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摘 要 人民检察院是代表国家行使检察权的国家专门法律监督机关。从实践看来，检察机关诉讼法律监督相对比较成熟，立案监督、审判监督、刑罚执行监督等制度和措施也相对比较完善。但是对行政机关行政执法的监督，却存在着监督不力、与法律定位不相称等诸多瓶颈问题。本文试就行政执法与刑事司法衔接工作的相关问题进行研究，以我院侦查监督工作实际为出发点，通过近三年的相关数据对比及推出新机制的践行情况，从中发现问题，查找原因，探索解决问题的新途径，促进侦查监督工作再上一个新台阶。本文试就行政执法与刑事司法相衔接工作的相关问题谈几点看法。
关键词 行政执法 刑事司法 衔接机制
作者简介：龚明涛，江苏省扬州市宝应县人民检察院书记员；郑家梅，江苏安宜律师事务所律师。
中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）01-079-02
一、建立和完善“两法衔接”的意义
“行政执法与刑事司法衔接工作机制”是指在行政执法过程中将超越行政执法范畴、涉嫌犯罪的案件从一般行政执法中分流出来，由司法机关予以刑事追究，在此过程中行政执法与刑事司法主体相互协作、配合及监督的工作制度，是中央为更好的落实依法治国而提出来的一项重要工作机制。建立“两法衔接”工作长效机制，实现行政执法与刑事司法工作相衔接，有利于充分发挥行政执法与刑事司法的互补优势和资源共享，整合执法资源，强化法律监督，形成打击合力，实现依法行政、公正执法，保障社会主义事业顺利进行。
二、我院“两法衔接”工作现状
2001年7月，国务院制定了《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；2004年3月，高检院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部也出台了《关于加强行政执法机关与公安机关人民检察院工作联系的意见》，都对“两法衔接”工作起到了积极的指导作用。2008年12月，扬州市检察院出台了《扬州市行政执法与刑事司法信息共享平台应用管理暂行规定》等相关制度。根据上级检察机关的统一部署和安排，我们宝应县检察院也于2009年7月份，制定了《宝应县人民检察院构建“两法衔接”共享信息平台计划》，并在当年与工商、税务等13家重点行政执法部门建立了“两法衔接”工作联系机制，确立了信息通报、线索移送、工作协调等多项制度，形成了执法与司法的有机融合、相互促进的工作格局。
1.推进了工作机制创新。虽然我院在2009年就已建立了“两法衔接”的工作制度，并取得了令人满意的成绩。但在新的历史情况下，我们从服务全县“赶超发展、争先进位”的发展大局出发，通过与各行政执法单位建立更加有效的工作机制，进一步严厉打击破坏市场经济犯罪，促进社会经济快速发展。2011年以来，我们在不断研究创新的基础上，通过建立侦查监督联络员制度，使“两法衔接”工作更加制度化、清晰化、规范化。扭转了部分单位主动移送案件意识和接受监督观念不强的局面。据统计2011年5月至2012年5月份，我院共受理行政机关移送案件11件33人，较2010年5月至2011年5月的3件4人相比，上升了266.7%和775%；较2009年5月至2010年5月的2件3人相比，更是上升了450%和1000%；由此可见，通过“两法衔接”机制创新，带来的不仅是实实在在的办案数量的上升，更是对我院在探索“两法衔接”机制创新工作的有益肯定。
2.完善了“两法衔接”工作制度。2012年我院根据破坏市场经济犯罪日趋严重的新变化，在2009年就建立的“两法衔接”工作制度的基础上，根据市场经济的新形势、市场经济犯罪发展的新变化，通过扩大侦查监督范围、延伸检察触角、设立侦查监督联络员制度等创新工作，于今年4月与县法制办共同研究出台了《关于加强人民检察院与公安机关、行政执法机关工作联系的意见》，弥补了工作中存在的不足。
3.加快了“两法衔接”信息平台建设。在认真学习领会省市院关于“两法衔接”工作文件精神的基础上，我院在“两法衔接”信息平台建设方面大胆提出“当月建成、当月使用”的要求。一方面借鉴和学习了兄弟院的运行模式和先进经验，另一方面主动走访各相关单位，认真听取各方提出的有益意见，确立了县工商局、质监局等13家行政单位为首批试点单位。2011年11月，我院侦查监督科办案人员在信息平台的信息显示中发现，犯罪嫌疑人熊某向血豆腐里添加食品添加剂以外的化学物质系甲醛并向外公开出售，涉嫌生产、销售有毒、有害食品罪。通过与市、县质量技术监督局的沟通和协调，将这个生产有毒、有害血豆腐的黑作坊一举铲除，保障了人民群众的身体健康和经济秩序的有序发展。
三、“两法衔接”工作中的不足及原因分析
1.工作开展阻力较大，行政执法部门配合的积极性不高。尽管我们与工商、税务等重点行政执法部门建立了行政执法与刑事司法相衔接工作机制，确立了信息通报、线索移送、工作协调等多项制度，但报送材料、移送线索等实质性内容的执行与否，还是取决于行政执法部门的自觉性，从我院“两法衔接”工作开展的实际情况来看，有些行政执法部门对该项工作不理解、不支持。究其原因：一是行政执法部门接受监督的意识不强。我国现行法律明确规定人民检察院是代表国家行使检察权的国家专门法律监督机关，但在监督与被监督这一对立统一的矛盾中，表面上看监督者处于优势地位、被监督者处于劣势地位，其实并非如此。一方面，因为我国法律赋予行政权具有强制性的特点，行政执法人员往往习惯于监督别人而缺乏被监督的意识和习惯。另一方面，还有些被监督者往往从自身利益出发，以种种理由和方式对行政执法监督说“不”，要不认为检察机关执法监督没必要，没用处，对检察机关的监督意见和建议不以为然或者推诿拖延执行；要不认为检察机关执法监督是“找岔子”、“乱挑刺”，与自己过不去，对检察机关的监督意见和建议置之不理、拒不执行。二是行政执法部门各扫门前雪的思想在作祟。在我国现行条块分割的行政执法体制下，行政执法部门虽说是相互配合、相互协作，但实际上却是各自为政；从表面上看各行政执法部门分工明确，但实际上也是各家自扫门前雪。这不仅造成了行政权协作配合上的人为分割，更使行政与司法的衔接工作更是雪上加霜。如某报纸曾报道称，在阜阳奶粉事件发生前，某市与奶粉生产、销售相关的卫生、质监、工商等三家行政部门各自履职，从未通气，该市质监局已经查到了一奶粉企业假冒他人厂名的问题，却从未向打击假冒商标的主要职能部门工商局通报。即便是在奶粉事件曝光后，各家也是自行检查，各自采取措施，其中个别制劣者已被行政执法部门找到，却没有及时移送公安司法机关，以致公安机关受理时，犯罪嫌疑人早已逃之夭夭。三是行政执法部门利益在作祟，造成了以罚代刑的盛行。在实践中，有的行政执法部门一方面受执法经费不足开展工作难度较大，另一方面有些执法部门的部分执法经费与罚没款返还相挂钩，以致于为了保护本部门利益，不愿意将已经涉嫌构成犯罪的案件加以移送，而是往往以罚款兑现为行政处罚的目的，从而使得行政机关处理的大部分案件都不会移送到公安司法机关，即使迫于无奈而移送了，也是“一送了之”。 2.财力、物力、人力的不足，影响了“两法衔接”工作的快速、有效地开展。“两法衔接”信息平台建设，就是想通过计算机网络系统建设，消除各行政执法部门之间的信息孤岛现象。然而，在实际中“两法衔接”信息平台建设，尤其是计算机网络系统建设，是一项耗费大量财力、物力、人力的系统建设。一个先进的、成熟的信息平台，应当具有基础数据、案件办理、网上移送、网上受理、网上监督、流程跟踪、查询统计、法律法规查询、案件预警等功能，不仅包括行政机关向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件，也应该包括行政执法部门向刑事司法机关移送那些虽未给予刑事处罚但需执法部门给予行政处罚的案件。这样一个先进、成熟的信息平台的建设少则几十万多则上百万，对于一个基层检察院来说，是难以承受的。同时对于处在侦查监督第一线的侦查监督部门来说，同样面临着案件多、人员少，无法抽调专人管理、运行“两法衔接”信息平台的困境，致使信息录入不及时、案件监督滞后等各种难题。以我院侦查监督科2011年实际情况为例：2011年，我科有人员6人，具有办案资格的只有4人，但我科全年办案量是374件563人，人均办案93.5件140.7人，办案强度可想而知，根本没有足够的人员来管理信息平台的运行。
3.相关法律规定较为宽泛，实际工作中遇到的法律规定盲点较多。国务院制定的《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，高检院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部出台的《关于加强行政执法机关与公安机关人民检察院工作联系的意见》虽然为“两法衔接”工作在法律上提供了依据。但其相关规定的宏观性，却为基层实践工作带来了众多规定盲点的挑战。在相关规定中虽然都明确规定了移送案件的沟通机制、证据的的收集、保全机制，但规定的都很宽泛不具有实际操作性。例如我院在工作中发现案件的沟通机制缺乏细化，造成沟通机制的适用是发现违法时沟通还是确定违法时沟通没有明确规定，给工作的开展造成了一定的难度。还有就是对证据的收集、保全机制，相关规定中对证据的移送时间，保全、固定主体，规定的也较为模糊，以致在实际工作中造成了，一方面证据的移送出现滞后，另一方面，证据的搜集、固定不及时乃至灭失，影响了工作进度。
四、行政执法与刑事司法衔接工作机制的完善及对策
1.明确法律责任，确保案件移送的积极性。实际工作中行政执法部门移送案件积极性不高的原因，主要有两点：一是受行政部门利益及绩效的影响，不愿移送；二是受缺乏制约、惩罚机制，移送意识淡漠。因此，要提高行政执法机关移送案件的积极性，首先要建立健全相关的法律制度，明确规定何种情形必须移送，何种情形监督移送及不移送时所需承担的法律责任及惩罚。其次，明确行政执法案件人员的奖惩机制。制度的推行主要靠人，明确行政执法案件移送人员的奖惩机制，将执法人员的移送办理案件的成果纳入个人的考核之内，使移送案件成果与个人利益相联系，提高执法人员移送案件的积极性。
2.内提素质，外树形象，提高法律监督能力。这就要求我们一方面，针对检察业务涉及知识领域多、法律法规专业强的特点，加强自身学习特别是加强破坏市场经济犯罪的知识储备，同时更要总结经验教训，探索工作规律，加强理论研究，使每名检察干警都成为法律监督工作的行家里手。另一方面，要坚持“忠诚、公正、清廉、严明”的检察官职业道德，自觉维护检察机关的声誉和检察官的形象。以此通过内在素质的提高，外在形象的树立，提高法律监督能力。
3.加大人力、物力、财力的投入。对于一项尚处于探索阶段的创新，面临着业务经费紧缺和技术装备落后的困境，成为困扰着检察业务工作正常开展的一个重要因素。因此，地方政府的重视和支持，特别是各级政府职能部门的大力支持，是“两法衔接”机制得以更好发挥作用的重要保证。只有加大人力、物力、财力的投入，提升装备水平，才能让衔接机制的建立能真正发挥其在促进依法行政和打击犯罪两方面的应有作用。
关键词 行政执法 刑事司法 衔接机制
作者简介：龚明涛，江苏省扬州市宝应县人民检察院书记员；郑家梅，江苏安宜律师事务所律师。
中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）01-079-02
一、建立和完善“两法衔接”的意义
“行政执法与刑事司法衔接工作机制”是指在行政执法过程中将超越行政执法范畴、涉嫌犯罪的案件从一般行政执法中分流出来，由司法机关予以刑事追究，在此过程中行政执法与刑事司法主体相互协作、配合及监督的工作制度，是中央为更好的落实依法治国而提出来的一项重要工作机制。建立“两法衔接”工作长效机制，实现行政执法与刑事司法工作相衔接，有利于充分发挥行政执法与刑事司法的互补优势和资源共享，整合执法资源，强化法律监督，形成打击合力，实现依法行政、公正执法，保障社会主义事业顺利进行。
二、我院“两法衔接”工作现状
2001年7月，国务院制定了《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；2004年3月，高检院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部也出台了《关于加强行政执法机关与公安机关人民检察院工作联系的意见》，都对“两法衔接”工作起到了积极的指导作用。2008年12月，扬州市检察院出台了《扬州市行政执法与刑事司法信息共享平台应用管理暂行规定》等相关制度。根据上级检察机关的统一部署和安排，我们宝应县检察院也于2009年7月份，制定了《宝应县人民检察院构建“两法衔接”共享信息平台计划》，并在当年与工商、税务等13家重点行政执法部门建立了“两法衔接”工作联系机制，确立了信息通报、线索移送、工作协调等多项制度，形成了执法与司法的有机融合、相互促进的工作格局。
1.推进了工作机制创新。虽然我院在2009年就已建立了“两法衔接”的工作制度，并取得了令人满意的成绩。但在新的历史情况下，我们从服务全县“赶超发展、争先进位”的发展大局出发，通过与各行政执法单位建立更加有效的工作机制，进一步严厉打击破坏市场经济犯罪，促进社会经济快速发展。2011年以来，我们在不断研究创新的基础上，通过建立侦查监督联络员制度，使“两法衔接”工作更加制度化、清晰化、规范化。扭转了部分单位主动移送案件意识和接受监督观念不强的局面。据统计2011年5月至2012年5月份，我院共受理行政机关移送案件11件33人，较2010年5月至2011年5月的3件4人相比，上升了266.7%和775%；较2009年5月至2010年5月的2件3人相比，更是上升了450%和1000%；由此可见，通过“两法衔接”机制创新，带来的不仅是实实在在的办案数量的上升，更是对我院在探索“两法衔接”机制创新工作的有益肯定。
2.完善了“两法衔接”工作制度。2012年我院根据破坏市场经济犯罪日趋严重的新变化，在2009年就建立的“两法衔接”工作制度的基础上，根据市场经济的新形势、市场经济犯罪发展的新变化，通过扩大侦查监督范围、延伸检察触角、设立侦查监督联络员制度等创新工作，于今年4月与县法制办共同研究出台了《关于加强人民检察院与公安机关、行政执法机关工作联系的意见》，弥补了工作中存在的不足。
3.加快了“两法衔接”信息平台建设。在认真学习领会省市院关于“两法衔接”工作文件精神的基础上，我院在“两法衔接”信息平台建设方面大胆提出“当月建成、当月使用”的要求。一方面借鉴和学习了兄弟院的运行模式和先进经验，另一方面主动走访各相关单位，认真听取各方提出的有益意见，确立了县工商局、质监局等13家行政单位为首批试点单位。2011年11月，我院侦查监督科办案人员在信息平台的信息显示中发现，犯罪嫌疑人熊某向血豆腐里添加食品添加剂以外的化学物质系甲醛并向外公开出售，涉嫌生产、销售有毒、有害食品罪。通过与市、县质量技术监督局的沟通和协调，将这个生产有毒、有害血豆腐的黑作坊一举铲除，保障了人民群众的身体健康和经济秩序的有序发展。
三、“两法衔接”工作中的不足及原因分析
1.工作开展阻力较大，行政执法部门配合的积极性不高。尽管我们与工商、税务等重点行政执法部门建立了行政执法与刑事司法相衔接工作机制，确立了信息通报、线索移送、工作协调等多项制度，但报送材料、移送线索等实质性内容的执行与否，还是取决于行政执法部门的自觉性，从我院“两法衔接”工作开展的实际情况来看，有些行政执法部门对该项工作不理解、不支持。究其原因：一是行政执法部门接受监督的意识不强。我国现行法律明确规定人民检察院是代表国家行使检察权的国家专门法律监督机关，但在监督与被监督这一对立统一的矛盾中，表面上看监督者处于优势地位、被监督者处于劣势地位，其实并非如此。一方面，因为我国法律赋予行政权具有强制性的特点，行政执法人员往往习惯于监督别人而缺乏被监督的意识和习惯。另一方面，还有些被监督者往往从自身利益出发，以种种理由和方式对行政执法监督说“不”，要不认为检察机关执法监督没必要，没用处，对检察机关的监督意见和建议不以为然或者推诿拖延执行；要不认为检察机关执法监督是“找岔子”、“乱挑刺”，与自己过不去，对检察机关的监督意见和建议置之不理、拒不执行。二是行政执法部门各扫门前雪的思想在作祟。在我国现行条块分割的行政执法体制下，行政执法部门虽说是相互配合、相互协作，但实际上却是各自为政；从表面上看各行政执法部门分工明确，但实际上也是各家自扫门前雪。这不仅造成了行政权协作配合上的人为分割，更使行政与司法的衔接工作更是雪上加霜。如某报纸曾报道称，在阜阳奶粉事件发生前，某市与奶粉生产、销售相关的卫生、质监、工商等三家行政部门各自履职，从未通气，该市质监局已经查到了一奶粉企业假冒他人厂名的问题，却从未向打击假冒商标的主要职能部门工商局通报。即便是在奶粉事件曝光后，各家也是自行检查，各自采取措施，其中个别制劣者已被行政执法部门找到，却没有及时移送公安司法机关，以致公安机关受理时，犯罪嫌疑人早已逃之夭夭。三是行政执法部门利益在作祟，造成了以罚代刑的盛行。在实践中，有的行政执法部门一方面受执法经费不足开展工作难度较大，另一方面有些执法部门的部分执法经费与罚没款返还相挂钩，以致于为了保护本部门利益，不愿意将已经涉嫌构成犯罪的案件加以移送，而是往往以罚款兑现为行政处罚的目的，从而使得行政机关处理的大部分案件都不会移送到公安司法机关，即使迫于无奈而移送了，也是“一送了之”。 2.财力、物力、人力的不足，影响了“两法衔接”工作的快速、有效地开展。“两法衔接”信息平台建设，就是想通过计算机网络系统建设，消除各行政执法部门之间的信息孤岛现象。然而，在实际中“两法衔接”信息平台建设，尤其是计算机网络系统建设，是一项耗费大量财力、物力、人力的系统建设。一个先进的、成熟的信息平台，应当具有基础数据、案件办理、网上移送、网上受理、网上监督、流程跟踪、查询统计、法律法规查询、案件预警等功能，不仅包括行政机关向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件，也应该包括行政执法部门向刑事司法机关移送那些虽未给予刑事处罚但需执法部门给予行政处罚的案件。这样一个先进、成熟的信息平台的建设少则几十万多则上百万，对于一个基层检察院来说，是难以承受的。同时对于处在侦查监督第一线的侦查监督部门来说，同样面临着案件多、人员少，无法抽调专人管理、运行“两法衔接”信息平台的困境，致使信息录入不及时、案件监督滞后等各种难题。以我院侦查监督科2011年实际情况为例：2011年，我科有人员6人，具有办案资格的只有4人，但我科全年办案量是374件563人，人均办案93.5件140.7人，办案强度可想而知，根本没有足够的人员来管理信息平台的运行。
3.相关法律规定较为宽泛，实际工作中遇到的法律规定盲点较多。国务院制定的《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，高检院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部出台的《关于加强行政执法机关与公安机关人民检察院工作联系的意见》虽然为“两法衔接”工作在法律上提供了依据。但其相关规定的宏观性，却为基层实践工作带来了众多规定盲点的挑战。在相关规定中虽然都明确规定了移送案件的沟通机制、证据的的收集、保全机制，但规定的都很宽泛不具有实际操作性。例如我院在工作中发现案件的沟通机制缺乏细化，造成沟通机制的适用是发现违法时沟通还是确定违法时沟通没有明确规定，给工作的开展造成了一定的难度。还有就是对证据的收集、保全机制，相关规定中对证据的移送时间，保全、固定主体，规定的也较为模糊，以致在实际工作中造成了，一方面证据的移送出现滞后，另一方面，证据的搜集、固定不及时乃至灭失，影响了工作进度。
四、行政执法与刑事司法衔接工作机制的完善及对策
1.明确法律责任，确保案件移送的积极性。实际工作中行政执法部门移送案件积极性不高的原因，主要有两点：一是受行政部门利益及绩效的影响，不愿移送；二是受缺乏制约、惩罚机制，移送意识淡漠。因此，要提高行政执法机关移送案件的积极性，首先要建立健全相关的法律制度，明确规定何种情形必须移送，何种情形监督移送及不移送时所需承担的法律责任及惩罚。其次，明确行政执法案件人员的奖惩机制。制度的推行主要靠人，明确行政执法案件移送人员的奖惩机制，将执法人员的移送办理案件的成果纳入个人的考核之内，使移送案件成果与个人利益相联系，提高执法人员移送案件的积极性。
2.内提素质，外树形象，提高法律监督能力。这就要求我们一方面，针对检察业务涉及知识领域多、法律法规专业强的特点，加强自身学习特别是加强破坏市场经济犯罪的知识储备，同时更要总结经验教训，探索工作规律，加强理论研究，使每名检察干警都成为法律监督工作的行家里手。另一方面，要坚持“忠诚、公正、清廉、严明”的检察官职业道德，自觉维护检察机关的声誉和检察官的形象。以此通过内在素质的提高，外在形象的树立，提高法律监督能力。
3.加大人力、物力、财力的投入。对于一项尚处于探索阶段的创新，面临着业务经费紧缺和技术装备落后的困境，成为困扰着检察业务工作正常开展的一个重要因素。因此，地方政府的重视和支持，特别是各级政府职能部门的大力支持，是“两法衔接”机制得以更好发挥作用的重要保证。只有加大人力、物力、财力的投入，提升装备水平，才能让衔接机制的建立能真正发挥其在促进依法行政和打击犯罪两方面的应有作用。