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摘 要 高等学校办学自主权是高等教育的内在逻辑要求，是高等学校发展规律的必然要求，不但顺应社会主义市场经济的需要，同时亦是世界高等教育改革的总体趋势。从高校到政府到法律均达成共识，扩大和落实高校自主办学权是我国高教体制改革的重要主题。到今天，我国高校办学自主权的改革经过三十年的努力，已经取得一定的进展，然而若仔细考察其现在的发展状态，却仍存在很多问题，非常不乐观。因此对这个问题进行进一步的分析和探讨是十分必要的。
关键词 高校 办学自主权 改革
一、高校办学自主权的概念
“高校办学自主权”（University’s Independent Right of Running Itself）是我国高等教育理论工作者根据教育改革和发展要求提出的一个特有的学术名词，高等学校办学自主权是我国大陆高等教育界所特有的学术用语，针对的是我国大陆的公立高等学校，是西方“大学自治”（University Autonomy）精神的本土化演绎，它集中反映了高等学校作为一个组织与其外部因素（主要来自政府）的矛盾关系，是高校对他自身与政府之间关系的一种信念。豍高等学校管理者必须据此处理其与政府及其它外部因素之间的关系。
办学自主权是一个相对的、有多层次涵义的概念。所谓相对的，包含两层含义。首先是相对于政府的必要控制而言，政府是对全社会各方面的活动进行协调与控制的机构.作为社会活动的组成部分的高等教育，不可能完全摆脱政府的控制而追求绝对自主权。其次是虽然高等教育有其内在的客观规律，有其独立的一面，但随着社会主义市场经济体制不断完善。高等教育与社会各方面的联系越来越密切.社会参与、影响高等教育办学的因素也越来越多.从而形成对大学的“多元控制”。尽管如此，“多元控制”仍无法替代高等教育的自我控制。高等教育必须享有相应的办学自主权。所谓多层次涵义，是指办学自主权可分为整个高等教育的办学活动与政府控制之间的关系、一所高校的办学与政府控制之间的关系和高校的整体办学与校内各组成部分及教职员工之间的关系三个不同层次。三个层次的划分实质上是享有办学自主权的多主体性的反映。三个层次中最重要的是第二个层次.因为第二个层次的自主权不仅是第一个层次自主权的具体体现.而且是第三个层次自主权的可靠保障。
如今高校办学自主权的外延已经有了法律的诠释和保障，《高等教育法》从7个。方面做出明确规定：招生自主权、专业设置权、教学自主权、科研自主权、对外交流权、人事自主权、财产自主权，这一点也已得到学者们的一致认同。
二、中国落实高校办学自主权进程中存在的问题
1、高校行政化严重。
在我看来，高校办学自主权存在的诸多问题的关键问题之一就在于高校行政化过于严重，高等学校行政化的主要表征就是国家行政系统对高校广泛深入的控制。国家层面有教育部，地方层面有各省（市、区）教育委员会或教育厅，除了这些专门的教育行政部门外，几乎所有的党政部门都可以约束和干预高校的内部管理。高校主要领导由组织部门或上级党政机关直接任命，享受相应的行政级别，使得高校行政等级化趋势明显。目前，我国每所高校都隶属某级政府机构，如隶属教育部等中央部委、隶署地方省市级政府所属高校，高校处在政府巨大、复杂而细致的管控网络之下，高校越来越像接受和执行政府指令的办事部门。加之高校内部按行政机构设置管理部门官员多，官气重。学术管理行政化使高校行政机关俨然像政府机关，权力很大。这样，从外到内、从内到外，大家全是“官”对“官”，说的都是大一统的“官话”，打的都是大一统的“官腔”，做的都是大一统的“官事”，办的都是大一统的“官学”。行政和学术不分家，行政权力掌握着大学所有资源的分配，它不仅决定大学内的行政事务，还决定大学的学术事务。由于高校的办学权、管理权、经济权和考评权集中在政府手里，导致政府行政权自我不断膨胀，部门利益不断扩大。政府机构庞大，官员过多，这既增加了政府负担，也增加了学校负担。如今，官本位和急功近利在不少高等学校成为主导型的价值迫求。
2、党委领导与校长负责之间的界限、职责和权限不明晰。
党委领导与校长负责之间的界限、职责和权限不明晰是我国高校内部治理结构上存在的另一个重要问题。我国《高等教育法》明确规定高校内部管理体制实行党委领导下的校长负责制。党委会是高校的决策系统，决定决定着大学发展过程中的一切重大问题，而校长则是高校最高行政长官，领导学校行政管理体系，负责执行党委会的决议，但事实上大学的党委会、书记和校长之间的关系处理很难协调。由于思维和惯性的作用，大学党委书记有的容易自觉不自觉就以党委会的名义发号施令，有的还越权管理本属于校长管理的事务。同时还存在交叉事务，难以分清各主体的权力关系，通过对《高等教育法》中关于大学校长职权和党委会职责的描述的比较，我们可以发现二者之间存在重合，（1）校长与党委会都要主管德育工作，校长主持“组织教学活动、科学研究和思想品德教育’，党委会“领导高校的思想政治工作和德育工作“。（2）都有进行高校内部组织机构的设置及负责人任免的权力，校长“拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人”，党委会同时有“讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选”的权力。由此可见大学校长和高校党委的职责分工并不明确，界限不清。
3、政策法规中相关规定过于笼统，缺乏具体的解释，可操作性差。
其实仅从法律规定来看.高校所享有的自主权还是比较充分的，但原则性强。可操作性不足。第一，《高等教育法》在规定高等学校自主权时.没有区分不同办学主体的自主权，针对性不强。第二，《教育法》对高校办学自主权的规定过于笼统，缺乏具体的解释.可操作性较差。第三，《教育法》仅仅规定了高校的办学自主权，却没有限定政府的权力范围。第四，高校办学自主权如何行使以及权利受到侵害如何救济的问题不明晰。法法律仅仅规定高校享有哪些权利是不够的。还应当明确高校行使该项权利的法定形式、高校不应当行使权利时的制裁方式和高校办学自主权受到非法干预时的救济途径。这样.才能既赋予高校应有的办学自主权。同时又对之进行合法的规范和有效的保障。 三、落实我国高校办学自主权的基本对策
1、正确认识和把握高校党政关系的科学内涵。
针对高校内部党的领导与校长自主办学之间的权责模糊的现象，要科学界定并细化校党委和校长的职权范围，制定出贯彻落实《高等教育法》和《条例》有关党政职权范围的规定的更具针对性、操作性的具体规定，并在不违背《高等教育法》和《条例》精神的前提下对学校改革发展中遇到的新情况、新问题作出明确的规定。同时，完善校党委和校行政的组织形式、工作机构和工作规程，尤其是对校党委领导学校工作的途径、方式、方法等作出明确具体的规定，保证校党委领导学校工作的方式、程序有章可循。
2、强化监督制约机制，真正使办学自主权落到实处。
政府有没有履行好职责，学校有没有行使好权力，仅有法律的规定远远不够.还需要有履行法律的机制。因此.在政府与学校之间建立一个监督制约机制就显得十分迫切和重要。这个机制既对政府履行职能和学校行使权力进行监督和制约.又对双方之间的矛盾和问题进行评估和仲裁。这个监督制约机制不是一个摆设性的机构.而是具有一定职能和权力的组织。它既不具体干预政府和学校的具体事务，又与政府、学校密不可分。监督和制约政府、学校依法治校的具体过程，保障依法治校的严肃性和权威性。通过在政府与高校之间设立中介评估机构来具体负责高校办学水平和教育质量的评估。这样，政府既可以腾出时间和精力来制定规则。又不被具体事务耗费过多的时间和精力。还可以在对高校实施评估的过程中当好裁判。评估机构则可以根据政府授予的权力和相应的规则集中精力进行评估.避免政府既当裁判员又当运动员，不断提高办学水平和效率。高校则既可以依法办事。遵章行事，又能够获得更为自主的发展空间。
3、加大依法治校的力度.真正返权于高校。
依法治教是行政合法性原则在教育领域中的具体表现。行政合理性原则是指政府行政权力的存在、运用必须依据法律，符合法规。而根据我国目前的实际，建立健全和完善高等教育法规体系是当务之急。政府应通过自己特有的立法权，制订相关法律法规，明确在高等教育管理体制中政府、学校、社会三者各自的定位和责、权、利关系，尤其是高校与政府的权责关系及权、责范围。明确界定各自行使权利的形式，界定高校权利受到侵犯时的救济途径等，以保证高校办学自主权能以法定的形式和内容得以真正落实。同时我们要充分认识到落实高校办学自主权是深化高等教育改革，加快高等教育发展，全面适应现代化建设对高素质人才培养的需要。落实办学自主权。不是对高校放任自流，也不是政府无所作为，而是更加有效地发挥政府职能，从而增强学校的自主办学能力。把高等教育办得更好。政府的主要职责是加强政府导向。重点是高等教育的布局，资源的配置，资金的投向；加强监管力度，重点是对高校的办学水平、教育质量的监督和评估。要不断增强依法治校的意识。认真学习有关法规，切实转变政府职能。进一步清理和废止与法律相抵触和不适应社会主义市场经济发展需要的规章制度，真正按照《高等教育法》的有关规定，切实返权于高校。
注释：
豍蔡克勇.大学办学自主权的相关因素分析[N].中国教育报，1997—5—31（3）.
关键词 高校 办学自主权 改革
一、高校办学自主权的概念
“高校办学自主权”（University’s Independent Right of Running Itself）是我国高等教育理论工作者根据教育改革和发展要求提出的一个特有的学术名词，高等学校办学自主权是我国大陆高等教育界所特有的学术用语，针对的是我国大陆的公立高等学校，是西方“大学自治”（University Autonomy）精神的本土化演绎，它集中反映了高等学校作为一个组织与其外部因素（主要来自政府）的矛盾关系，是高校对他自身与政府之间关系的一种信念。豍高等学校管理者必须据此处理其与政府及其它外部因素之间的关系。
办学自主权是一个相对的、有多层次涵义的概念。所谓相对的，包含两层含义。首先是相对于政府的必要控制而言，政府是对全社会各方面的活动进行协调与控制的机构.作为社会活动的组成部分的高等教育，不可能完全摆脱政府的控制而追求绝对自主权。其次是虽然高等教育有其内在的客观规律，有其独立的一面，但随着社会主义市场经济体制不断完善。高等教育与社会各方面的联系越来越密切.社会参与、影响高等教育办学的因素也越来越多.从而形成对大学的“多元控制”。尽管如此，“多元控制”仍无法替代高等教育的自我控制。高等教育必须享有相应的办学自主权。所谓多层次涵义，是指办学自主权可分为整个高等教育的办学活动与政府控制之间的关系、一所高校的办学与政府控制之间的关系和高校的整体办学与校内各组成部分及教职员工之间的关系三个不同层次。三个层次的划分实质上是享有办学自主权的多主体性的反映。三个层次中最重要的是第二个层次.因为第二个层次的自主权不仅是第一个层次自主权的具体体现.而且是第三个层次自主权的可靠保障。
如今高校办学自主权的外延已经有了法律的诠释和保障，《高等教育法》从7个。方面做出明确规定：招生自主权、专业设置权、教学自主权、科研自主权、对外交流权、人事自主权、财产自主权，这一点也已得到学者们的一致认同。
二、中国落实高校办学自主权进程中存在的问题
1、高校行政化严重。
在我看来，高校办学自主权存在的诸多问题的关键问题之一就在于高校行政化过于严重，高等学校行政化的主要表征就是国家行政系统对高校广泛深入的控制。国家层面有教育部，地方层面有各省（市、区）教育委员会或教育厅，除了这些专门的教育行政部门外，几乎所有的党政部门都可以约束和干预高校的内部管理。高校主要领导由组织部门或上级党政机关直接任命，享受相应的行政级别，使得高校行政等级化趋势明显。目前，我国每所高校都隶属某级政府机构，如隶属教育部等中央部委、隶署地方省市级政府所属高校，高校处在政府巨大、复杂而细致的管控网络之下，高校越来越像接受和执行政府指令的办事部门。加之高校内部按行政机构设置管理部门官员多，官气重。学术管理行政化使高校行政机关俨然像政府机关，权力很大。这样，从外到内、从内到外，大家全是“官”对“官”，说的都是大一统的“官话”，打的都是大一统的“官腔”，做的都是大一统的“官事”，办的都是大一统的“官学”。行政和学术不分家，行政权力掌握着大学所有资源的分配，它不仅决定大学内的行政事务，还决定大学的学术事务。由于高校的办学权、管理权、经济权和考评权集中在政府手里，导致政府行政权自我不断膨胀，部门利益不断扩大。政府机构庞大，官员过多，这既增加了政府负担，也增加了学校负担。如今，官本位和急功近利在不少高等学校成为主导型的价值迫求。
2、党委领导与校长负责之间的界限、职责和权限不明晰。
党委领导与校长负责之间的界限、职责和权限不明晰是我国高校内部治理结构上存在的另一个重要问题。我国《高等教育法》明确规定高校内部管理体制实行党委领导下的校长负责制。党委会是高校的决策系统，决定决定着大学发展过程中的一切重大问题，而校长则是高校最高行政长官，领导学校行政管理体系，负责执行党委会的决议，但事实上大学的党委会、书记和校长之间的关系处理很难协调。由于思维和惯性的作用，大学党委书记有的容易自觉不自觉就以党委会的名义发号施令，有的还越权管理本属于校长管理的事务。同时还存在交叉事务，难以分清各主体的权力关系，通过对《高等教育法》中关于大学校长职权和党委会职责的描述的比较，我们可以发现二者之间存在重合，（1）校长与党委会都要主管德育工作，校长主持“组织教学活动、科学研究和思想品德教育’，党委会“领导高校的思想政治工作和德育工作“。（2）都有进行高校内部组织机构的设置及负责人任免的权力，校长“拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人”，党委会同时有“讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选”的权力。由此可见大学校长和高校党委的职责分工并不明确，界限不清。
3、政策法规中相关规定过于笼统，缺乏具体的解释，可操作性差。
其实仅从法律规定来看.高校所享有的自主权还是比较充分的，但原则性强。可操作性不足。第一，《高等教育法》在规定高等学校自主权时.没有区分不同办学主体的自主权，针对性不强。第二，《教育法》对高校办学自主权的规定过于笼统，缺乏具体的解释.可操作性较差。第三，《教育法》仅仅规定了高校的办学自主权，却没有限定政府的权力范围。第四，高校办学自主权如何行使以及权利受到侵害如何救济的问题不明晰。法法律仅仅规定高校享有哪些权利是不够的。还应当明确高校行使该项权利的法定形式、高校不应当行使权利时的制裁方式和高校办学自主权受到非法干预时的救济途径。这样.才能既赋予高校应有的办学自主权。同时又对之进行合法的规范和有效的保障。 三、落实我国高校办学自主权的基本对策
1、正确认识和把握高校党政关系的科学内涵。
针对高校内部党的领导与校长自主办学之间的权责模糊的现象，要科学界定并细化校党委和校长的职权范围，制定出贯彻落实《高等教育法》和《条例》有关党政职权范围的规定的更具针对性、操作性的具体规定，并在不违背《高等教育法》和《条例》精神的前提下对学校改革发展中遇到的新情况、新问题作出明确的规定。同时，完善校党委和校行政的组织形式、工作机构和工作规程，尤其是对校党委领导学校工作的途径、方式、方法等作出明确具体的规定，保证校党委领导学校工作的方式、程序有章可循。
2、强化监督制约机制，真正使办学自主权落到实处。
政府有没有履行好职责，学校有没有行使好权力，仅有法律的规定远远不够.还需要有履行法律的机制。因此.在政府与学校之间建立一个监督制约机制就显得十分迫切和重要。这个机制既对政府履行职能和学校行使权力进行监督和制约.又对双方之间的矛盾和问题进行评估和仲裁。这个监督制约机制不是一个摆设性的机构.而是具有一定职能和权力的组织。它既不具体干预政府和学校的具体事务，又与政府、学校密不可分。监督和制约政府、学校依法治校的具体过程，保障依法治校的严肃性和权威性。通过在政府与高校之间设立中介评估机构来具体负责高校办学水平和教育质量的评估。这样，政府既可以腾出时间和精力来制定规则。又不被具体事务耗费过多的时间和精力。还可以在对高校实施评估的过程中当好裁判。评估机构则可以根据政府授予的权力和相应的规则集中精力进行评估.避免政府既当裁判员又当运动员，不断提高办学水平和效率。高校则既可以依法办事。遵章行事，又能够获得更为自主的发展空间。
3、加大依法治校的力度.真正返权于高校。
依法治教是行政合法性原则在教育领域中的具体表现。行政合理性原则是指政府行政权力的存在、运用必须依据法律，符合法规。而根据我国目前的实际，建立健全和完善高等教育法规体系是当务之急。政府应通过自己特有的立法权，制订相关法律法规，明确在高等教育管理体制中政府、学校、社会三者各自的定位和责、权、利关系，尤其是高校与政府的权责关系及权、责范围。明确界定各自行使权利的形式，界定高校权利受到侵犯时的救济途径等，以保证高校办学自主权能以法定的形式和内容得以真正落实。同时我们要充分认识到落实高校办学自主权是深化高等教育改革，加快高等教育发展，全面适应现代化建设对高素质人才培养的需要。落实办学自主权。不是对高校放任自流，也不是政府无所作为，而是更加有效地发挥政府职能，从而增强学校的自主办学能力。把高等教育办得更好。政府的主要职责是加强政府导向。重点是高等教育的布局，资源的配置，资金的投向；加强监管力度，重点是对高校的办学水平、教育质量的监督和评估。要不断增强依法治校的意识。认真学习有关法规，切实转变政府职能。进一步清理和废止与法律相抵触和不适应社会主义市场经济发展需要的规章制度，真正按照《高等教育法》的有关规定，切实返权于高校。
注释：
豍蔡克勇.大学办学自主权的相关因素分析[N].中国教育报，1997—5—31（3）.