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党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，是新世纪今后一个时期我国国民经济社会发展的纲领性的指导文件。自治区党委七届十一次全体会议通过的《内蒙古党委关于制定自治区国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，对自治区的“十五”发展进行了认真的总结，对在进一步的发展实践中发展思路和发展重点、发展举措指明了方向，按照科学发展观的要求，又进行了新的探索和创新。两个建议，都对自治区财政改革提出了创新的更高要求。财政要在承接大好来势的同时，越要增强信心努力奋进，既要看到机遇更要看到挑战，以平常之心评价“十五”，更以开拓创新把握“十一五”。
一、“十五”是我区财政发展的黄金时期，成绩来之不易
“十五”是自治区财政发展实现重大跨越的时期，也是自治区财政发展进程中具有里程碑意义的重要历史阶段。这一重大跨越和里程碑意义主要有以下特点：一是自治区财政实力实现重大跨越，呈现出总量大增、速度加快、 质量提高的良好态势。2001—2005年自治区财政总收入分别是168亿、207亿、258亿、364亿、530亿（2005年数据为预估值，下同），各年份增长速度为8.3、23.2、24.6、41.0、45.6%，反映地方财力的地方财政一般预算收入2001—2005年分别达到99亿、112亿、138亿、196亿、326亿，在全国的排位2001———2005年分别为25、25、24、23、16位；2004———2005年在全国的排位一年间上升了8位，这在自治区财政发展历史上是没有过的。二是财政收支结构的战略性调整取得了重大进展和明显成效。在支持经济结构调整方面，财政重点支持了采用高新技术和先进适用技术改造传统产业，培育新的经济增长点。在国有企业改革方面，2001———2004年累计投入企业改造资金54.5亿元，科技研究和开发基金11.5亿元。在基础设施建设方面，2001—2004年累计预算内财政投入286.7亿元，重点支持农村牧区发展，基础设施建设、市政、环保、国土资源开发和生态建设项目。“十五”以来，各级财政部门积极强化社会保障功能，发挥好社会稳定器的作用。2001———2004年全区社会保障支出由21.6亿元增加到53.4亿元，增加31.8亿元，增幅为147.2%。认真解决“三农”问题，一直是各级财政部门的中心工作。2001———2004年，全区累计投入财政支农资金181.3亿元，扶贫资金23.5亿元，重点支持农牧业救灾产业化建设、疫病防治和农牧民劳动力培训。2004年兑付到农民手中粮食直补资金达到5.2亿元，对农村牧区义务教育阶段的中小学实行的“两免一补”政策，安排资金3亿元，使75个旗县的130.7万中小学生人均减免费用230亿元。三是中央财政的大力支持和帮助达到了新的高度。“十五”期间，中央累计向自治区补助拨付财政资金（不包含国债资金）1179亿元，占同期自治区一般预算支出总额的68.4%。四是财政自主增长机制开始形成、发展和壮大。首先，财政收入主体多元化。在财政收入中，已形成预算内财政收入和非税收入共同大幅度增长的局面。2004年，自治区财政总收入为364亿元，其中，财政预算内收入215亿元，非税收入150亿元。由于国库集中支付的实施，大部分 （94%）的非税收入已经纳入财政国库集中收付管理，这也是自治区“十五”期间财政总收入大幅度增长的主要原因。其次是经济快速、稳定发展为财政收入增长奠定了坚实的基础。2005年前三季度，自治区GDP实现2093亿元，这已相当于2003年自治区全年的GDP总量，增长21.9%，快于全国12.3个百分点，其中与国税密切的第二产业的增加值为1243亿元，增长28.5%，占全国GDP的59%，拉动了前三季度的国税收入176.4亿元，同比增收62.6亿元，增长55%。这反映出自治区经济与税收的良性互动，经济的快速增长，拉动了税收的大幅度增长；税收的大幅度增长又推动了经济的腾飞。第三，自治区六大支柱优势产业已经成为收入增长的主导力量。自治区的煤炭、电力、钢铁、路业、乳业、流通业、原油等六大优势行业的税收已经占全区税收收入的80%左右，而这些行业又是我区重化工业的主导行业，产业结构的调整和生产力方式的转变为财政收入的增长提供了坚实的财源基础。第四，自治区企业效益的提高，拉动了收入的较快增长，最能反映企业经营效益的是企业利润后的所得税。2005年前三季度全区工业企业实现利润130亿元，增长60.1%，由此实现内外资企业所得税20亿元，同比增长27.3%，对税收增收额的贡献率从上年的8.1%提高到今年的23.7%，提高了15.6个百分点。第五，固定资产投资快速增长，已经成为拉动财政收入增收的重要力量。2005年前三季度，自治区固定资产投资与税收的弹性系数是1：1.1，即固定资产投资每增长一个百分点，会带动税收收入增长1.1个百分点，前三季度工业投资拉动税收增长近50%，绝对额是31亿元，其中增值税23亿元，所得税8亿元。
二、“十一五”自治区财政发展中将面临的主要问题
“十一五”期间，自治区财政发展的内外环境中不确定因素日益增加，世界和我国经济的总体稳定增长与阶段性波动并存，重化工业和城镇化将带来消费结构的进一步升级，全面开放进一步扩大，市场化基础进一步巩固，在这样的背景下，自治区财政发展将面临以下主要问题。
(一)高投入与低产出的矛盾
长期以来，自治区的经济增长依靠高投入的推动，经济发展主要停留在固定资产投资的拉动上，“我区仍然属于投资拉动型经济”，“工业拉动型经济”，仍然属于“内向型经济”，生产增长方式仍然是粗放型的增长、高投入和低产出、低效益的矛盾十分突出。这种资源高消费支撑下的经济高增长是难以持续发展的。
（二）高经济增长和低就业的矛盾
自治区经济虽然快速增长，但是就业压力仍然不小。一是由于技术进步导致资本对劳动的替代，就业增长弹性呈下降趋势，造成经济增长不能带动就业增长的递减效应。二是随着国有企业改革和城镇化的加快，国有企业下岗职工的增多和农村剩余劳动力的转移，就业压力不断增大。三是学生就业、 军转人员的增加，就业压力进一步加大，使自治区就业形势严峻。
(三)财政收入高增长与高支出的矛盾，收支矛盾十分突出
可以预见，“十五“期间，财政收支矛盾仍将是财政运行中的最大矛盾和主要问题 ，自治区财政收支差距将不断扩大，对中央财政的依存度将达到100%到150%；基层财政，特别是旗县、乡镇、苏木财政困难将是影响社会稳定的主要方面。另一方面，随着“十五”期间公共财政职能的不断扩大，以人为本，构建和谐社会和建设社会主义新农村的需要，工业反哺农业，城市反哺农村，必将进一步加大财政的开支力度。
（四）财政高增长与高风险的矛盾
在近年来自治区财政收入大幅度增长的同时，由于转型期财政支付改革成本的不断增加，财政自身的风险积累也不断加大和累积，自治区各级政府的国外债务、国内债务以及国有债务，都将达到新的高度和数额，县乡财政的巨额债务，更是不可小视的大事。如果再加上社会上各级政府的欠债而形成的风险更是不可小觑的。
（五）高增长和低调控的矛盾
“十五”期间，自治区财政总收入连年大幅度增长，平均递增33.2%，财政总收入占GDP的比重也由2001年的10.8%上升到2005年的15.6%。“十五”是自治区财政增量最大、增幅最高的一个时期。虽然如此，财政仍感到力不从心，各方面财力需求仍很大，财政宏观调控的力度仍不够，财政职能的“缺位”与“越位”特征明显。另一方面，财力职能分散与财政资金的部门化倾向特征加剧，如财政支农资金分散在10多个部门，再加上多级政府运转，其效率不高和扯皮可想而知。
三、“十一五”自治区财政工作的主攻方向和着力点
“十一五”期间自治区财政作为政府宏观调控的重要职能部门，具有提供财力保障和社会稳定器的重要作用。这一时期的财政发展，当然要以科学发展观为统领，以人为本，构建和谐内蒙古为主攻目标，以多种财税政策工具为基本手段，以间接调控、市场调节为主，在中央财政的大力支持下，进一步健全和完善公共财政体系，从财力保障和财政职能上为政府当好家理好财，促进自治区经济和社会事业的全面发展和进步。
（一）生财是根本
发挥财政的职能作用，大力支持经济发展，继续涵养壮大财源，进一步做大做强财政蛋糕，这是自治区财政发展的第一要务。
在实现财政发展的第一要务中，财政如何支持生产发展，进一步培植财源，新形势下财政支持生产发展的理念和方式都要实现根本的形态转型。“十一五”时期，支持经济建设，发挥财政的职能作用，财政在以公共服务为主攻方向的前提下，还要积极投身到培植财源的主战场，由过去的直接投入转变为间接投入和政策扶持等多手段的方向上来，财政主要以贴息、担保、奖励、风险投资等方式来支持发展，以此带动银行资金和其它社会资金共同参与产业结构调整和技术改造，发挥财政资金“四两拨千斤”的引导示范作用。对国有重点骨干企业的投入，要和盘活资产存量相结合，利用外资民资嫁接改造，走资产融资的大路子，把财源总量做大做强。
同时，要进一步整合财政资源，集中财力办大事，要将预算内外资金，专项和非专项资金，财政性资金和民间资本，国内外资金、区内外资金捆绑起来，形成合力，支持基础设施和骨干支柱企业和产业建设，高新技术和中小企业的发展。积极支持经济增长方式的转变。要研究和制定相关的积极支持技术开发和资源节约的财税优惠政策，在技术创新和科研开发上加大投入力度，提高自治区的综合竞争力。
（二）用财是关键
用财的着力点是保重点，是集中财力办大事。“十一五”时期，首先要加大支持“三农”的力度，建设好社会主义的新农村，促进城乡协调发展，千方百计促进农牧民增产增收，真正实现工业反哺农村，城市反哺农业。其次，要加大社会保障支持力度，完善自治区的社会保障体系。第三，加强生态环境保护和基础设施建设，增强可持续发展能力。
（三）创新是动力
“十一五”时期，财政体制和机制的创新将是财政改革的主旋律。没有体制和机制的创新，财政走出困境将是困难的。在财政体制创新上，要深化公共财政改革，健全和完善财政管理体制，建立起公平、规范、透明、高效的财政运行模式。在科学发展观的指导下，大力推行民主理财、科学理财和依法理财。民主理财要着重完善三项制度，即专家评审制、听证制和公示制。实行科学理财，要建立政府公共预算，国有资本经营预算和社会保障预算，全面反映、管理、监督资金收支活动。要建立财政支出绩效评价体系，对财政支出效益进行评价。实行依法理财，要依法加强税收征管，规范预算编制程序，提高预算执行的透明度，自觉接受人大监督。
合理的、科学的财政体制是调动各级政府当家理财积极性的根本性财政制度。合理划分自治区以下各级政府间的收支边界和责任，解决好各级政府间责、权、利不协调的问题。根据自治区财力水平和公共服务均等化的原则，加大转移支付力度，建立更加科学、公正、透明的转移支付机制，以均衡各级和各层次间财力差异。同时，要深化自治区以下的财政体制改革，支持“扩权强县”试点，积极推进乡财县管。
(四)依法理财是保障
社会主义市场经济就是法治经济，而建立在社会主义市场经济体制之下的财政也必然是法治财政。中国治国方略的“法制化”和“法律优先”的精神也同样适用于财政。依法聚财、依法用财和依法生财应当成为财政工作的根本准则，把财政全部工作纳入法制化的轨道中。
（李文进系自治区政府参事、研究员、李金玲系内蒙古财经学院教授）
一、“十五”是我区财政发展的黄金时期，成绩来之不易
“十五”是自治区财政发展实现重大跨越的时期，也是自治区财政发展进程中具有里程碑意义的重要历史阶段。这一重大跨越和里程碑意义主要有以下特点：一是自治区财政实力实现重大跨越，呈现出总量大增、速度加快、 质量提高的良好态势。2001—2005年自治区财政总收入分别是168亿、207亿、258亿、364亿、530亿（2005年数据为预估值，下同），各年份增长速度为8.3、23.2、24.6、41.0、45.6%，反映地方财力的地方财政一般预算收入2001—2005年分别达到99亿、112亿、138亿、196亿、326亿，在全国的排位2001———2005年分别为25、25、24、23、16位；2004———2005年在全国的排位一年间上升了8位，这在自治区财政发展历史上是没有过的。二是财政收支结构的战略性调整取得了重大进展和明显成效。在支持经济结构调整方面，财政重点支持了采用高新技术和先进适用技术改造传统产业，培育新的经济增长点。在国有企业改革方面，2001———2004年累计投入企业改造资金54.5亿元，科技研究和开发基金11.5亿元。在基础设施建设方面，2001—2004年累计预算内财政投入286.7亿元，重点支持农村牧区发展，基础设施建设、市政、环保、国土资源开发和生态建设项目。“十五”以来，各级财政部门积极强化社会保障功能，发挥好社会稳定器的作用。2001———2004年全区社会保障支出由21.6亿元增加到53.4亿元，增加31.8亿元，增幅为147.2%。认真解决“三农”问题，一直是各级财政部门的中心工作。2001———2004年，全区累计投入财政支农资金181.3亿元，扶贫资金23.5亿元，重点支持农牧业救灾产业化建设、疫病防治和农牧民劳动力培训。2004年兑付到农民手中粮食直补资金达到5.2亿元，对农村牧区义务教育阶段的中小学实行的“两免一补”政策，安排资金3亿元，使75个旗县的130.7万中小学生人均减免费用230亿元。三是中央财政的大力支持和帮助达到了新的高度。“十五”期间，中央累计向自治区补助拨付财政资金（不包含国债资金）1179亿元，占同期自治区一般预算支出总额的68.4%。四是财政自主增长机制开始形成、发展和壮大。首先，财政收入主体多元化。在财政收入中，已形成预算内财政收入和非税收入共同大幅度增长的局面。2004年，自治区财政总收入为364亿元，其中，财政预算内收入215亿元，非税收入150亿元。由于国库集中支付的实施，大部分 （94%）的非税收入已经纳入财政国库集中收付管理，这也是自治区“十五”期间财政总收入大幅度增长的主要原因。其次是经济快速、稳定发展为财政收入增长奠定了坚实的基础。2005年前三季度，自治区GDP实现2093亿元，这已相当于2003年自治区全年的GDP总量，增长21.9%，快于全国12.3个百分点，其中与国税密切的第二产业的增加值为1243亿元，增长28.5%，占全国GDP的59%，拉动了前三季度的国税收入176.4亿元，同比增收62.6亿元，增长55%。这反映出自治区经济与税收的良性互动，经济的快速增长，拉动了税收的大幅度增长；税收的大幅度增长又推动了经济的腾飞。第三，自治区六大支柱优势产业已经成为收入增长的主导力量。自治区的煤炭、电力、钢铁、路业、乳业、流通业、原油等六大优势行业的税收已经占全区税收收入的80%左右，而这些行业又是我区重化工业的主导行业，产业结构的调整和生产力方式的转变为财政收入的增长提供了坚实的财源基础。第四，自治区企业效益的提高，拉动了收入的较快增长，最能反映企业经营效益的是企业利润后的所得税。2005年前三季度全区工业企业实现利润130亿元，增长60.1%，由此实现内外资企业所得税20亿元，同比增长27.3%，对税收增收额的贡献率从上年的8.1%提高到今年的23.7%，提高了15.6个百分点。第五，固定资产投资快速增长，已经成为拉动财政收入增收的重要力量。2005年前三季度，自治区固定资产投资与税收的弹性系数是1：1.1，即固定资产投资每增长一个百分点，会带动税收收入增长1.1个百分点，前三季度工业投资拉动税收增长近50%，绝对额是31亿元，其中增值税23亿元，所得税8亿元。
二、“十一五”自治区财政发展中将面临的主要问题
“十一五”期间，自治区财政发展的内外环境中不确定因素日益增加，世界和我国经济的总体稳定增长与阶段性波动并存，重化工业和城镇化将带来消费结构的进一步升级，全面开放进一步扩大，市场化基础进一步巩固，在这样的背景下，自治区财政发展将面临以下主要问题。
(一)高投入与低产出的矛盾
长期以来，自治区的经济增长依靠高投入的推动，经济发展主要停留在固定资产投资的拉动上，“我区仍然属于投资拉动型经济”，“工业拉动型经济”，仍然属于“内向型经济”，生产增长方式仍然是粗放型的增长、高投入和低产出、低效益的矛盾十分突出。这种资源高消费支撑下的经济高增长是难以持续发展的。
（二）高经济增长和低就业的矛盾
自治区经济虽然快速增长，但是就业压力仍然不小。一是由于技术进步导致资本对劳动的替代，就业增长弹性呈下降趋势，造成经济增长不能带动就业增长的递减效应。二是随着国有企业改革和城镇化的加快，国有企业下岗职工的增多和农村剩余劳动力的转移，就业压力不断增大。三是学生就业、 军转人员的增加，就业压力进一步加大，使自治区就业形势严峻。
(三)财政收入高增长与高支出的矛盾，收支矛盾十分突出
可以预见，“十五“期间，财政收支矛盾仍将是财政运行中的最大矛盾和主要问题 ，自治区财政收支差距将不断扩大，对中央财政的依存度将达到100%到150%；基层财政，特别是旗县、乡镇、苏木财政困难将是影响社会稳定的主要方面。另一方面，随着“十五”期间公共财政职能的不断扩大，以人为本，构建和谐社会和建设社会主义新农村的需要，工业反哺农业，城市反哺农村，必将进一步加大财政的开支力度。
（四）财政高增长与高风险的矛盾
在近年来自治区财政收入大幅度增长的同时，由于转型期财政支付改革成本的不断增加，财政自身的风险积累也不断加大和累积，自治区各级政府的国外债务、国内债务以及国有债务，都将达到新的高度和数额，县乡财政的巨额债务，更是不可小视的大事。如果再加上社会上各级政府的欠债而形成的风险更是不可小觑的。
（五）高增长和低调控的矛盾
“十五”期间，自治区财政总收入连年大幅度增长，平均递增33.2%，财政总收入占GDP的比重也由2001年的10.8%上升到2005年的15.6%。“十五”是自治区财政增量最大、增幅最高的一个时期。虽然如此，财政仍感到力不从心，各方面财力需求仍很大，财政宏观调控的力度仍不够，财政职能的“缺位”与“越位”特征明显。另一方面，财力职能分散与财政资金的部门化倾向特征加剧，如财政支农资金分散在10多个部门，再加上多级政府运转，其效率不高和扯皮可想而知。
三、“十一五”自治区财政工作的主攻方向和着力点
“十一五”期间自治区财政作为政府宏观调控的重要职能部门，具有提供财力保障和社会稳定器的重要作用。这一时期的财政发展，当然要以科学发展观为统领，以人为本，构建和谐内蒙古为主攻目标，以多种财税政策工具为基本手段，以间接调控、市场调节为主，在中央财政的大力支持下，进一步健全和完善公共财政体系，从财力保障和财政职能上为政府当好家理好财，促进自治区经济和社会事业的全面发展和进步。
（一）生财是根本
发挥财政的职能作用，大力支持经济发展，继续涵养壮大财源，进一步做大做强财政蛋糕，这是自治区财政发展的第一要务。
在实现财政发展的第一要务中，财政如何支持生产发展，进一步培植财源，新形势下财政支持生产发展的理念和方式都要实现根本的形态转型。“十一五”时期，支持经济建设，发挥财政的职能作用，财政在以公共服务为主攻方向的前提下，还要积极投身到培植财源的主战场，由过去的直接投入转变为间接投入和政策扶持等多手段的方向上来，财政主要以贴息、担保、奖励、风险投资等方式来支持发展，以此带动银行资金和其它社会资金共同参与产业结构调整和技术改造，发挥财政资金“四两拨千斤”的引导示范作用。对国有重点骨干企业的投入，要和盘活资产存量相结合，利用外资民资嫁接改造，走资产融资的大路子，把财源总量做大做强。
同时，要进一步整合财政资源，集中财力办大事，要将预算内外资金，专项和非专项资金，财政性资金和民间资本，国内外资金、区内外资金捆绑起来，形成合力，支持基础设施和骨干支柱企业和产业建设，高新技术和中小企业的发展。积极支持经济增长方式的转变。要研究和制定相关的积极支持技术开发和资源节约的财税优惠政策，在技术创新和科研开发上加大投入力度，提高自治区的综合竞争力。
（二）用财是关键
用财的着力点是保重点，是集中财力办大事。“十一五”时期，首先要加大支持“三农”的力度，建设好社会主义的新农村，促进城乡协调发展，千方百计促进农牧民增产增收，真正实现工业反哺农村，城市反哺农业。其次，要加大社会保障支持力度，完善自治区的社会保障体系。第三，加强生态环境保护和基础设施建设，增强可持续发展能力。
（三）创新是动力
“十一五”时期，财政体制和机制的创新将是财政改革的主旋律。没有体制和机制的创新，财政走出困境将是困难的。在财政体制创新上，要深化公共财政改革，健全和完善财政管理体制，建立起公平、规范、透明、高效的财政运行模式。在科学发展观的指导下，大力推行民主理财、科学理财和依法理财。民主理财要着重完善三项制度，即专家评审制、听证制和公示制。实行科学理财，要建立政府公共预算，国有资本经营预算和社会保障预算，全面反映、管理、监督资金收支活动。要建立财政支出绩效评价体系，对财政支出效益进行评价。实行依法理财，要依法加强税收征管，规范预算编制程序，提高预算执行的透明度，自觉接受人大监督。
合理的、科学的财政体制是调动各级政府当家理财积极性的根本性财政制度。合理划分自治区以下各级政府间的收支边界和责任，解决好各级政府间责、权、利不协调的问题。根据自治区财力水平和公共服务均等化的原则，加大转移支付力度，建立更加科学、公正、透明的转移支付机制，以均衡各级和各层次间财力差异。同时，要深化自治区以下的财政体制改革，支持“扩权强县”试点，积极推进乡财县管。
(四)依法理财是保障
社会主义市场经济就是法治经济，而建立在社会主义市场经济体制之下的财政也必然是法治财政。中国治国方略的“法制化”和“法律优先”的精神也同样适用于财政。依法聚财、依法用财和依法生财应当成为财政工作的根本准则，把财政全部工作纳入法制化的轨道中。
（李文进系自治区政府参事、研究员、李金玲系内蒙古财经学院教授）