传统的城市规划主要关注土地利用的空间结构。事实上,城市规划更重要的因素是土地利用的利益关系,土地的空间结构受制于土地的利益结构。城市建设中公共利益与个体利益冲突的事件日益频繁,大多与土地利用有关,而土地利用由城市规划限定。对城市规划更具挑战的是城乡边缘地区土地开发的制度不确定性。中国经济改革的关键特征是渐进式的制度变迁,但是,渐进式改革也带来了制度不确定性。因为制度不确定性,农村集体所有制土地的模糊和残缺产权引发对土地租金仓促无序的攫取,缺乏规划控制导致大量的负面外在性,城市建成环境恶化。自发的市场制度有效地遏制了上述现象,满足了新兴中产阶级对良好居住环境的需求,但也强化了社会贫富的空间隔离。城乡边缘地区整体的空间质量和社会公正有待于代表整体利益的城乡总体规划如何与现状的农村土地利益取得协调。