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内容提要：农村严重的资金外流，不仅是当前我国农村投融资体制所存弊端的集中体现，而且也是形成农村投资缺口和影响农村经济发展的直接原因。本文以甘肃为例，在深入分析农村金融供给现状、农村金融资源短缺诱因的基础上，提出了要改变农村贫穷落后的面貌，建设社会主义新农村，就必须创新农村金融支持体系，有效增加农村金融供给的设想，并就具体创新的思路从七个方面作了研究探讨。
关键词：农村金融；供求状况；新农村建设；金融创新
中图分类号：F127.42文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)01-0125-04
从理论上讲，金融体系的模式选择一定要服从服务于实物经济中产业部门发展的需要；在实践上，我国十几年的金融体制改革，确实强化了城市金融服务功能，但却旁落了农村金融服务，不仅没有激活农村经济，反而使农村的融资环境变得更加恶劣。广大农村作为改革的“试验田”取得巨大成功，“包产到户”的农业经营模式发展了近30年，但由于城乡“二元结构”矛盾突出，加上体制机制政策等诸多原因，致使农村缺乏投资，农业发展缓慢，农民无力消费，尤其甘肃“农村贫穷、农民困苦、农业落后”的状况没有根本改变，“三农”问题仍然成为我国经济棋盘中的重大问题。解决“三农”问题的根本措施在于搞活农村金融，加强信贷支持。强化农村金融服务是贫困农民寻求发展的重要支持，投资和消费将是新农村建设的两大主线，社会主义新农村建设首先要打好“金融牌”。
1.甘肃农村金融供给的现状
1.1农村金融供给总量不足
据调查，2007年末农业发展银行、农村合作金融机构、农业银行三大主体涉农贷款累计692.62亿元，占全省银行业机构贷款总量的比重29%。兰州、天水、白银、金昌、嘉峪关五个工业城市贷款占全省贷款总额的72%，信贷资金集中在大城市、大企业、大项目的配置格局还没有得到根本转变，与甘肃农村人口占68.41%的基本省情远不相称。
1.2面向农村的金融机构单一
据调查，2007年底，全省农村金融机构网点3.372家，占银行业机构网点总数4.502家的75%。其中县级农村金融机构220家（含3家村镇银行，不含农业银行城区县级支行），占全省银行业机构县支行302家（不含城区县级支行）的73%；农业发展银行分支机构58家，占全省农村金融网点数的1.72%；农业银行省分行下辖机构624家, 占全省农村金融网点数的18.51% ；农村合作金融机构2.337家，占全省农村金融网点数的69.31%；新三类机构5家，其中村镇银行3家，农村资金互助社2家。邮政储蓄机构县及县以下农村网点348个，占全省邮政储蓄网点总数（534个）的 65.17 %。从分析对比来看，为甘肃农村地区提供金融服务的依靠力量仍然主要是农村合作金融机构。
1.3农村金融产品供给单一
由现阶段甘肃农村经济发展水平决定，农村金融市场容量有限，政策性银行之间、商业性银行之间，产品和服务基本雷同，差异化特色还不够明显。目前, 农村金融只能提供基本的存、贷、汇“老三样”服务,农村金融创新能力不足,业务品种缺乏,服务方式单一, 结算手段落后。农村金融市场供给产品基本上只有货币供给,而资本市场和保险市场等在农村极为罕见，难以满足多元化的金融服务需求。
2.农村金融供给短缺的深层次原因
2.1滞后的农村金融服务意识
农村金融发展滞后是和城乡二元结构、区域经济发展不平衡问题交织在一起的。长期以来，国家一直重视城市经济与金融的发展，以四大商业银行为主体的正规金融体系形成的是以“城市”和“工业”为导向的资金供给制度,导致我国在很大程度上“城市金融”较强，“农村金融”极弱。比如国家开发银行甘肃省分行在市、县两级没有机构，农业发展银行在44个县未设立机构，农业银行乡镇以下机构撤并后与“面向三农”的改革服务方向不适应，服务半径难以扩展，影响金融服务进村入户。
2.2农村贷款的成本较高、风险较大
一是信贷需求主体数量大，高度分散，经营规模小。二是一般都认为农业属典型的弱质产业，农业生产季节性强，周期长，对自然条件的依赖性大，抗御灾害能力弱。三是农民收入水平远低于城市，户均拥有的财富和抵押品严重不足。四是在广大农村至今没有建立完整的农户个人信用档案，增加了对信贷风险评估的难度，限制了信贷的发放。五是目前农户贷款大多是为了解决非生产性需求，而从金融机构来看，非生产性贷款本身不具有自偿性。这些都导致金融机构的风险预期和“惧贷”、“惜贷”心理。
2.3农村金融需求不足制约了供给增加
农村金融需求包括借贷需求、保险需求、投融资渠道需求以及其他金融需求, 如中间业务的需求等等，其中主要以借贷需求为主。由于我国东西部差距很大，像甘肃这样的贫困省份，虽然建设新农村需要巨大投入，但由于自然条件严酷，农村经济发展基础薄弱，有效信贷需求不足。甘肃省银行业信贷资金运行总的表现为流动性相对过剩，形成“农村有需求、（地方）财政无能力、城市有资金、回流无通道”的现象。据调查，2007年底工、农、中、建、交五个大型商业银行各项存款占全省银行业金融机构存款规模近70%，存贷轧差1 250多亿元；邮政储蓄存款总额160多亿元，存放上级机构92亿元；农村信用社信贷资金运营也存在地区间不平衡，总体都存在相对过剩的问题。究其原因一是农村经济发展层次低，吸纳信贷资金能力有限。特别是全省高起点、上规模、技术含量高、效益好的农产品精深加工企业很少，影响和制约了农村金融市场容量扩大。二是农村信用担保机构发育迟缓。据调查，2007年底全省注册登记的信用担保机构只有66家，平均每个县不足1家，注册资本最多的1亿元，最少的200万元，“担保难”仍然是农民和农村中小企业“贷款难”的重要障碍。三是农村信用环境欠佳。根据对农业银行省分行的调查，仅供销社贷款进入可疑和损失的达13.42亿元，占全部供销社贷款15.75亿元的85.17％。
2.4正规金融服务缺失
近年来，各商业银行将县域的金融机构相继撤并，同时收回贷款权，真正在农村发挥作用的只剩下农村信用社、农业银行、农业发展银行和邮政储蓄银行，它们是农村金融的主体，但也存在以下矛盾和问题：①农业银行经营的逐利性。随着我国金融体制的改革，中国农业银行转变为商业性银行，以盈利最大化为经营目标。基于这一改革取向，农业银行在其他国有商业银行撤出农村金融市场后，非但没能填补网点与业务上的空缺，而且也紧随其后，减少服务机构，压缩涉农信贷规模，市场定位的重心也从农村转向城市。在服务对象方面重点开发城市优良的大客户、行业垄断性客户、城镇高收入群体客户；贷款投放从以农业为主转变到了以工商业为主；即便是中国农业银行在大多数地区保留了县级分支机构，但由于实行贷款权限上收，这些分支机构普遍只存不贷，不再直接面向一般农户和众多乡镇企业开展业务。于是，中国农业银行在农村金融市场的撤离与不为，改姓“农”为姓“城”，引发了农村金融资源的外流，直接削弱了原有的支持农村经济发展的金融功能。②中国农业发展银行经营范围的狭窄性。农发行是我国专门为农村配置金融资源的农业政策性银行，成立后的经营宗旨是接管农业银行原有的政策性业务，为农副产品收购、农业基本建设和农业综合开发提供信贷支持。但成立至今，业务范围仅限于为农副产品收购提供信贷支持，对于农户的一般资金需求及农业开发和农村基本建设等资金需求基本不提供支持。同时，随着粮棉油购销体制的市场化，涌现出大批经营农副产品的民营企业，而这些企业也难于取得贷款。特别是近年来，农发行的市场定位也悄然转移，将一些资金用于商业银行涉足的领域。③农村信用社经营的弱小性。农村信用社是农村金融服务的主力军，基本上垄断了农村地区的金融市场，但由于在经营中始终面临两难的困境，难以独担支持三农的重任。一是农村信用社基础差，底子薄，支农已显力不从心；再加上近年来农副产品价格低迷，而农资价格持续走高，信用存款来源不充盈。多数农村信用社支农依靠中国人民银行发放支农再贷款。二是新形势下农村信用社经营定位也出现了脱离三农的倾向，为了追求可持续发展和盈利性，往往将从农村地区吸收来的资金投向收益较高的城市或非农部门，使原本就短缺的农村资金不断外流。三是农村信用社贷款产品不适合农户需求。由于基层信用社贷款权限较小，贷款利率较高、贷款额度和贷款期限与实际需求和农业生产周期脱节，农民贷款成本过高，抑制贷款需求。四是信用社贷款质量不高，风险资产较多。
2.5农业保险发展缓慢
我国农险起步于1982年，尽管运行了20余年，农业保险的经营仍然存在困难。一是保险供给不足。目前,全国性的主要有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司两家商业性保险公司来经营这项业务。农业保险的险种也不断减少，由最多时的60多个险种下降到目前的不足30个。二是保险赔付率高。由于我国农业基础条件差，西部大多地区还在“靠天吃饭”，自然灾害连绵不断，受灾面广、灾害损失严重，致使农业保险一直在高风险区域运行，赔付率平均高达88％，远远高于国际水准。使得保险公司对农业的投保望而却步，客观上制约了农业保险事业的发展。三是保险需求不旺。我国绝大部分地方仍然经营传统农业，投入产出效益较差，农民对农业保险可望而不可即，直接影响着他们对保险的需求。我国是一个农业大国，但农业保险严重滞后，近21年来农险累计保费收入仅83亿元，与整个保险业迅速上升的势头很不相称。四是保险体制机制不顺畅。主要是制度安排不合理，缺乏政策支持。身份不明、规则缺失、支持措施不足等制约了农业保险的发展。
3.增加农村金融供给与推动金融创新的思路
服务“三农”和社会主义新农村建设，离不开农村金融的支持。而发展农村金融，政策创新是关键，属于制度性创新和根本性创新；市场创新、服务创新和产品创新则属于技术层面的创新。只有推动政策创新，才能带动和发挥其他创新效能，实现整个农村金融的全面发展。各级政府应努力创造有利于增加信贷供给的金融环境，引导金融机构增加信贷投入，从根本上解决农村金融服务相对不足的问题。
3.1制定差别货币政策
当前我国正执行统一从紧的货币政策，但由于城乡经济、区域经济的巨大差异，这样的货币政策很难保证在不同发展水平和特点的城乡经济中取得理想的实施效果，因此货币政策不能一刀切，需实行差别货币政策。一是在农村实行有差别的存款准备金制度。目前，中央银行执行的法定准备金率为17.5%,处于历史高位，更加大了农民贷款的难度，不符合农村发展的实际。因此，对涉农贷款的农村信用社如能满足相关规定的条件，可适当降低准备金率，这样有利于调节城乡资金的供求平衡，增强农村的货币供应能力。二是适当下调农村地区支农再贷款利率，并相应下调农村信用社贷款利率浮动幅度。一方面根据风险收益对等的原则合理定价，拉开利率档次，满足不同风险水平农村机构与农户的贷款需求；另一方面应延长支农再贷款期限，并引导农村信用社降低支农再贷款利率和农户贷款利率浮动幅度，改变目前农村与城市融资成本倒挂现象，使更多的农户得到低成本资金帮助。三是扩大支农再贷款适用范围。农产品加工企业是农村经济发展的推动力，是农村致富的关键。但根据支农再贷款的现行规定，支农再贷款资金不能提供给农产品加工企业。因此，应当适度扩大支农再贷款的范围，使资金流入农产品加工企业，推动农村经济的整体发展。
3.2积极实施农业保险
为农业上保险，既可以降低信贷风险，消除金融机构的后顾之忧，扩大涉农贷款的规模；又可以分散灾害风险，增强务农人员的信心，扩大再生产规模，有效激发借贷的需求；还可以大量减少订单农业的履约风险，促进订单农业的快速发展。
为此，首先应逐步实行法定保险。随着我国农业市场化程度的日益提高，风险愈来愈大。尤其甘肃农业仍以家庭小规模经营为主体，农村合作组织化程度不高，产业化水平很低，市场信息分散，导致风险源更多、范围更广、不可控性更大。但我国农民普遍缺乏保险方面的相关知识，保险意识不强，自愿投保的可能性很小。因此，政府应采取相应措施，尤其对交易金额较大，关系国计民生的订单粮食、订单棉花和订单副食品等依法进行强制性保险，并由政府对法定保险险种提供保费补贴，来更好地保护农民的利益，提高农民参加保险的积极性。其次应成立政策性农业保险公司。WTO有关协议规定政府可在财政上参与农业保险以支持本国农业。因此，如同农业发展银行一样，把农险业务从商业保险中分离出来，成立政策性的农业保险公司。甘肃给整个农业“上保险”尚不具备条件，但可先从订单粮食开始作为试点。可行的办法是成立地方财政兜底的政策性保险公司，从而根据市、州的经济发展水平、农业生产特点、自然灾害特点及市场对保险的需求，提供相应的保险补贴，弥补保险公司经营农业保险业务的亏损。同时要加强农业保险立法。从我国政府提出依法治国，推进法制化建设以来，有关促进农业发展方面的立法进程是最为缓慢的，应当结合社会主义新农村建设，尽快补上这一课。世界各国在开展农业保险的同时也建立了完善的法律保障体系，如日本的《农业灾害补偿法》、美国的《联邦作物保险法》、加拿大的《农作物保险法》等，促进了本国农业的稳步发展。在国家还没有相关法规的情况下，甘肃完全可以通过先行制定和实施《订单粮食促进条例（含保险内容）》的办法，加快农业生产的发展，并为国家摸索经验。
3.3 推行涉农信贷税收优惠政策
农村金融是近年来全国“两会”热门议题之一，包括税收优惠问题在内代表们提出了许多建议。为解决农村银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，从2003年开始，就放宽农村地区银行业金融机构准入政策在中西部（含甘肃）进行了试点，对参与试点的农村信用社暂免征收企业所得税，对其他试点地区的农信社按照其应纳税额减半征收企业所得税，很快在试点地区出现了村镇银行（甘肃有3家）、贷款公司、农村金融互助社等新型农村金融机构。当前，国税局应加快研究完善支持农村金融发展的相关配套税收政策，特别是新型农村金融机构的税收政策和支持“三农”贷款的创新税收政策，比如降低营业税的税率、税前提取管理费等，这些优惠政策不应是短期的、阶段性的，而应是长期稳定的。延长农村商业银行所得税优惠政策期限，既符合国际惯例，也符合税赋公平原则，对国家财政收支平衡不会造成过多影响。推行税收优惠政策对建设新农村具有重要意义。
首先在支持新农村建设中，农商行面临诸多困难：一是支农资金严重不足；二是扶持和优惠政策不到位。资金的趋利性与农业投入期限长、回报低的现实矛盾，决定了在没有足够扶持和优惠政策的前提下，信贷资金是不会背离市场规律、轻易投放到“三农”经济中去的。其次，农村信用社走股份制发展道路，可以避免合作制的种种弊端，国家理应发挥税收政策的引导和杠杆作用，鼓励农信社实施股份制改造，加快向农村商业银行转轨。再次，同样的财政资金，补贴方式不同，效用是不同的。财政补贴银行、银行支持经济的方式，能够用较少的财政补贴支出推动数倍的农业贷款投入。
3.4 建立新农村发展基金
基金应主要来自中央和地方各级政府的财政资金。由于我国大多数县级财政都是吃饭财政，地方农业的发展在很大程度上依赖上级财政，因此除当地政府出资形成农业生产基金外，中央政府对效益外溢的地方农业生产项目也应给予资金支持。资金来源的另一途径是国家外汇储备。目前我国已有1.6万多亿美元的外汇储备，而国际金融市场危机的频发和国际储备货币汇率的经常变动，使其管理变得异常艰难。如将一部分储备资产用于新农村发展基金，不仅可缓解国家储备管理的压力，而且可发挥应有的作用，减少储备资产闲置而造成的浪费。
基金一部分用于通常意义上的农业生产，包括农业科技投入、引进先进农业技术、农业服务体系建立和农业结构战略性调整等方面。这部分资金的使用，应借鉴目前银行发放小额农贷的做法，在完善的农户征信体系没有建立起来时，利用政府部门出面建立的信用村、信用乡（镇），对信用社发给《信用证》的农户优先授信，尤其是优秀户。在甘肃农村家庭，近年来大量男劳动力转移到城市，留在农村进行农业生产的主要是妇女，而根据部分地区农村妇女贷款的实践证明，偿还率极高，因此，基金也可对信用优良的农村妇女直接发放贷款。由于基金的这种使用方式能给农户带来直接收益，所以应适当收取利息。基金一部分用于农村基础设施建设，由于这部分基金的使用属于新农村社会公共产品的提供，因此，应当采用低息、无息、基金贴息和基金补贴、基金直接投资的办法。尤其甘肃农村地区基础设施建设严重不足，必须大量用基金直接投资和补贴的办法，逐步缩小东西部农村差距。基金一部分用于成立政策性农村金融租赁公司的资本金。甘肃大多农户买一头耕牛或一匹骡马都买不起，或者买得起养不起，如果有了金融租赁公司，就可以集中购买大中型农业机械设备，为农民耕作生产提供租赁服务。
3.5 发展农村信用担保机构
完善担保制度，解决融资难的障碍。信用担保机构向农村延伸可考虑三种途径：一种是政府全额出资，设立农村政策性担保组织或建立担保基金，实行商业化运作，多渠道补充资金来源和风险准备金；第二种是由农村小企业、农户、各种专业合作社、协会在辖区或组织范围内按照“合作制”原则出资组建担保机构，也可在现行农户联保贷款制度基础上政府资助引导，建立担保机构，政府对农村互助合作担保机构风险采取适当形式予以补偿；第三种是在农村经济市场化发育程度高的地方，由农村工商业、个体工商户和较富裕的农村居民以市场化手段组建股份制担保公司，完全市场化运作，政府对业绩良好、解决农村融资难贡献突出的给予奖励。
3.6 率先在农村试点设立民营银行
目前在我国大银行存在的体制、机制、信贷管理中的弊端和缺陷，都可以在民营银行得以控制和解决，因为民营银行有许多长处。其一体制上的现代性。民营银行具有现代公司的产权属性，投资人既是所有者，又是经营者，两权合一，产权清晰，权责明确。其二机制上的灵活性。民营银行布点设网完全以市场为导向，不受行政区划的约束；可以大胆开发金融新产品，贷款利率、贷款期限灵活，服务于不同的需求者。其三信用上的创新性。银行只经营存贷业务是愚蠢的，只有金融产品的不断创新，才是银行发展的不竭动力。民生银行之所以发展迅速，就在于它的产品不断创新，其推出的“为买方付息”等几个新的产品，堪称国内银行业第一，带来了可观的效益。同时民营银行的信用渗透能力非常强，工、农、中、建银行“瞧不上”的蛋糕，它都可以拿来吃，具有“填空”作用。其四管理上的民主性。民营银行具有民主管理的先天性，这是因为民营银行的自有资金（股本）是通过民主化程序融资而形成的，其出资人同时又是管理者和风险承担者，这就决定了原始股东在成立之初便达成了经济契约关系，具有完全意义上的劳资结合色彩，利益共享、风险同担。其五已占农村借贷市场很大份额。据调查，中国农民来自非正式市场的贷款大约为来自正式信贷机构的4倍。2003年农户户均借款来源中，私人借款占比约为71%，甘肃农户也有60%的信贷资金来源民间金融，民间金融以绝对的优势占领农村借贷市场。有需求就应该创造供给，自发的东西必有其合理性。现在的问题不能只停留在研究为什么农村民间金融具有旺盛的生命力?而应当探索新路，组织和汇集民间金融的力量为“三农”经济发展服务，这条新路就是率先在农村创设民营银行。
3.7 进一步推动农村金融产品和服务创新。要以支持改善农村基础设施、开展农产品精深加工为重点，大力培育农村金融市场
政策性银行要配合公共财政支持新农村建设的规划，加大信贷投入。要支持农村优质中小企业拓宽融资渠道，通过发行债券、上市融资，加速资本原始积累。各农村金融机构对大型农产品加工项目可开展银团贷款，有效分散信贷风险，加快农村工业化、城镇化进程。农业银行和农村中小金融机构要进一步深化经营体制改革，再造业务流程，研究解决金融服务进村入户覆盖面低、农户规模经营所需大额贷款难问题。对不同地区、不同收入水平农户研发不同的信贷产品，开展农民工回乡创业贷款，对丰富多样的家庭生产经营项目提供各种特色信贷服务，拓宽农民增收渠道。
基金项目：甘肃省哲学社会科学规划项目“甘肃农村金融供给与创新研究”阶段性成果（031-18）。
参考文献：
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［10］丁竹君.创建民营银行 为新农村建设服务 ［J］.青海社会科学，2007，(2) .
［作者简介］丁竹君（1964—），女，西北师范大学经济管理学院副教授，从事金融理论及应用研究；
柳华（1964―），男，甘肃银监局高级经济师。
［收稿日期］2008-10-28
（责任编辑：罗哲）
关键词：农村金融；供求状况；新农村建设；金融创新
中图分类号：F127.42文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)01-0125-04
从理论上讲，金融体系的模式选择一定要服从服务于实物经济中产业部门发展的需要；在实践上，我国十几年的金融体制改革，确实强化了城市金融服务功能，但却旁落了农村金融服务，不仅没有激活农村经济，反而使农村的融资环境变得更加恶劣。广大农村作为改革的“试验田”取得巨大成功，“包产到户”的农业经营模式发展了近30年，但由于城乡“二元结构”矛盾突出，加上体制机制政策等诸多原因，致使农村缺乏投资，农业发展缓慢，农民无力消费，尤其甘肃“农村贫穷、农民困苦、农业落后”的状况没有根本改变，“三农”问题仍然成为我国经济棋盘中的重大问题。解决“三农”问题的根本措施在于搞活农村金融，加强信贷支持。强化农村金融服务是贫困农民寻求发展的重要支持，投资和消费将是新农村建设的两大主线，社会主义新农村建设首先要打好“金融牌”。
1.甘肃农村金融供给的现状
1.1农村金融供给总量不足
据调查，2007年末农业发展银行、农村合作金融机构、农业银行三大主体涉农贷款累计692.62亿元，占全省银行业机构贷款总量的比重29%。兰州、天水、白银、金昌、嘉峪关五个工业城市贷款占全省贷款总额的72%，信贷资金集中在大城市、大企业、大项目的配置格局还没有得到根本转变，与甘肃农村人口占68.41%的基本省情远不相称。
1.2面向农村的金融机构单一
据调查，2007年底，全省农村金融机构网点3.372家，占银行业机构网点总数4.502家的75%。其中县级农村金融机构220家（含3家村镇银行，不含农业银行城区县级支行），占全省银行业机构县支行302家（不含城区县级支行）的73%；农业发展银行分支机构58家，占全省农村金融网点数的1.72%；农业银行省分行下辖机构624家, 占全省农村金融网点数的18.51% ；农村合作金融机构2.337家，占全省农村金融网点数的69.31%；新三类机构5家，其中村镇银行3家，农村资金互助社2家。邮政储蓄机构县及县以下农村网点348个，占全省邮政储蓄网点总数（534个）的 65.17 %。从分析对比来看，为甘肃农村地区提供金融服务的依靠力量仍然主要是农村合作金融机构。
1.3农村金融产品供给单一
由现阶段甘肃农村经济发展水平决定，农村金融市场容量有限，政策性银行之间、商业性银行之间，产品和服务基本雷同，差异化特色还不够明显。目前, 农村金融只能提供基本的存、贷、汇“老三样”服务,农村金融创新能力不足,业务品种缺乏,服务方式单一, 结算手段落后。农村金融市场供给产品基本上只有货币供给,而资本市场和保险市场等在农村极为罕见，难以满足多元化的金融服务需求。
2.农村金融供给短缺的深层次原因
2.1滞后的农村金融服务意识
农村金融发展滞后是和城乡二元结构、区域经济发展不平衡问题交织在一起的。长期以来，国家一直重视城市经济与金融的发展，以四大商业银行为主体的正规金融体系形成的是以“城市”和“工业”为导向的资金供给制度,导致我国在很大程度上“城市金融”较强，“农村金融”极弱。比如国家开发银行甘肃省分行在市、县两级没有机构，农业发展银行在44个县未设立机构，农业银行乡镇以下机构撤并后与“面向三农”的改革服务方向不适应，服务半径难以扩展，影响金融服务进村入户。
2.2农村贷款的成本较高、风险较大
一是信贷需求主体数量大，高度分散，经营规模小。二是一般都认为农业属典型的弱质产业，农业生产季节性强，周期长，对自然条件的依赖性大，抗御灾害能力弱。三是农民收入水平远低于城市，户均拥有的财富和抵押品严重不足。四是在广大农村至今没有建立完整的农户个人信用档案，增加了对信贷风险评估的难度，限制了信贷的发放。五是目前农户贷款大多是为了解决非生产性需求，而从金融机构来看，非生产性贷款本身不具有自偿性。这些都导致金融机构的风险预期和“惧贷”、“惜贷”心理。
2.3农村金融需求不足制约了供给增加
农村金融需求包括借贷需求、保险需求、投融资渠道需求以及其他金融需求, 如中间业务的需求等等，其中主要以借贷需求为主。由于我国东西部差距很大，像甘肃这样的贫困省份，虽然建设新农村需要巨大投入，但由于自然条件严酷，农村经济发展基础薄弱，有效信贷需求不足。甘肃省银行业信贷资金运行总的表现为流动性相对过剩，形成“农村有需求、（地方）财政无能力、城市有资金、回流无通道”的现象。据调查，2007年底工、农、中、建、交五个大型商业银行各项存款占全省银行业金融机构存款规模近70%，存贷轧差1 250多亿元；邮政储蓄存款总额160多亿元，存放上级机构92亿元；农村信用社信贷资金运营也存在地区间不平衡，总体都存在相对过剩的问题。究其原因一是农村经济发展层次低，吸纳信贷资金能力有限。特别是全省高起点、上规模、技术含量高、效益好的农产品精深加工企业很少，影响和制约了农村金融市场容量扩大。二是农村信用担保机构发育迟缓。据调查，2007年底全省注册登记的信用担保机构只有66家，平均每个县不足1家，注册资本最多的1亿元，最少的200万元，“担保难”仍然是农民和农村中小企业“贷款难”的重要障碍。三是农村信用环境欠佳。根据对农业银行省分行的调查，仅供销社贷款进入可疑和损失的达13.42亿元，占全部供销社贷款15.75亿元的85.17％。
2.4正规金融服务缺失
近年来，各商业银行将县域的金融机构相继撤并，同时收回贷款权，真正在农村发挥作用的只剩下农村信用社、农业银行、农业发展银行和邮政储蓄银行，它们是农村金融的主体，但也存在以下矛盾和问题：①农业银行经营的逐利性。随着我国金融体制的改革，中国农业银行转变为商业性银行，以盈利最大化为经营目标。基于这一改革取向，农业银行在其他国有商业银行撤出农村金融市场后，非但没能填补网点与业务上的空缺，而且也紧随其后，减少服务机构，压缩涉农信贷规模，市场定位的重心也从农村转向城市。在服务对象方面重点开发城市优良的大客户、行业垄断性客户、城镇高收入群体客户；贷款投放从以农业为主转变到了以工商业为主；即便是中国农业银行在大多数地区保留了县级分支机构，但由于实行贷款权限上收，这些分支机构普遍只存不贷，不再直接面向一般农户和众多乡镇企业开展业务。于是，中国农业银行在农村金融市场的撤离与不为，改姓“农”为姓“城”，引发了农村金融资源的外流，直接削弱了原有的支持农村经济发展的金融功能。②中国农业发展银行经营范围的狭窄性。农发行是我国专门为农村配置金融资源的农业政策性银行，成立后的经营宗旨是接管农业银行原有的政策性业务，为农副产品收购、农业基本建设和农业综合开发提供信贷支持。但成立至今，业务范围仅限于为农副产品收购提供信贷支持，对于农户的一般资金需求及农业开发和农村基本建设等资金需求基本不提供支持。同时，随着粮棉油购销体制的市场化，涌现出大批经营农副产品的民营企业，而这些企业也难于取得贷款。特别是近年来，农发行的市场定位也悄然转移，将一些资金用于商业银行涉足的领域。③农村信用社经营的弱小性。农村信用社是农村金融服务的主力军，基本上垄断了农村地区的金融市场，但由于在经营中始终面临两难的困境，难以独担支持三农的重任。一是农村信用社基础差，底子薄，支农已显力不从心；再加上近年来农副产品价格低迷，而农资价格持续走高，信用存款来源不充盈。多数农村信用社支农依靠中国人民银行发放支农再贷款。二是新形势下农村信用社经营定位也出现了脱离三农的倾向，为了追求可持续发展和盈利性，往往将从农村地区吸收来的资金投向收益较高的城市或非农部门，使原本就短缺的农村资金不断外流。三是农村信用社贷款产品不适合农户需求。由于基层信用社贷款权限较小，贷款利率较高、贷款额度和贷款期限与实际需求和农业生产周期脱节，农民贷款成本过高，抑制贷款需求。四是信用社贷款质量不高，风险资产较多。
2.5农业保险发展缓慢
我国农险起步于1982年，尽管运行了20余年，农业保险的经营仍然存在困难。一是保险供给不足。目前,全国性的主要有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司两家商业性保险公司来经营这项业务。农业保险的险种也不断减少，由最多时的60多个险种下降到目前的不足30个。二是保险赔付率高。由于我国农业基础条件差，西部大多地区还在“靠天吃饭”，自然灾害连绵不断，受灾面广、灾害损失严重，致使农业保险一直在高风险区域运行，赔付率平均高达88％，远远高于国际水准。使得保险公司对农业的投保望而却步，客观上制约了农业保险事业的发展。三是保险需求不旺。我国绝大部分地方仍然经营传统农业，投入产出效益较差，农民对农业保险可望而不可即，直接影响着他们对保险的需求。我国是一个农业大国，但农业保险严重滞后，近21年来农险累计保费收入仅83亿元，与整个保险业迅速上升的势头很不相称。四是保险体制机制不顺畅。主要是制度安排不合理，缺乏政策支持。身份不明、规则缺失、支持措施不足等制约了农业保险的发展。
3.增加农村金融供给与推动金融创新的思路
服务“三农”和社会主义新农村建设，离不开农村金融的支持。而发展农村金融，政策创新是关键，属于制度性创新和根本性创新；市场创新、服务创新和产品创新则属于技术层面的创新。只有推动政策创新，才能带动和发挥其他创新效能，实现整个农村金融的全面发展。各级政府应努力创造有利于增加信贷供给的金融环境，引导金融机构增加信贷投入，从根本上解决农村金融服务相对不足的问题。
3.1制定差别货币政策
当前我国正执行统一从紧的货币政策，但由于城乡经济、区域经济的巨大差异，这样的货币政策很难保证在不同发展水平和特点的城乡经济中取得理想的实施效果，因此货币政策不能一刀切，需实行差别货币政策。一是在农村实行有差别的存款准备金制度。目前，中央银行执行的法定准备金率为17.5%,处于历史高位，更加大了农民贷款的难度，不符合农村发展的实际。因此，对涉农贷款的农村信用社如能满足相关规定的条件，可适当降低准备金率，这样有利于调节城乡资金的供求平衡，增强农村的货币供应能力。二是适当下调农村地区支农再贷款利率，并相应下调农村信用社贷款利率浮动幅度。一方面根据风险收益对等的原则合理定价，拉开利率档次，满足不同风险水平农村机构与农户的贷款需求；另一方面应延长支农再贷款期限，并引导农村信用社降低支农再贷款利率和农户贷款利率浮动幅度，改变目前农村与城市融资成本倒挂现象，使更多的农户得到低成本资金帮助。三是扩大支农再贷款适用范围。农产品加工企业是农村经济发展的推动力，是农村致富的关键。但根据支农再贷款的现行规定，支农再贷款资金不能提供给农产品加工企业。因此，应当适度扩大支农再贷款的范围，使资金流入农产品加工企业，推动农村经济的整体发展。
3.2积极实施农业保险
为农业上保险，既可以降低信贷风险，消除金融机构的后顾之忧，扩大涉农贷款的规模；又可以分散灾害风险，增强务农人员的信心，扩大再生产规模，有效激发借贷的需求；还可以大量减少订单农业的履约风险，促进订单农业的快速发展。
为此，首先应逐步实行法定保险。随着我国农业市场化程度的日益提高，风险愈来愈大。尤其甘肃农业仍以家庭小规模经营为主体，农村合作组织化程度不高，产业化水平很低，市场信息分散，导致风险源更多、范围更广、不可控性更大。但我国农民普遍缺乏保险方面的相关知识，保险意识不强，自愿投保的可能性很小。因此，政府应采取相应措施，尤其对交易金额较大，关系国计民生的订单粮食、订单棉花和订单副食品等依法进行强制性保险，并由政府对法定保险险种提供保费补贴，来更好地保护农民的利益，提高农民参加保险的积极性。其次应成立政策性农业保险公司。WTO有关协议规定政府可在财政上参与农业保险以支持本国农业。因此，如同农业发展银行一样，把农险业务从商业保险中分离出来，成立政策性的农业保险公司。甘肃给整个农业“上保险”尚不具备条件，但可先从订单粮食开始作为试点。可行的办法是成立地方财政兜底的政策性保险公司，从而根据市、州的经济发展水平、农业生产特点、自然灾害特点及市场对保险的需求，提供相应的保险补贴，弥补保险公司经营农业保险业务的亏损。同时要加强农业保险立法。从我国政府提出依法治国，推进法制化建设以来，有关促进农业发展方面的立法进程是最为缓慢的，应当结合社会主义新农村建设，尽快补上这一课。世界各国在开展农业保险的同时也建立了完善的法律保障体系，如日本的《农业灾害补偿法》、美国的《联邦作物保险法》、加拿大的《农作物保险法》等，促进了本国农业的稳步发展。在国家还没有相关法规的情况下，甘肃完全可以通过先行制定和实施《订单粮食促进条例（含保险内容）》的办法，加快农业生产的发展，并为国家摸索经验。
3.3 推行涉农信贷税收优惠政策
农村金融是近年来全国“两会”热门议题之一，包括税收优惠问题在内代表们提出了许多建议。为解决农村银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，从2003年开始，就放宽农村地区银行业金融机构准入政策在中西部（含甘肃）进行了试点，对参与试点的农村信用社暂免征收企业所得税，对其他试点地区的农信社按照其应纳税额减半征收企业所得税，很快在试点地区出现了村镇银行（甘肃有3家）、贷款公司、农村金融互助社等新型农村金融机构。当前，国税局应加快研究完善支持农村金融发展的相关配套税收政策，特别是新型农村金融机构的税收政策和支持“三农”贷款的创新税收政策，比如降低营业税的税率、税前提取管理费等，这些优惠政策不应是短期的、阶段性的，而应是长期稳定的。延长农村商业银行所得税优惠政策期限，既符合国际惯例，也符合税赋公平原则，对国家财政收支平衡不会造成过多影响。推行税收优惠政策对建设新农村具有重要意义。
首先在支持新农村建设中，农商行面临诸多困难：一是支农资金严重不足；二是扶持和优惠政策不到位。资金的趋利性与农业投入期限长、回报低的现实矛盾，决定了在没有足够扶持和优惠政策的前提下，信贷资金是不会背离市场规律、轻易投放到“三农”经济中去的。其次，农村信用社走股份制发展道路，可以避免合作制的种种弊端，国家理应发挥税收政策的引导和杠杆作用，鼓励农信社实施股份制改造，加快向农村商业银行转轨。再次，同样的财政资金，补贴方式不同，效用是不同的。财政补贴银行、银行支持经济的方式，能够用较少的财政补贴支出推动数倍的农业贷款投入。
3.4 建立新农村发展基金
基金应主要来自中央和地方各级政府的财政资金。由于我国大多数县级财政都是吃饭财政，地方农业的发展在很大程度上依赖上级财政，因此除当地政府出资形成农业生产基金外，中央政府对效益外溢的地方农业生产项目也应给予资金支持。资金来源的另一途径是国家外汇储备。目前我国已有1.6万多亿美元的外汇储备，而国际金融市场危机的频发和国际储备货币汇率的经常变动，使其管理变得异常艰难。如将一部分储备资产用于新农村发展基金，不仅可缓解国家储备管理的压力，而且可发挥应有的作用，减少储备资产闲置而造成的浪费。
基金一部分用于通常意义上的农业生产，包括农业科技投入、引进先进农业技术、农业服务体系建立和农业结构战略性调整等方面。这部分资金的使用，应借鉴目前银行发放小额农贷的做法，在完善的农户征信体系没有建立起来时，利用政府部门出面建立的信用村、信用乡（镇），对信用社发给《信用证》的农户优先授信，尤其是优秀户。在甘肃农村家庭，近年来大量男劳动力转移到城市，留在农村进行农业生产的主要是妇女，而根据部分地区农村妇女贷款的实践证明，偿还率极高，因此，基金也可对信用优良的农村妇女直接发放贷款。由于基金的这种使用方式能给农户带来直接收益，所以应适当收取利息。基金一部分用于农村基础设施建设，由于这部分基金的使用属于新农村社会公共产品的提供，因此，应当采用低息、无息、基金贴息和基金补贴、基金直接投资的办法。尤其甘肃农村地区基础设施建设严重不足，必须大量用基金直接投资和补贴的办法，逐步缩小东西部农村差距。基金一部分用于成立政策性农村金融租赁公司的资本金。甘肃大多农户买一头耕牛或一匹骡马都买不起，或者买得起养不起，如果有了金融租赁公司，就可以集中购买大中型农业机械设备，为农民耕作生产提供租赁服务。
3.5 发展农村信用担保机构
完善担保制度，解决融资难的障碍。信用担保机构向农村延伸可考虑三种途径：一种是政府全额出资，设立农村政策性担保组织或建立担保基金，实行商业化运作，多渠道补充资金来源和风险准备金；第二种是由农村小企业、农户、各种专业合作社、协会在辖区或组织范围内按照“合作制”原则出资组建担保机构，也可在现行农户联保贷款制度基础上政府资助引导，建立担保机构，政府对农村互助合作担保机构风险采取适当形式予以补偿；第三种是在农村经济市场化发育程度高的地方，由农村工商业、个体工商户和较富裕的农村居民以市场化手段组建股份制担保公司，完全市场化运作，政府对业绩良好、解决农村融资难贡献突出的给予奖励。
3.6 率先在农村试点设立民营银行
目前在我国大银行存在的体制、机制、信贷管理中的弊端和缺陷，都可以在民营银行得以控制和解决，因为民营银行有许多长处。其一体制上的现代性。民营银行具有现代公司的产权属性，投资人既是所有者，又是经营者，两权合一，产权清晰，权责明确。其二机制上的灵活性。民营银行布点设网完全以市场为导向，不受行政区划的约束；可以大胆开发金融新产品，贷款利率、贷款期限灵活，服务于不同的需求者。其三信用上的创新性。银行只经营存贷业务是愚蠢的，只有金融产品的不断创新，才是银行发展的不竭动力。民生银行之所以发展迅速，就在于它的产品不断创新，其推出的“为买方付息”等几个新的产品，堪称国内银行业第一，带来了可观的效益。同时民营银行的信用渗透能力非常强，工、农、中、建银行“瞧不上”的蛋糕，它都可以拿来吃，具有“填空”作用。其四管理上的民主性。民营银行具有民主管理的先天性，这是因为民营银行的自有资金（股本）是通过民主化程序融资而形成的，其出资人同时又是管理者和风险承担者，这就决定了原始股东在成立之初便达成了经济契约关系，具有完全意义上的劳资结合色彩，利益共享、风险同担。其五已占农村借贷市场很大份额。据调查，中国农民来自非正式市场的贷款大约为来自正式信贷机构的4倍。2003年农户户均借款来源中，私人借款占比约为71%，甘肃农户也有60%的信贷资金来源民间金融，民间金融以绝对的优势占领农村借贷市场。有需求就应该创造供给，自发的东西必有其合理性。现在的问题不能只停留在研究为什么农村民间金融具有旺盛的生命力?而应当探索新路，组织和汇集民间金融的力量为“三农”经济发展服务，这条新路就是率先在农村创设民营银行。
3.7 进一步推动农村金融产品和服务创新。要以支持改善农村基础设施、开展农产品精深加工为重点，大力培育农村金融市场
政策性银行要配合公共财政支持新农村建设的规划，加大信贷投入。要支持农村优质中小企业拓宽融资渠道，通过发行债券、上市融资，加速资本原始积累。各农村金融机构对大型农产品加工项目可开展银团贷款，有效分散信贷风险，加快农村工业化、城镇化进程。农业银行和农村中小金融机构要进一步深化经营体制改革，再造业务流程，研究解决金融服务进村入户覆盖面低、农户规模经营所需大额贷款难问题。对不同地区、不同收入水平农户研发不同的信贷产品，开展农民工回乡创业贷款，对丰富多样的家庭生产经营项目提供各种特色信贷服务，拓宽农民增收渠道。
基金项目：甘肃省哲学社会科学规划项目“甘肃农村金融供给与创新研究”阶段性成果（031-18）。
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［作者简介］丁竹君（1964—），女，西北师范大学经济管理学院副教授，从事金融理论及应用研究；
柳华（1964―），男，甘肃银监局高级经济师。
［收稿日期］2008-10-28
（责任编辑：罗哲）