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通过地方人大专门委员会与常委会工作机构的比较分析，以及设置专门委员会对地方人大带来的新变化，本文将就调整设置专门委员会并发挥其职能作用进行研究，并提出思考。
一、地方人大专门委员会与常委会工作委员会的比较分析
1、机构设置的法律依据不同。地方人大专门委员会的设置，是根据地方组织法第三十条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。”常委会工作委员会的设置，是根据地方组织法第五十三条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。”这里的“工作机构”即为“工作委员会”。因此，不能把专门委员会等同于工作委员会。
2、产生方式和人员组成不同。从产生方式看，地方人大专门委员会由大会主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，具体方式由主任会议提名，常务委员会会议通过。专门委员会的任期，一般从本届人民代表大会通过之日起，至本届人民代表大会任期届满为止。
从人员组成看，地方人大专门委员会采用委员会制，由主任委员、副主任委员和委员组成，组成人员是同级人民代表大会代表，其中有相当部分组成人员还是同级人大常委会的委员。人大常委会工作委员会由主任、副主任和委员组成，由人大常委会会议任命产生，其组成人员不一定是本级人大代表。由此可见，专门委员会的产生方式和人员构成，更具有权威性。
3、领导机关和工作方式不同。地方人大专门委员会是本级人大的常设性机构，在会议期间，受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导，对地方人民代表大会负责。专门委员会是集体行使职权，举行全体会议必须有组成人员的过半数出席，才能举行；讨论决定问题时，必须由全体组成人员的过半数通过才能产生法律效力。工作委员会是地方人大常委会的工作机构，是本级人大常委会的具体工作部门，在常委会的领导下开展工作，实行领导负责制，是服务机构。因此，专门委员会的地位要高于工作委员会。
4、工作职责和作用发挥不同。从工作职责上看，专门委员会的主要职责有五项：一是根据大会主席团或者常委会主任会议的交付，研究、审议有关议案，提出审议结果报告或者审议意见；二是研究、审议和拟定有关议案，向本级人大或者常委会提出；三是对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题进行调查研究，向本级人大或者常委会提出建议和意见；四是协助本级人大及其常委会依法开展监督工作；五是加强与本级人大代表的联系，认真研究交由本委员会处理的代表建议、批评和意见，并负责答复代表等。而工作委员会的职责是承办本级人大常委会和主任会议交付的与本工作机构相关的具体事务，为人大及其常委会、各专门委员会、常委会组成人员及人大代表行使职权、履行职责、发挥作用提供服务，是人大及其常委会的参谋助手和工作机构。
二、调整设置专门委员会对地方人大組织建设带来的新变化
1、专门委员会的设置总数有待进一步明确。《中共上海市委关于推动人大工作与时俱进充分发挥人大作用的若干意见》中，提出了“规范区县人大常委会内设机构，充实区县人大常委会工作力量；区县人大常委会设立预算审查工作机构”。中共上海市委组织部、上海市人大常委会办公厅、上海市机构编制委员会办公室印发的《关于本市贯彻落实中央和市委加强区县、乡镇人大组织建设若干意见的实施办法》的通知（沪委组〔2015〕发字91号）规定：“区县人大在现有常委会工作机构限额内，统筹调整设置专门委员会和工作委员会。设立法制、财政经济、内务司法（与法制委合署办公）等专门委员会和常委会预算工作委员会，已设立专门委员会的，常委会一般不再设立相应的工作委员会。”《上海市人大常委会关于区县和乡镇人民代表大会工作的若干规定》明确“区、县人民代表大会设立法制委员会、财政经济委员会、内务司法委员会，也可以根据需要设立其他专门委员会”。上述文件和法律法规，只对设立人大专门委员会作了原则规定。因此，各区（县）人大在机构设置和人员配备方面，会出现不统一的情况。
2、机构职责和工作关系有待进一步厘定明晰。在协助常委会行使监督职权工作中，根据监督法第十二、十四条之规定，不论是“一府两院”的专项工作报告，还是“一府两院”针对常委会审议意见研究处理的情况，在提交常委会审议之前，均须送交本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见。监督法第二十三条规定，常委会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常委会有关工作机构具体组织实施。在人大常委会审查和批准预算调整方案中，根据监督法第十七条之规定，政府有关主管部门应当在本级人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前，将预算调整初步方案送交本级人大财政经济委员会进行初步审查，或者送交常委会有关工作机构征求意见。由于地方组织法对于人大专门委员会和常委会工作委员会职权界限的有关规定尚不够明确，如何协调好二者之间的工作关系，是必须深入思考的问题。
3、人大机构工作力量有待进一步配置。根据修改后的地方组织法关于增加区县人大常委会组成人员名额的规定，增加了各政党、各人民团体联合推荐或者单独推荐的代表候选人的比例，从一般不超过本级人大代表总数的百分之十五调整为百分之二十。按照地方组织法有关规定，人大常委会和专门委员会组成人员必须是本级人大代表。
目前，地方组织法对于专门委员会和工作委员会的内部人员配置只作出原则性规定，尚无具体要求，如何按照市委有关文件精神和相关法律规定，在现有常委会工作机构限额内，统筹调整设置专门委员会和工作委员会，配置好人大专门委员会组成人员的职数及合适人选，关系协助人大及其常委会依法履职的能力和水平。 4、人大各项工作制度规范有待进一步完善。现行的区（县）人大及其常委会工作制度和规范，是在设置人大专门委员会前建立和形成的。人大专门委员会设置后，人大常委会以及在人大工作的同志不仅要转变工作理念和工作方式，同时，如何完善人大常委会与人大专门委员会、人大专门委员会与常委会工作委员会之间的工作机制，对已经建立和形成的人大工作制度和规范如何进行修订、建立和健全，明确人大专门委员会在其中的具体职能作用、工作职责以及程序规范等，还有待依据新修改的地方组织法等相关法律法规厘定清晰，以规范人大专门委员会的履职活动。
三、设置人大专门委员会并充分发挥其作用的对策和建议
1、準确定位，科学谋划。从本市五个区（指静安、虹口、徐汇、松江和青浦）人大调整设置工作机构的情况看，建议设置人大法制、财政经济委员会和常委会预算工委，保留常委会内务司法工作委员会，撤销常委会财政经济工作委员会。法制委员会、财政经济委员会各设一名专职的主任委员兼任常委会内务司法工委、预算工委主任。内务司法和预算工委各增设一名专职副主任。个别合并或原则保留其他工作机构。
2、形成共识，有序推进。一是要增强工作的责任感和紧迫感，坚持和依靠党的领导。二是要抓住换届契机，在成员的提名工作过程中充分发挥人大的主动意识。三是要充分做好与政府的沟通，争取政府的理解和支持。四是要认真做好宣传工作，形成良好舆论环境。
3、建章立制，提供保障。建议市人大常委会及时出台指导性意见，适时制定上海市人大专门委员会工作条例。区（县）人大常委会应认真梳理和完善人大工作议事规则、工作程序及专门委员会工作职责等工作制度，规范专门委员会的履职活动，理顺人大常委会与专门委员会、专门委员会与专门委员会、专门委员会与常委会办事机构和工作机构、专门委员会与“一府两院”及其工作部门之间的工作关系，构建目标一致、分工明确、密切配合、良性互动、高效运转的工作机制，为人大专门委员会依法行使职权提供强有力的保障。
4、加强领导，推动工作。建议区人大切实加强对专门委员会工作的领导，建立常委会定期听取专门委员会工作情况报告的制度；通过专门委员会更加深入的调查研究和经常化、全面化监督，增强人大及其常委会监督工作的针对性和实效性；充分利用专门委员会的法律地位和专业优势，提高常委会预算决算审查和规范性文件备案审查的质量；通过专门委员会加强与代表的联系，有效地开展跟踪督查，促进代表议案和代表建议办理质量的进一步提高。
一、地方人大专门委员会与常委会工作委员会的比较分析
1、机构设置的法律依据不同。地方人大专门委员会的设置，是根据地方组织法第三十条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。”常委会工作委员会的设置，是根据地方组织法第五十三条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。”这里的“工作机构”即为“工作委员会”。因此，不能把专门委员会等同于工作委员会。
2、产生方式和人员组成不同。从产生方式看，地方人大专门委员会由大会主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，具体方式由主任会议提名，常务委员会会议通过。专门委员会的任期，一般从本届人民代表大会通过之日起，至本届人民代表大会任期届满为止。
从人员组成看，地方人大专门委员会采用委员会制，由主任委员、副主任委员和委员组成，组成人员是同级人民代表大会代表，其中有相当部分组成人员还是同级人大常委会的委员。人大常委会工作委员会由主任、副主任和委员组成，由人大常委会会议任命产生，其组成人员不一定是本级人大代表。由此可见，专门委员会的产生方式和人员构成，更具有权威性。
3、领导机关和工作方式不同。地方人大专门委员会是本级人大的常设性机构，在会议期间，受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导，对地方人民代表大会负责。专门委员会是集体行使职权，举行全体会议必须有组成人员的过半数出席，才能举行；讨论决定问题时，必须由全体组成人员的过半数通过才能产生法律效力。工作委员会是地方人大常委会的工作机构，是本级人大常委会的具体工作部门，在常委会的领导下开展工作，实行领导负责制，是服务机构。因此，专门委员会的地位要高于工作委员会。
4、工作职责和作用发挥不同。从工作职责上看，专门委员会的主要职责有五项：一是根据大会主席团或者常委会主任会议的交付，研究、审议有关议案，提出审议结果报告或者审议意见；二是研究、审议和拟定有关议案，向本级人大或者常委会提出；三是对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题进行调查研究，向本级人大或者常委会提出建议和意见；四是协助本级人大及其常委会依法开展监督工作；五是加强与本级人大代表的联系，认真研究交由本委员会处理的代表建议、批评和意见，并负责答复代表等。而工作委员会的职责是承办本级人大常委会和主任会议交付的与本工作机构相关的具体事务，为人大及其常委会、各专门委员会、常委会组成人员及人大代表行使职权、履行职责、发挥作用提供服务，是人大及其常委会的参谋助手和工作机构。
二、调整设置专门委员会对地方人大組织建设带来的新变化
1、专门委员会的设置总数有待进一步明确。《中共上海市委关于推动人大工作与时俱进充分发挥人大作用的若干意见》中，提出了“规范区县人大常委会内设机构，充实区县人大常委会工作力量；区县人大常委会设立预算审查工作机构”。中共上海市委组织部、上海市人大常委会办公厅、上海市机构编制委员会办公室印发的《关于本市贯彻落实中央和市委加强区县、乡镇人大组织建设若干意见的实施办法》的通知（沪委组〔2015〕发字91号）规定：“区县人大在现有常委会工作机构限额内，统筹调整设置专门委员会和工作委员会。设立法制、财政经济、内务司法（与法制委合署办公）等专门委员会和常委会预算工作委员会，已设立专门委员会的，常委会一般不再设立相应的工作委员会。”《上海市人大常委会关于区县和乡镇人民代表大会工作的若干规定》明确“区、县人民代表大会设立法制委员会、财政经济委员会、内务司法委员会，也可以根据需要设立其他专门委员会”。上述文件和法律法规，只对设立人大专门委员会作了原则规定。因此，各区（县）人大在机构设置和人员配备方面，会出现不统一的情况。
2、机构职责和工作关系有待进一步厘定明晰。在协助常委会行使监督职权工作中，根据监督法第十二、十四条之规定，不论是“一府两院”的专项工作报告，还是“一府两院”针对常委会审议意见研究处理的情况，在提交常委会审议之前，均须送交本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见。监督法第二十三条规定，常委会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常委会有关工作机构具体组织实施。在人大常委会审查和批准预算调整方案中，根据监督法第十七条之规定，政府有关主管部门应当在本级人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月前，将预算调整初步方案送交本级人大财政经济委员会进行初步审查，或者送交常委会有关工作机构征求意见。由于地方组织法对于人大专门委员会和常委会工作委员会职权界限的有关规定尚不够明确，如何协调好二者之间的工作关系，是必须深入思考的问题。
3、人大机构工作力量有待进一步配置。根据修改后的地方组织法关于增加区县人大常委会组成人员名额的规定，增加了各政党、各人民团体联合推荐或者单独推荐的代表候选人的比例，从一般不超过本级人大代表总数的百分之十五调整为百分之二十。按照地方组织法有关规定，人大常委会和专门委员会组成人员必须是本级人大代表。
目前，地方组织法对于专门委员会和工作委员会的内部人员配置只作出原则性规定，尚无具体要求，如何按照市委有关文件精神和相关法律规定，在现有常委会工作机构限额内，统筹调整设置专门委员会和工作委员会，配置好人大专门委员会组成人员的职数及合适人选，关系协助人大及其常委会依法履职的能力和水平。 4、人大各项工作制度规范有待进一步完善。现行的区（县）人大及其常委会工作制度和规范，是在设置人大专门委员会前建立和形成的。人大专门委员会设置后，人大常委会以及在人大工作的同志不仅要转变工作理念和工作方式，同时，如何完善人大常委会与人大专门委员会、人大专门委员会与常委会工作委员会之间的工作机制，对已经建立和形成的人大工作制度和规范如何进行修订、建立和健全，明确人大专门委员会在其中的具体职能作用、工作职责以及程序规范等，还有待依据新修改的地方组织法等相关法律法规厘定清晰，以规范人大专门委员会的履职活动。
三、设置人大专门委员会并充分发挥其作用的对策和建议
1、準确定位，科学谋划。从本市五个区（指静安、虹口、徐汇、松江和青浦）人大调整设置工作机构的情况看，建议设置人大法制、财政经济委员会和常委会预算工委，保留常委会内务司法工作委员会，撤销常委会财政经济工作委员会。法制委员会、财政经济委员会各设一名专职的主任委员兼任常委会内务司法工委、预算工委主任。内务司法和预算工委各增设一名专职副主任。个别合并或原则保留其他工作机构。
2、形成共识，有序推进。一是要增强工作的责任感和紧迫感，坚持和依靠党的领导。二是要抓住换届契机，在成员的提名工作过程中充分发挥人大的主动意识。三是要充分做好与政府的沟通，争取政府的理解和支持。四是要认真做好宣传工作，形成良好舆论环境。
3、建章立制，提供保障。建议市人大常委会及时出台指导性意见，适时制定上海市人大专门委员会工作条例。区（县）人大常委会应认真梳理和完善人大工作议事规则、工作程序及专门委员会工作职责等工作制度，规范专门委员会的履职活动，理顺人大常委会与专门委员会、专门委员会与专门委员会、专门委员会与常委会办事机构和工作机构、专门委员会与“一府两院”及其工作部门之间的工作关系，构建目标一致、分工明确、密切配合、良性互动、高效运转的工作机制，为人大专门委员会依法行使职权提供强有力的保障。
4、加强领导，推动工作。建议区人大切实加强对专门委员会工作的领导，建立常委会定期听取专门委员会工作情况报告的制度；通过专门委员会更加深入的调查研究和经常化、全面化监督，增强人大及其常委会监督工作的针对性和实效性；充分利用专门委员会的法律地位和专业优势，提高常委会预算决算审查和规范性文件备案审查的质量；通过专门委员会加强与代表的联系，有效地开展跟踪督查，促进代表议案和代表建议办理质量的进一步提高。