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小额信贷作为一种有效的扶贫手段，它的实施虽然在一定程度上提升了农村经济的发展，然而，对农村金融机构以及广大农户和农村微小企业来说，无论从贷款发放的角度，还是从取得贷款的角度，农村小额贷款仍面临诸多的短板和瓶颈制约。要发展农村经济、促进农业生产、提高农民收入，就必须进行农村金融机构的改革，促进农村小额贷款业务发展。
一、农村金融机构发展现状
农业与农村的发展离不开金融的支持，而我国的农村金融体系是一种很典型的不发达的、以银行中介为主的金融体系。目前构成我国农村金融组织体系的主体是中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社三大金融机构，作为主要面向中国农业、农村和农民的金融机构，它们共同形成了一种政策金融、商业金融与合作金融分工协作的农村金融格局。除此之外，邮政储蓄机构、保险公司、信托投资公司、农村合作基金、小额信贷以及非正规的民间私人借贷组织等也在农村从事着一定的金融活动。
虽然，农村中从事农村金融的机构并不少，并且近几年农村各类新型金融机构也较快地发展，但长期以来农村金融服务处于低层次、低水平阶段的总体格局并没有完全改变。
1.农村金融机构布局十分不平衡。形式上看：20世纪90年代初已初步形成了以农村信用社为基础。农行和农发行政策金融各司其职、彼此分工且相互配合的农村金融体系。但实质上。自20世纪90年代末到本世纪初，工、农、中、建四家国有商业银行的机构和资金纷纷撤出农村地区，许多基层支行变成只揽存不批贷的“储蓄银行”，用于县区及以下乡镇的贷款总额直线下降。我国唯一的农业政策性金融机构─农业发展银行基本上只负责粮棉油收购资金的发放和管理，其支持农业发展职能名不副实。邮政储蓄机构通过农村机构，将大量农村资金抽走。而在本轮农村金融改革中涌现出来的小额贷款公司、村镇银行等新型金融机构，其诞生地和经营网点一般也是在经济相对较为发达的地区和集镇，为经济欠发达地区和边远地区服务的金融机构十分有限。
2.农村金融服务品种单一，服务水平都相对较低。在业务品种上依然以存、贷、汇老三样为主。目前，农村金融服务需求逐步多样化，一般农户的小额信贷与龙头企业的大规模资金需求并存；普通的存贷款服务与各类银行卡的支付结算和理财等服务需求并存，而现有的农村金融服务品种很难使这些方面得到有效的满足。
3.小额农贷业务基本上仍由农村信用社一家独揽，农信社机构成为普通农户唯一资金支持者。从目前实际情况看，不但国有商业银行及农发行等大银行不愿意发放农户小额贷款业务，就是后起之秀如小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社也有“嫌贫爱富”的苗头和迹象，即对城镇工商企业或个体工商户态度比较积极，而对普通农户和农业贷款需求缩手缩脚甚至于“退避三舍”。
二、农村金融机构发展小额贷款业务的制约因素
1.农户信用观念差、信贷风险大、放贷成本高。在农信社业务开展之初，由于之前政府部门教育引导不力、信用社宣传教育不够以及农民自身诚信意识不足等原因，导致部分农户对小额农贷的认识误差。致使导致农信社资金无法及时回收，使整个农村信用环境一落千丈。较差的信用环境会给农村金融机构经营造成很大的风险，及于此，其他金融机构一直视农户为信用边缘群体。信贷风险大、放贷成本高直接影响农村金融机构的放贷积极性。更甚者，某些金融机构对于开展农户小额贷款的业务是望而却步，从一定程度上影响到农村小额贷款业务的持续发展。
2.农村贷款担保制度缺失，制约了小额贷款的发放。在现行信贷政策条件下，银行是否贷款取决于担保抵押资产是否充足。而我国农村小额贷款难，重要原因就是缺乏担保和抵押品。由于多数农户家庭经济规模小、经济状况差、缺乏有效的抵押品，而很多农村中小企业都是小规模经营，注册资金较少，可用作银行贷款抵押的资产不足，同时知名度低，实力有限，往往由于无法提供有效抵押和担保而得不到银行小额贷款资金的支持。
3.农业保险机制缺位，增加了金融贷款风险。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，作为农业大国，我国平均每年有近5亿亩农作物受灾，而灾难损失目前仍然主要依靠民政部门实施的政府灾害救济和中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险进行补偿。这两种灾难补偿远远不能满足农村经济发展的基本需要。由于经营农业风险太大，保险公司大多不愿开办农业保险。这样金融机构更不愿意冒险贷款给农业，农户的小额贷款业务也出现缺位。
4.农村小额贷款管理成本较高，金融机构放贷积极性较低。一是银行通过实地检查、电话访谈、抽查账户交易记录等方式开展贷后跟踪检查，监控资金使用情况的成本较高；二是由于信息不对称，对于后续贷款资金真实用途及预警信息很难采集。这些就直接影响了金融机构放贷的积极性。
5.政府监管流于形式、实效低下。目前，我国已建立起农村小额贷款监管体制。依照有关规定，金融机构开展业务，依法接受银行业监督管理机构监督管理，与投资人实施并监管。但实际操作中，由于县一级的银监局办事处已撤销，当前具体的监管任务都交由各试点成立的地方政府各部门联席的管理部门执行。而这些管理部门不具有行政主体资格，致使监管流于形式、实效低下。
三、发展农村金融机构农业小额贷款业务的设想
1.提升金融机构发展农村小额贷款业务的内驱力。目前绝大多数农村银行业金融机构过于偏重开拓大客户信贷业务。然而，同业竞争过于激烈，其只能采取降低放贷门槛（下调利率和放低文件审批等）措施，来赢得所谓的大客户，贷款风险无法得到有效补偿和防范；对于贷款集中度问题进一步恶化，最终只能采取贷款收回或资产转让手段处理。故而，农村银行机构特别是中小银行业机构应当明确自身的市场定位，发挥自身优势，把发展农村小额贷款业务作为自身发展战略的重要内容之一，并积极采取各种有效措施，促进该项业务的发展。
2.积极有效探索银企合作发展农村小额贷款模式。金融机构应当利用自己信息收集这方面优势去积极了解和扶植当地优势、特色农业的发展，开展产业化龙头企业（基地、专业合作组织）服务工程，通过农业龙头企业产业化发展带动当地农户发展生产，进而刺激农户信贷需求。在此基础之上，探索 “公司 基地 农户”、 “专业市场 农户”等多种农业产业化与农户相结合的贷款发放模式。
3.创新担保方式，运用多种担保方式防范、分散和转移风险。对于农户而言，缺乏有效担保手段是其无法取得足额贷款的主要原因之一。在担保创新方面，在不违反法律前提下，对于财产权益归属清晰的各类动产和不动产，都可以试点用于贷款担保。当前，农户联保、担保公司担保、大型农用生产设备抵押、农村住房宅基地抵押、农村土地承包经营权质押等多种担保方式在一些地区已经得到推广和应用。农村银行机构应加强与保险公司合作，通过贷款与农业保险结合方式，分散贷款风险，及时弥补由于自然灾害等因素而导致的损失。
4.深化农村中小金融机构金融运作管理，实现可持续发展。农村金融机构可根据自身战略发展尝试建立事业部性质的农村小额贷款专营机构，建立独立的信贷审批机制、风险定价机制、成本利润核算机制、风险管理机制、激励约束机制和专业化的农村小额贷款人才队伍，加强自身的小额信贷运作管理，以实现可持续发展。
5.建立合作风险补偿机制，增强农村金融机构抵御风险的能力。宏观风险源主要来有政策风险、法律风险、市场风险、行业分析和信贷风险等；微观层面风险源大体有合作协议风险、道德风险及运营风险等。为维护金融机构与农户合作的可持续性，政府应考虑建立合作风险补偿机制，建立“金融机构与农户合作风险补偿基金”。该资金部分可以交由政府财政支付，每年设定提取的特定比例数额，市县级政府要再辅助于相应的配套措施对此机制进行支持。该补偿基金实行专款专用，专用于金融机构对涉农贷款的增量进行相应的风险补贴，对涉农贷款风险控制较好的金融机构进行奖励等。以此增强农村金融机构抵御风险的能力。
6.整治农村信用环境，增强贷款诚信保障。在加强农村信用环境建设，培养农民信用意识，提高农民信用观念等方面，政府扮演着很重要的角色。一方面当地政府可以将农户的借贷信息录入征信系统，出台各项规章制度，建立健全奖惩机制；另一方面要及时进行政策方面的相关宣传教育，使诚信还贷的观念深入人心，逐步培养、强化农户的信用意识。
7.改革农村金融管理体制，加强农村信贷业务监管。可在银监会设立专门的农村金融机构小额贷款业务审理中心，主要负责审查农村金融机构对支农的小额贷款业务的工作，再将其监审结果与该金融机构所享受的政府扶持政策挂钩，以此给金融机构评定等级，从而促进其支农小额贷款业务的发展。
（作者单位：石河子大学经济与管理学院）
一、农村金融机构发展现状
农业与农村的发展离不开金融的支持，而我国的农村金融体系是一种很典型的不发达的、以银行中介为主的金融体系。目前构成我国农村金融组织体系的主体是中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社三大金融机构，作为主要面向中国农业、农村和农民的金融机构，它们共同形成了一种政策金融、商业金融与合作金融分工协作的农村金融格局。除此之外，邮政储蓄机构、保险公司、信托投资公司、农村合作基金、小额信贷以及非正规的民间私人借贷组织等也在农村从事着一定的金融活动。
虽然，农村中从事农村金融的机构并不少，并且近几年农村各类新型金融机构也较快地发展，但长期以来农村金融服务处于低层次、低水平阶段的总体格局并没有完全改变。
1.农村金融机构布局十分不平衡。形式上看：20世纪90年代初已初步形成了以农村信用社为基础。农行和农发行政策金融各司其职、彼此分工且相互配合的农村金融体系。但实质上。自20世纪90年代末到本世纪初，工、农、中、建四家国有商业银行的机构和资金纷纷撤出农村地区，许多基层支行变成只揽存不批贷的“储蓄银行”，用于县区及以下乡镇的贷款总额直线下降。我国唯一的农业政策性金融机构─农业发展银行基本上只负责粮棉油收购资金的发放和管理，其支持农业发展职能名不副实。邮政储蓄机构通过农村机构，将大量农村资金抽走。而在本轮农村金融改革中涌现出来的小额贷款公司、村镇银行等新型金融机构，其诞生地和经营网点一般也是在经济相对较为发达的地区和集镇，为经济欠发达地区和边远地区服务的金融机构十分有限。
2.农村金融服务品种单一，服务水平都相对较低。在业务品种上依然以存、贷、汇老三样为主。目前，农村金融服务需求逐步多样化，一般农户的小额信贷与龙头企业的大规模资金需求并存；普通的存贷款服务与各类银行卡的支付结算和理财等服务需求并存，而现有的农村金融服务品种很难使这些方面得到有效的满足。
3.小额农贷业务基本上仍由农村信用社一家独揽，农信社机构成为普通农户唯一资金支持者。从目前实际情况看，不但国有商业银行及农发行等大银行不愿意发放农户小额贷款业务，就是后起之秀如小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社也有“嫌贫爱富”的苗头和迹象，即对城镇工商企业或个体工商户态度比较积极，而对普通农户和农业贷款需求缩手缩脚甚至于“退避三舍”。
二、农村金融机构发展小额贷款业务的制约因素
1.农户信用观念差、信贷风险大、放贷成本高。在农信社业务开展之初，由于之前政府部门教育引导不力、信用社宣传教育不够以及农民自身诚信意识不足等原因，导致部分农户对小额农贷的认识误差。致使导致农信社资金无法及时回收，使整个农村信用环境一落千丈。较差的信用环境会给农村金融机构经营造成很大的风险，及于此，其他金融机构一直视农户为信用边缘群体。信贷风险大、放贷成本高直接影响农村金融机构的放贷积极性。更甚者，某些金融机构对于开展农户小额贷款的业务是望而却步，从一定程度上影响到农村小额贷款业务的持续发展。
2.农村贷款担保制度缺失，制约了小额贷款的发放。在现行信贷政策条件下，银行是否贷款取决于担保抵押资产是否充足。而我国农村小额贷款难，重要原因就是缺乏担保和抵押品。由于多数农户家庭经济规模小、经济状况差、缺乏有效的抵押品，而很多农村中小企业都是小规模经营，注册资金较少，可用作银行贷款抵押的资产不足，同时知名度低，实力有限，往往由于无法提供有效抵押和担保而得不到银行小额贷款资金的支持。
3.农业保险机制缺位，增加了金融贷款风险。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，作为农业大国，我国平均每年有近5亿亩农作物受灾，而灾难损失目前仍然主要依靠民政部门实施的政府灾害救济和中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险进行补偿。这两种灾难补偿远远不能满足农村经济发展的基本需要。由于经营农业风险太大，保险公司大多不愿开办农业保险。这样金融机构更不愿意冒险贷款给农业，农户的小额贷款业务也出现缺位。
4.农村小额贷款管理成本较高，金融机构放贷积极性较低。一是银行通过实地检查、电话访谈、抽查账户交易记录等方式开展贷后跟踪检查，监控资金使用情况的成本较高；二是由于信息不对称，对于后续贷款资金真实用途及预警信息很难采集。这些就直接影响了金融机构放贷的积极性。
5.政府监管流于形式、实效低下。目前，我国已建立起农村小额贷款监管体制。依照有关规定，金融机构开展业务，依法接受银行业监督管理机构监督管理，与投资人实施并监管。但实际操作中，由于县一级的银监局办事处已撤销，当前具体的监管任务都交由各试点成立的地方政府各部门联席的管理部门执行。而这些管理部门不具有行政主体资格，致使监管流于形式、实效低下。
三、发展农村金融机构农业小额贷款业务的设想
1.提升金融机构发展农村小额贷款业务的内驱力。目前绝大多数农村银行业金融机构过于偏重开拓大客户信贷业务。然而，同业竞争过于激烈，其只能采取降低放贷门槛（下调利率和放低文件审批等）措施，来赢得所谓的大客户，贷款风险无法得到有效补偿和防范；对于贷款集中度问题进一步恶化，最终只能采取贷款收回或资产转让手段处理。故而，农村银行机构特别是中小银行业机构应当明确自身的市场定位，发挥自身优势，把发展农村小额贷款业务作为自身发展战略的重要内容之一，并积极采取各种有效措施，促进该项业务的发展。
2.积极有效探索银企合作发展农村小额贷款模式。金融机构应当利用自己信息收集这方面优势去积极了解和扶植当地优势、特色农业的发展，开展产业化龙头企业（基地、专业合作组织）服务工程，通过农业龙头企业产业化发展带动当地农户发展生产，进而刺激农户信贷需求。在此基础之上，探索 “公司 基地 农户”、 “专业市场 农户”等多种农业产业化与农户相结合的贷款发放模式。
3.创新担保方式，运用多种担保方式防范、分散和转移风险。对于农户而言，缺乏有效担保手段是其无法取得足额贷款的主要原因之一。在担保创新方面，在不违反法律前提下，对于财产权益归属清晰的各类动产和不动产，都可以试点用于贷款担保。当前，农户联保、担保公司担保、大型农用生产设备抵押、农村住房宅基地抵押、农村土地承包经营权质押等多种担保方式在一些地区已经得到推广和应用。农村银行机构应加强与保险公司合作，通过贷款与农业保险结合方式，分散贷款风险，及时弥补由于自然灾害等因素而导致的损失。
4.深化农村中小金融机构金融运作管理，实现可持续发展。农村金融机构可根据自身战略发展尝试建立事业部性质的农村小额贷款专营机构，建立独立的信贷审批机制、风险定价机制、成本利润核算机制、风险管理机制、激励约束机制和专业化的农村小额贷款人才队伍，加强自身的小额信贷运作管理，以实现可持续发展。
5.建立合作风险补偿机制，增强农村金融机构抵御风险的能力。宏观风险源主要来有政策风险、法律风险、市场风险、行业分析和信贷风险等；微观层面风险源大体有合作协议风险、道德风险及运营风险等。为维护金融机构与农户合作的可持续性，政府应考虑建立合作风险补偿机制，建立“金融机构与农户合作风险补偿基金”。该资金部分可以交由政府财政支付，每年设定提取的特定比例数额，市县级政府要再辅助于相应的配套措施对此机制进行支持。该补偿基金实行专款专用，专用于金融机构对涉农贷款的增量进行相应的风险补贴，对涉农贷款风险控制较好的金融机构进行奖励等。以此增强农村金融机构抵御风险的能力。
6.整治农村信用环境，增强贷款诚信保障。在加强农村信用环境建设，培养农民信用意识，提高农民信用观念等方面，政府扮演着很重要的角色。一方面当地政府可以将农户的借贷信息录入征信系统，出台各项规章制度，建立健全奖惩机制；另一方面要及时进行政策方面的相关宣传教育，使诚信还贷的观念深入人心，逐步培养、强化农户的信用意识。
7.改革农村金融管理体制，加强农村信贷业务监管。可在银监会设立专门的农村金融机构小额贷款业务审理中心，主要负责审查农村金融机构对支农的小额贷款业务的工作，再将其监审结果与该金融机构所享受的政府扶持政策挂钩，以此给金融机构评定等级，从而促进其支农小额贷款业务的发展。
（作者单位：石河子大学经济与管理学院）