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一、信访概述
信访是一种极具中国特色的纠纷解决机制,从信访的数据可在一定程度上清楚地看到转型期中国的纠纷解决、法治建设及社会和谐程度的状况。目前,信访总量不断攀升,集体上访、重复上访、越级上访和赴京上访增幅大,且人数多、规模大、持续时间长、行为激烈,信访案件最终得以解决的比例较低。信访问题如此突出,从另一个侧面反映出我国解决纠纷机制中存在着严重问题,更显健全和完善纠纷解决机制的重要性。
非诉讼的告状式纠纷是目前纠纷的一个特点,造成这种现象的原因是多方面的,有法定途径成本太高、法定途径不能有效解决问题、对法定途径不信任等方面的因素。一个信访问题往往会涉及多个部门,而一次申诉上访就解决纠纷或者就说服当事人息访的情形很少,实践中大多存在的是反复多次申诉上访、长期上访,使得纠纷越来越尖锐,对抗情绪也越来越大。由于纠纷解决的程序启动难,问题经常长期得不到解决,越级申诉上访的案件也日益增多,社会冲突和对抗加剧。
二、完善多元化纠纷解决机制的必要性
诉讼制度在现代纠纷解决机制或系统中毋庸置疑地处于核心和主导地位。然而,作为一种特殊的纠纷解决方式,诉讼亦不可避免地存在着缺陷,主要体现在诉讼拖延,程序复杂,效率低下;诉讼成本高昂,当事人负担增加;“非黑即白”的解决结果常与当事人期望相距甚远;诉讼的对抗性使得当事人之间的关系难以修复等等。同时,把所有案件不加区别、整齐划一地适用一种程序,或者一种解决方式,势必造成司法资源的巨大浪费和不堪重负。
日本著名学者棚濑孝雄先生断言:“重视审判外的纠纷处理机关及其解决纠纷的过程,对它们发挥的功能进行研究,不只是因为它们构成一个社会纠纷解决体系的基础部分,因而具有量的重要性,而且还因为对它们的研究在提高社会解决纠纷的整体质量上也具有重大意义”。[1]纠纷与日俱增使得诉讼机制的功能性障碍愈显突出,法院负担着不可承受之重。[2]
我国有着历史悠久的非诉讼解决纠纷的传统,社会主体对这些方式亦有长期的认同和习惯。通过非讼方式解决矛盾,在许多时候,可以经济、便捷、迅速地解决纠纷,起到“化干戈为玉帛”的良好社会效果。在解决纠纷的过程中,许多非诉讼纠纷解决机制都能起到优于诉讼程序的作用,许多内在价值确是法院的诉讼机制所不具备的,其合理应用是对诉讼机制的补救和补充,是当事人和社会更好地解决纠纷的需要。相对而言,非诉讼纠纷解决机制使当事人以较低的代价获得较大的利益。由于多数非诉讼纠纷解决机制的结果建立在当事人的合意之上,合意的形成基本上是当事人以对自己是否有利、是否有理作为争议处置的标准,解决结果更贴切地反映当事人所处的实际情况,可能达成满足双方需要和利益的协议,实现双赢的目的。
三、构建和完善多元化纠纷解决机制的建议
(一)充分发挥人民调解的功能
调解通常是指在第三人主持下,以国家法律、法规、规章和政策以及社会公德为依据,对纠纷双方进行斡旋、劝说,促使他们互相谅解,进行协商,自愿达成协议,消除纷争的活动。作为“东方经验”的调解,在熟人社会亦即乡土社会中,定纷止争的作用是有目共睹的。面对社会的变迁,深具传统特质的人民调解如何与时俱进地实现现代化转型,在变革中展现了其生命力和灵活性,是我们所不断思考的问题。一方面,因势力导,培育新型民间组织中的调解机构。通过不断适应形势发展来建立新型调解组织,有效地调处某些行业或者组织内部的纠纷。另一方面,不断提高调解员的素质,提高依法调解的能力。在现代社会,人与人之间的连接纽带的缺乏或脆弱,彼此之间的感情基础也就因此变得薄弱。在这种情况之下,“法”成为人们之间共同遵循的唯一准则,此时,采取调解的方式来解决纠纷,依法就是最重要的。这便要求调解人员具有娴熟的业务技能,在双方当事人之间形成一种亲和力和较高的权威。
(二)强化行政解决纠纷的功能
行政调解是指由国家行政机关出面主持的,以国家法律和政策为依据,以自愿为原则,通过说服教育等方法,促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除纠纷的诉讼外活动。行政调解主要包括两类,一是行政机关在日常管理或指导工作中附带的纠纷解决,二是行政机关为解决特定纠纷专门设立的行政性非诉讼程序。从世界范围看,行政解决纠纷的机制受到西方各国政府的高度重视并被不断地发展和完善。如美国和英国的行政裁判制度,日本的劳动争议处理机制、消费者纠纷处理机制、环境纠纷处理机制,台湾地区的乡镇市调解制度等等就是很好的例证。
在我国,随着多元化纠纷解决的理念逐步为大家所接受和多元化纠纷解决机制不断被完善,行政机关解决纠纷的功能逐步强化。但目前我国行政性纠纷处理机制的发展状况不尽如人意,行政机关解决纠纷的职能并没有得到充分和有效地发挥,特别是行政处理的各种方式之间、行政处理与其他纠纷解决方式之间还缺乏协调与衔接。所以,整体而言,中国的行政机关解决纠纷的职能和作用不是太多太强,而是太少太弱了。如何发挥行政处理的优势,规范行政处理的程序,探索新型行政处理方式,是构建多元化纠纷解决机制面临的一个重要课题。[3]
(三)实现非讼纠纷机制与司法的有效衔接
面对来沪人员大量涌入城市,国家在纠纷解决机制重整过程中,应着重考虑将国家通过法院所垄断的纠纷解决权逐步地向社会回归,实现纠纷解决机制的从国家到社会的总体演变,在法院的周围组织培植多种形态的纠纷解决机制,构造出一套“以社会依托,以法院为核心”纠纷解决系统。作为纠纷解决的最终和最高机构,国家所要掌握的应当是最终解决权而不是最先解决权,这应成为纠纷解决机制整体重构过程中的基本原则。
1、法院与民间调解组织及行政机关的互动
基层人民法院与人民调解组织具有双向需求同时又优势互补。[4]进一步保障人民调解与诉讼调解及民事审判工作的合法、有效衔接,将会不断推进委托人民调解工作的制度化和规范化。如法院建立的联合人民调解委员会及其工作室,受理法院委托的调解案件,实现法院与民间调解组织及行政机关的互动。这有利于整合人民调解资源形成合力,使之充分发挥应有的社会功能,提高人民调解的公信力;有利于节约诉讼成本,使宝贵的司法资源运用于重大疑难纠纷的处理上,提高司法质量与效率;有利于及时就地调处各类纠纷,防止矛盾激化,减少了涉诉上访量。
2、赋予调解协议书以法律效力
在非诉讼纠纷解决机制的推进中,法院的态度至关重要,法院对于非诉讼纠纷解决机制的真正理解和认同,是其能够真正充分有效地发挥指导监督职能的基本前提。对人民调解协议书法律效力的态度更具有直观性。
我国对民间人民调解协议书的效力并没有做直接的规定,在民事纠纷委托人民调解中,只有通过向法院申请支付令的方式,法院才可依法制作民事调解书。可见,这种方式对简化诉讼程序是远远不够的。我们认为,对于民间达成的调解协议可以按照以下原则处理:(1)民间达成的调解协议,未经法院审核的,具有民事法律行为的效力,如后来又争讼的,法院一般应予确认和保护。法院应当以当事人间达成的调解协议为审理标的,而不是以当事人此前的纠纷为审理标的;(2)民间达成的调解协议如经过法院审核或经过公证机关审核并赋予强制执行力的,依法获得执行力,一方当事人反悔的,另一方可以申请强制执行;(3)对送交法院审核的调解协议,如违反自愿和合法原则的,载定不予核准或依法撤销。
3、重视法院最终解决纠纷的作用
司法审查是所有纠纷解决的最后关口,司法最终原则须得到贯彻。尽管在英国和美国能够进入法院进行司法审查的案件数量并不多,但是由于奉行司法最终原则,法院在整个纠纷解决机制处于最为权威和最终的环节,对其他环节起到很好的监督和制约
作用。[5]
注释:
[1]棚濑孝雄:《纠纷的解决于审判制度》,王亚新译,中国政法大学出版社,1994年版,第79页。
[2]李明哲:《处理社会矛盾需要解决机制的多元化》,载《福建法学》,2006年第2期。
[3]赖敬佩:《行政处理:大有可为的纠纷解决方式》,载http://www.xmsf.gov.cn/html/luntan/2007-6-15/076159444835D6KJHC98EAEI173E22_2.html.
[4]方如采:《基层人民法院与人民调解组织应加强通联互动》,载《人民调解》,1988年第12期。
[5]应松年:《构建行政纠纷解决制度体系》,载http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=36504.
(作者通讯地址:上海市嘉定区人民检察院,上海市201800)
信访是一种极具中国特色的纠纷解决机制,从信访的数据可在一定程度上清楚地看到转型期中国的纠纷解决、法治建设及社会和谐程度的状况。目前,信访总量不断攀升,集体上访、重复上访、越级上访和赴京上访增幅大,且人数多、规模大、持续时间长、行为激烈,信访案件最终得以解决的比例较低。信访问题如此突出,从另一个侧面反映出我国解决纠纷机制中存在着严重问题,更显健全和完善纠纷解决机制的重要性。
非诉讼的告状式纠纷是目前纠纷的一个特点,造成这种现象的原因是多方面的,有法定途径成本太高、法定途径不能有效解决问题、对法定途径不信任等方面的因素。一个信访问题往往会涉及多个部门,而一次申诉上访就解决纠纷或者就说服当事人息访的情形很少,实践中大多存在的是反复多次申诉上访、长期上访,使得纠纷越来越尖锐,对抗情绪也越来越大。由于纠纷解决的程序启动难,问题经常长期得不到解决,越级申诉上访的案件也日益增多,社会冲突和对抗加剧。
二、完善多元化纠纷解决机制的必要性
诉讼制度在现代纠纷解决机制或系统中毋庸置疑地处于核心和主导地位。然而,作为一种特殊的纠纷解决方式,诉讼亦不可避免地存在着缺陷,主要体现在诉讼拖延,程序复杂,效率低下;诉讼成本高昂,当事人负担增加;“非黑即白”的解决结果常与当事人期望相距甚远;诉讼的对抗性使得当事人之间的关系难以修复等等。同时,把所有案件不加区别、整齐划一地适用一种程序,或者一种解决方式,势必造成司法资源的巨大浪费和不堪重负。
日本著名学者棚濑孝雄先生断言:“重视审判外的纠纷处理机关及其解决纠纷的过程,对它们发挥的功能进行研究,不只是因为它们构成一个社会纠纷解决体系的基础部分,因而具有量的重要性,而且还因为对它们的研究在提高社会解决纠纷的整体质量上也具有重大意义”。[1]纠纷与日俱增使得诉讼机制的功能性障碍愈显突出,法院负担着不可承受之重。[2]
我国有着历史悠久的非诉讼解决纠纷的传统,社会主体对这些方式亦有长期的认同和习惯。通过非讼方式解决矛盾,在许多时候,可以经济、便捷、迅速地解决纠纷,起到“化干戈为玉帛”的良好社会效果。在解决纠纷的过程中,许多非诉讼纠纷解决机制都能起到优于诉讼程序的作用,许多内在价值确是法院的诉讼机制所不具备的,其合理应用是对诉讼机制的补救和补充,是当事人和社会更好地解决纠纷的需要。相对而言,非诉讼纠纷解决机制使当事人以较低的代价获得较大的利益。由于多数非诉讼纠纷解决机制的结果建立在当事人的合意之上,合意的形成基本上是当事人以对自己是否有利、是否有理作为争议处置的标准,解决结果更贴切地反映当事人所处的实际情况,可能达成满足双方需要和利益的协议,实现双赢的目的。
三、构建和完善多元化纠纷解决机制的建议
(一)充分发挥人民调解的功能
调解通常是指在第三人主持下,以国家法律、法规、规章和政策以及社会公德为依据,对纠纷双方进行斡旋、劝说,促使他们互相谅解,进行协商,自愿达成协议,消除纷争的活动。作为“东方经验”的调解,在熟人社会亦即乡土社会中,定纷止争的作用是有目共睹的。面对社会的变迁,深具传统特质的人民调解如何与时俱进地实现现代化转型,在变革中展现了其生命力和灵活性,是我们所不断思考的问题。一方面,因势力导,培育新型民间组织中的调解机构。通过不断适应形势发展来建立新型调解组织,有效地调处某些行业或者组织内部的纠纷。另一方面,不断提高调解员的素质,提高依法调解的能力。在现代社会,人与人之间的连接纽带的缺乏或脆弱,彼此之间的感情基础也就因此变得薄弱。在这种情况之下,“法”成为人们之间共同遵循的唯一准则,此时,采取调解的方式来解决纠纷,依法就是最重要的。这便要求调解人员具有娴熟的业务技能,在双方当事人之间形成一种亲和力和较高的权威。
(二)强化行政解决纠纷的功能
行政调解是指由国家行政机关出面主持的,以国家法律和政策为依据,以自愿为原则,通过说服教育等方法,促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除纠纷的诉讼外活动。行政调解主要包括两类,一是行政机关在日常管理或指导工作中附带的纠纷解决,二是行政机关为解决特定纠纷专门设立的行政性非诉讼程序。从世界范围看,行政解决纠纷的机制受到西方各国政府的高度重视并被不断地发展和完善。如美国和英国的行政裁判制度,日本的劳动争议处理机制、消费者纠纷处理机制、环境纠纷处理机制,台湾地区的乡镇市调解制度等等就是很好的例证。
在我国,随着多元化纠纷解决的理念逐步为大家所接受和多元化纠纷解决机制不断被完善,行政机关解决纠纷的功能逐步强化。但目前我国行政性纠纷处理机制的发展状况不尽如人意,行政机关解决纠纷的职能并没有得到充分和有效地发挥,特别是行政处理的各种方式之间、行政处理与其他纠纷解决方式之间还缺乏协调与衔接。所以,整体而言,中国的行政机关解决纠纷的职能和作用不是太多太强,而是太少太弱了。如何发挥行政处理的优势,规范行政处理的程序,探索新型行政处理方式,是构建多元化纠纷解决机制面临的一个重要课题。[3]
(三)实现非讼纠纷机制与司法的有效衔接
面对来沪人员大量涌入城市,国家在纠纷解决机制重整过程中,应着重考虑将国家通过法院所垄断的纠纷解决权逐步地向社会回归,实现纠纷解决机制的从国家到社会的总体演变,在法院的周围组织培植多种形态的纠纷解决机制,构造出一套“以社会依托,以法院为核心”纠纷解决系统。作为纠纷解决的最终和最高机构,国家所要掌握的应当是最终解决权而不是最先解决权,这应成为纠纷解决机制整体重构过程中的基本原则。
1、法院与民间调解组织及行政机关的互动
基层人民法院与人民调解组织具有双向需求同时又优势互补。[4]进一步保障人民调解与诉讼调解及民事审判工作的合法、有效衔接,将会不断推进委托人民调解工作的制度化和规范化。如法院建立的联合人民调解委员会及其工作室,受理法院委托的调解案件,实现法院与民间调解组织及行政机关的互动。这有利于整合人民调解资源形成合力,使之充分发挥应有的社会功能,提高人民调解的公信力;有利于节约诉讼成本,使宝贵的司法资源运用于重大疑难纠纷的处理上,提高司法质量与效率;有利于及时就地调处各类纠纷,防止矛盾激化,减少了涉诉上访量。
2、赋予调解协议书以法律效力
在非诉讼纠纷解决机制的推进中,法院的态度至关重要,法院对于非诉讼纠纷解决机制的真正理解和认同,是其能够真正充分有效地发挥指导监督职能的基本前提。对人民调解协议书法律效力的态度更具有直观性。
我国对民间人民调解协议书的效力并没有做直接的规定,在民事纠纷委托人民调解中,只有通过向法院申请支付令的方式,法院才可依法制作民事调解书。可见,这种方式对简化诉讼程序是远远不够的。我们认为,对于民间达成的调解协议可以按照以下原则处理:(1)民间达成的调解协议,未经法院审核的,具有民事法律行为的效力,如后来又争讼的,法院一般应予确认和保护。法院应当以当事人间达成的调解协议为审理标的,而不是以当事人此前的纠纷为审理标的;(2)民间达成的调解协议如经过法院审核或经过公证机关审核并赋予强制执行力的,依法获得执行力,一方当事人反悔的,另一方可以申请强制执行;(3)对送交法院审核的调解协议,如违反自愿和合法原则的,载定不予核准或依法撤销。
3、重视法院最终解决纠纷的作用
司法审查是所有纠纷解决的最后关口,司法最终原则须得到贯彻。尽管在英国和美国能够进入法院进行司法审查的案件数量并不多,但是由于奉行司法最终原则,法院在整个纠纷解决机制处于最为权威和最终的环节,对其他环节起到很好的监督和制约
作用。[5]
注释:
[1]棚濑孝雄:《纠纷的解决于审判制度》,王亚新译,中国政法大学出版社,1994年版,第79页。
[2]李明哲:《处理社会矛盾需要解决机制的多元化》,载《福建法学》,2006年第2期。
[3]赖敬佩:《行政处理:大有可为的纠纷解决方式》,载http://www.xmsf.gov.cn/html/luntan/2007-6-15/076159444835D6KJHC98EAEI173E22_2.html.
[4]方如采:《基层人民法院与人民调解组织应加强通联互动》,载《人民调解》,1988年第12期。
[5]应松年:《构建行政纠纷解决制度体系》,载http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=36504.
(作者通讯地址:上海市嘉定区人民检察院,上海市201800)