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摘要：基于政策工具理论与三螺旋理论构建出二维政策分析框架，对《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》的政策文本进行内容编码、归类整理和数据统计发现，职业教育1+X证书制度的政策工具使用频率的分布明显不均衡。供给型政策工具使用过溢，内部结构明显失衡;环境型政策工具的配置比例与内部结构均比较合理;需求型政策工具相对欠缺，内部结构差距悬殊;国家对体系建设、多元参与和人才培养的关注较多，却忽视了态度立场的引领与财政支持的保障。未来应适当缩减供给型政策工具的使用频率，协调不同政策工具的分布比例，发挥需求型政策工具的拉动作用和环境型政策工具的调控作用，实现不同政策工具内部结构的均衡化发展。同时，也要为职业教育发展提供思想指引和财政支撑。
关键词：政策工具理论;职业教育政策;1+X证书制度;三螺旋理论;内容分析法
作者简介：何元皓，男，华东师范大学教育学部2017级本科生，主要研究方向为教育政策;马立超（通讯作者），男，华东师范大学教育学部2018级硕士研究生，主要研究方向为教育政策、教育管理。
中图分类号：G710
文献标识码.A
文章编号.1674-7747（ 2020） 02-0023-08
一、问题的提出
2019年1月，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》提出，把职业教育摆在教育改革創新和经济发展中更加突出的位置，对职业教育未来的发展重点、服务对象、改革内容与建设途径等提出了具体要求[1]。为了避免职业教育办学走向“普教化”和“技能化”两个极端，我国开始借鉴国际职业教育的普遍做法，实行1+X证书制度，定期对职业技能等级证书有关工作进行“双随机、一公开”的抽查与监督[2]。1+X证书制度是指学生在获得学历证书的同时也取得多种职业技能等级证书，其根本意义在于培养复合型技术技能人才[3]。这一制度设计反映了社会形势和市场需求的变化，可谓新时代职业教育发展的“风向标”，为职业院校的学生提供了一张就业“入场券”[4]，有利于推进人才培养模式和评价模式改革[5]，同时，也是搭建技术技能人才成长“立交桥”、推进职业教育高质量发展、提升国家竞争力的重要创新举措[6]。为了深入贯彻该方案的基本要求，将先进的国际经验转化为适切的本土实践，教育部会同国家发展改革委、财政部、市场监管总局于2019年4月联合印发了《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》（以下简称《方案》）。但是，政策执行的成效在很大程度上依赖于政策制定的科学性与合理性，也会受到政策文本传达出来的价值理念的影响。因此，本研究以《方案》为分析对象，立足政策工具理论并借助三螺旋理论构建出政策分析的二维框架，对职业教育1+X证书制度的政策设计进行全方位透视，分析政策执行过程中潜在的风险与问题，为职业教育证书制度的实施与改进提供实证依据。
二、研究方法与设计
（一）研究方法
本研究主要采用内容分析法。内容分析法作为一种定量与定性相结合的研究方法，通常用于对信息量大且有连续性的文本信息进行系统和定量的客观描述[7]。《方案》由教育部等四部门联合发布，是对1+X证书制度的进一步规定与细化，因而具有较高的针对性、权威性、代表性和适切性。
对政策文本进行编码是内容分析的必要环节。为充分保障研究过程的规范性与研究结果的准确性，研究者在编码过程中注重对数据进行可靠性检验。一方面，在对政策文本进行编码时以“语句”为单位，多次核查数据编码的准确性;另一方面，在对文本编码进行归类、统计与分析时，邀请擅长内容分析法和政策工具分析的研究人员对编码结果进行审阅，找出理解有偏差或歧义的文本内容，在充分探讨与交流的基础上努力形成一致的编码结果。
（二）文本编码
本研究将《方案》作为分析对象，依据不可细分原则按照“章、节、语句”的逻辑进行数据编码，在编码结束后依次对《方案》中的“语句”单位进行归类、统计与分析。编码的语句总量共有71条，具体情况如表1所示（由于文本内容较多，故仅展示部分编码表）。
（三）分析框架
政策工具是在政策执行过程中所采用的方法或机制，也是联结政策目标与政策实践的桥梁，剖析职业教育的政策工具配置有利于洞察政策制定和落实过程中潜在的风险[8]。同时，由于职业教育证书制度牵涉到政府、职业院校、市场等多元主体的互动关系，为充分考虑职业教育1+X证书制度建立过程中所具有的特殊性，故在廓清政策工具的基础上借助三螺旋理论构建出政策分析的二维框架，对《方案》进行深入全面的解读。
首先，在政策工具方面，研究采用罗斯威尔（ Rothwell）和泽夫尔德（Zegveld）的政策工具分类方法，将职业教育证书制度的政策工具划分为供给型、需求型与环境型等三种类型。其中，供给型政策工具是指政府相关职能部门通过扩大人才、信息、资金等要素投入来改善资源供给情况，主要包括技能培训、信息支持、基础设施建设、公共服务、师资建设及财政补贴等具体要素;需求型政策工具是指政府通过一系列方法与手段来改善市场环境，增强市场稳定性，拉动制度建设，具体包括示范工程、服务外包、政府购买及需求融通等方式;环境型政策工具主要是指通过营造积极有利的社会环境和氛围来推动1+X证书制度的建立，包括目标规划、法规管制、社会参与及行政统筹等具体行为方式。供给型政策工具对职业教育证书制度的完善具有推动作用，需求型政策工具对制度的落实发挥拉动作用，而环境型政策工具对职业教育证书制度的建立也会产生间接影响。
其次，在三螺旋维度方面，研究充分借鉴亨利·埃茨科维兹的三螺旋理论[9]，并根据政策文本中关于职业教育1+X证书制度的各项具体措施，将该维度划分为态度立场、财政支持、体系建设、人才培养及多元共建等五大要素。三螺旋理论在分析政府、高校与企业之间的互动关系时具有明显的适切性。该理论认为，政府、职业院校与企业在价值理念和发展目标上存在巨大的差异，它们在保持自身系统独立性的同时，由于受到共同利益或价值取向的影响，彼此间也会形成交叉影响的三螺旋关系。其中，企业、高校分别作为“经济核心”与“知识核心”，两者会形成一组供求关系，而政府在供需关系的协调与平衡过程中提供必要的产权保护，充分保障高校与企业之间知识交易市场的发展[10]。这与《方案》中通过政府主导、社会参与、多元共建来建立职业教育1+X证书体系的思路相契合。 基于上述分析，本研究将政策工具维度（X轴）与三螺旋维度（Y轴）相结合，构建出“政策工具·三螺旋”二维政策分析框架，如图1所示。
三、研究结果与分析
（一）X轴：政策工具维度分析
按照政策工具的维度划分对《方案》的具体条款进行编码整理、准确归类与数据分析，统计结果见表2。总体而言，《方案》所运用的政策工具类型较为齐全，涵盖供给型、需求型和环境型等三种政策工具，而且每种工具的作用形式呈现出多样化特点。分析发现，三种政策工具的使用频率明显不均衡：供给型政策工具的使用频率最高，文本编码频次有64条，占所有政策工具的44.44%;其次为环境型政策工具，相关的文本频次共50条，占34.72%;需求型政策工具的配置最少，文本频次仅30条，所占比例为20.83%。
1.供给型政策工具使用过溢，且内部结构明显失衡。首先，从不同政策工具的配置比例来看，供给型政策工具使用过多，涉及政策语句共64条，在三种政策工具中所占比例高达44.44%。政策工具使用频率的差异能够体现不同行为假设背后潜藏的价值理念。研究结果表明，政府更倾向于从供给端人手，通过加强技能培训、提供公共服务、保障基础设施建设等方式来促进职业教育1+X证书制度的推行。然而，过度使用供给型政策工具容易导致对经济社会发展需求的忽视，如果缺乏需求端的拉动和政策实施环境的改善，势必会影响职业教育1+X證书制度的实施进程。其次，在供给型政策工具的作用形式方面，其内部结构存在失衡现象，体现在：公共服务的使用频率最高，涉及20项政策条目，占比高达13.89%;技能培训共有16条政策语句，占比达11.11%;基础设施建设、信息支持和师资建设涉及的政策条目分别有11项、7项和6项，所占比例均居于4% - 8%之间;财政补贴方面的政策条目频率最低，仅有4条，占所有作用形式的2.78%。一方面，公共服务的占比最高，反映出国家在建立职业教育1+X证书制度过程中的工作重心，也体现出政府由“管制型”向“服务型”转变的强大决心;另一方面，技能培训和基础设施建设的使用频率较高，这既能为制度建设和政策落实提供人力资源支撑，也可以满足最基本的物质性需求。技能培训主要是通过开发职业教育培训课程体系、完善职业教育评价体系、提升专业人才就业能力来实现，而基础设施建设则主要是依托政府与企业合作来促进实训基地和培训平台的完善。另外，《方案》也强调信息技术的运用，提出通过建立“1+X”证书信息管理服务平台、“学分银行”等信息化服务平台，实现使用体验与管理效率的双重提升，这体现了国家对信息技术和职业教育管理融合的重视，符合信息化时代下的职业教育发展需求。然而，《方案》对师资建设和财政补贴的关注却相对较少。毋庸置疑，师资队伍建设是实现职业教育人才培养目标的根本保证和重要依托[11]，也是促进职业教育特色内涵发展和经济社会转型升级的基本依靠力量[12];财政补贴也可以充分发挥其激励效应，提高政策执行主体的积极性与主动性，能以最快的速度、最直接的效应来影响政策落实过程。因此，未来的政策制定应适当加强对这些方面的重视。
2.环境型政策工具配置合理，内部结构也相对均衡。在三种政策工具的使用频率分布上，环境型政策工具的使用相对合理，《方案》中所涉及的具体语句共有50条，占比约35%。这表明，政府在推动职业教育政策落实的过程中注重“环境营造者”的角色与职能，也体现了国家在优化职业教育发展的社会环境方面所做出的努力。从内部结构分布来看，目标规划和社会参与牵涉的条目较多，分别有18项和15项，所占的比例也均超过10%;行政统筹、法规管制的运用虽然相对较少，但其比例也都位于4%～7%之间，差距相对较小。因此，环境型政策工具的整体运用和内部结构相对合理。目标规划的使用主要是通过设立阶段性目标，并根据目标统筹行政、市场、社会资源，合理划分主体之间的权责关系，从而推进政策的落地与实施。社会的广泛参与既能为1+X证书制度的执行提供大量资源，也可以借助社会力量的介入来有效规范培训和评价过程，防止权力滥用带来的政策成效降低[13]。虽然行政统筹与法规管制具有较高的权威性，实施效率较高且成本较低，但必须要依赖于严格的服从型社会关系才能实现，过分使用则不利于调动基层政策活动者的积极性[14]。因此，国家在落实职业教育1+X证书制度时对这两种政策工具作用形式的使用应有所克制，这有利于调动社会各界共同参与职业教育证书制度建设的积极性。
3.需求型政策工具相对欠缺，且结构分布差异悬殊。从总体上看，职业教育1+X证书制度实施中所采用的需求型政策工具较为欠缺，仅涉及30条政策文本，占比20.83%，明显低于供给型政策工具和环境型政策工具，所占比例甚至未达到供给型政策工具的一半。这充分表明，国家在职业教育1+X证书制度建设过程中的政策工具配置不尽合理。相对于供给型和环境型政策工具而言，需求型政策工具往往体现出时效性强、效率高、导向性明显等特征。该类政策工具的欠缺容易催生政策执行过程中的形式单一现象，导致需求端与供给端的不匹配甚至错位，极大地削弱政策所应发挥的拉动作用，不利于1+X证书制度的迅速推广和可持续发展。此外，需求型政策工具的内部结构分布差异悬殊、分化严重。其中，建设示范性工程的举措最多，占比为7.64%;其次是需求融通和技术标准，这两种作用形式所涉及的政策语句均有7条，占比均为4.86%;服务外包的方式使用较少，仅涉及4条语句，占2.78%;政府购买所占的比例最低，仅有0.69%，这也是15种政策工具作用形式中使用频率最低的方式。由于1+X证书制度是职业教育改革与发展的创新之举，因此，有必要通过开展试点工程来做好阶段性经验总结，然后再根据各个地区和省市的实际情况进行统筹部署，最终实现“由点到面”的扩散实施。需求融通有助于消解多方主体的需求差异，通过校企合作培养、学历教育与职业培训相结合等形式，提升人才培养的灵活性、适应性与针对性，促进证书融通、技岗融通、校产融合，畅通人才成长通道[15]。建立技术标准体系也是实现职业教育制度化、规范化发展的必要途径。通过借鉴国际先进的技术标准，开发职业技能等级标准体系，有利于促进职业教育1+X证书制度在我国不同区域的实施与评估。服务外包是需求端各主体共同参与、合作共赢的有力措施。外包服务能够吸引社会参与、引进民间资本、推动校企合作，是促进职业教育发展和证书体系建设的重要手段，国家需要在政策实施过程中适当提高服务外包、政府购买等手段的使用频率。 （二）Y轴：三螺旋维度分析
依据三螺旋理论对Y轴的基本维度进行划分，通过对政策文本进行编码与归类而描绘出该维度在不同要素之间的频数分布差异，结果如表3所示。从整体来看，《方案》对政府、职业院校、市场等三大主体在互动过程中的基本要素均有体现，包括态度立场、财政支持、体系建设、人才培养和多元共建等五个方面。但是，不同要素之间的比例分布呈明显的不均衡状态。其中，体系建设共涉及46项政策语句，所占比例高达45.54%，远远领先于其它要素，稳居第一;其次是多元共建和人才培养，《方案》中与两者相关的条目分别有25项和18项，分别占24.75%和l7.82%;态度立场和财政支持的比重最小，均不超过7%，与体系建设、多元共建、人才培养之间的差距相对较大。
上述数据表明，国家在推动职业教育1+X证书制度建设过程中更关注制度体系的完善、社会主体的参与和人才培养质量的提升。其中，健全培训与评价体系是1+X证书制度的工作重点;吸引社会主体参与有助于盘活多方资源，提高资源对接与利用效率;提高人才培养质量则是实施1+X证书制度的预期目标。但是，《方案》对财政支持、态度立场等要素的设计相对较少。因此，在未来的政策完善过程中，为职业教育发展确立坚定的思想指引、适当加大财政投入力度仍然是政府在推动1+X证书制度建设过程中不可忽视的重要任务。总之，政府应有计划地协调不同发展要素之间的关系和分布差异，逐步形成规划合理、重点突出、种类齐全的职业教育证书制度改革框架，充分发挥政府、职业院校、企业等三大主体的积极作用，为职业教育1+X证书制度的建立与完善奠定坚实的基础。
四、研究结论与建议
（一）研究结论
首先，从政策工具维度来看，《方案》对政策工具的配置较为齐全，涵盖供给型、需求型与环境型等三种政策工具，具体包括15种作用形式与实践措施。但是，政策工具的使用频率分布并不均衡，主要以供给型政策工具为主，以环境型政策工具为辅，同时，在一定程度上兼顾需求型政策工具的运用。其中，供给型政策工具使用过溢，所占比例高达44.44%，且内部结构明显失衡;需求型政策工具相对欠缺，内部结构分布差距悬殊;环境型政策工具的配置相对合理，内部结构也较为均衡。在所有政策工具的作用形式中，财政补贴、服务外包、政府购买等手段的使用频率最低。
其次，从三螺旋维度来看，政府、职业院校、企业等主体之间互动频繁。《方案》主要包括态度立场、财政支持、体系建设、人才培养和多元共建等五大要素，对职业教育1+X证书制度建立过程中的各方利益主体考虑得较为周全。然而，不同要素之间的比重存在明显差异，其中，体系建设所占的比例最大，其次是多元共建和人才培养，政策关注相对较少的是态度立场和财政支持。这在一定程度上表明，政府在职业教育1+X证书制度改革过程中的工作重心在于建立健全培训与评价体系，并希望通过多元主体共同参与来激活各方力量，为高质量技术人才培养提供制度、经济与社会基础。尽管这三者是当前工作的重心，但也不能忽视态度立场的引领作用和财政支持的保障作用，因此，为职业教育发展确立坚定的思想指引、适当加大财政投入力度也是在未来政策完善过程中需要关注的重点。
（二）政策建议
首先，适当缩减供给型政策工具的使用频率，协调不同政策工具的分布比例。随着我国经济体制改革不断深入，社会对技能型人才的培养提出了新的发展要求，供给型政策工具的使用能从一定程度上解决职业教育制度的供给问题，但该工具的过度使用可能会將职业教育发展重新推向“设计模式”的深渊[16]，如若难以对职业教育的发展趋势进行完整、全面、科学的把握，势必会影响到供给型、需求型、环境型政策工具的配置模式，拉大职业教育供给与国家、市场和个人需求的差距。因此，适度缩减供给型政策工具的使用频率，提升不同政策工具之间的契合程度，将是推进职业教育1+X证书制度建设的重要举措。
其次，充分发挥需求型政策工具的拉动作用和环境型政策工具的调控作用，尤其是要提高需求型政策工具的使用频率。研究结果表明，需求型政策工具的分布比例仅占20.83%，远远低于供给型政策工具，因此，未来应适当加大需求型政策工具的运用，通过服务外包、政府购买、校企合作等具体形式，提升国家、市场、学校与学生之间的需求融通，充分发挥需求端的拉动作用。同时，仍需重视环境型政策工具的调控功能，实现政府角色转型，降低市场不稳定因素，促进多元主体参与共建，使环境型与需求型两种政策工具相互结合，形成正向发展的合力，促进职业教育证书制度的完善与发展。
再次，实现不同政策工具内部结构的均衡化发展。供给型和需求型政策工具的内部结构均存在明显的失衡现象。财政补贴、信息支持和师资建设在供给型政策工具中所占比例较小，服务外包、政府购买在需求型政策工具中的比例也较小，但这些均是推动1+X证书制度建设的重要链条，也是两种政策工具中不可或缺的作用形式。政策工具在内部结构分布方面的失衡势必催生政策执行者对政策理念的误读和曲解，因此，在未来的政策改进过程中，应该尝试协调同一政策工具内部的作用形式配比，推动其内部结构的均衡化发展。
最后，应为职业教育发展确立坚定的思想指引，并适当加大财政投入力度。在三螺旋维度方面，态度立场和财政支持是《方案》中相对被忽视的要素。因此，在职业教育证书制度体系的建立与完善过程中，政府应充分发挥其思想引领的作用，使政策执行者始终朝着正确的方向努力。同时，适当加大财政投入，有计划地协调不同主体间的资源分配，形成规划科学、内涵丰富、主体多元、重点突出的职业教育证书制度框架，使职业教育发展更加符合广大人民群众的需求。
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[责任编辑 贺文瑾]
关键词：政策工具理论;职业教育政策;1+X证书制度;三螺旋理论;内容分析法
作者简介：何元皓，男，华东师范大学教育学部2017级本科生，主要研究方向为教育政策;马立超（通讯作者），男，华东师范大学教育学部2018级硕士研究生，主要研究方向为教育政策、教育管理。
中图分类号：G710
文献标识码.A
文章编号.1674-7747（ 2020） 02-0023-08
一、问题的提出
2019年1月，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》提出，把职业教育摆在教育改革創新和经济发展中更加突出的位置，对职业教育未来的发展重点、服务对象、改革内容与建设途径等提出了具体要求[1]。为了避免职业教育办学走向“普教化”和“技能化”两个极端，我国开始借鉴国际职业教育的普遍做法，实行1+X证书制度，定期对职业技能等级证书有关工作进行“双随机、一公开”的抽查与监督[2]。1+X证书制度是指学生在获得学历证书的同时也取得多种职业技能等级证书，其根本意义在于培养复合型技术技能人才[3]。这一制度设计反映了社会形势和市场需求的变化，可谓新时代职业教育发展的“风向标”，为职业院校的学生提供了一张就业“入场券”[4]，有利于推进人才培养模式和评价模式改革[5]，同时，也是搭建技术技能人才成长“立交桥”、推进职业教育高质量发展、提升国家竞争力的重要创新举措[6]。为了深入贯彻该方案的基本要求，将先进的国际经验转化为适切的本土实践，教育部会同国家发展改革委、财政部、市场监管总局于2019年4月联合印发了《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》（以下简称《方案》）。但是，政策执行的成效在很大程度上依赖于政策制定的科学性与合理性，也会受到政策文本传达出来的价值理念的影响。因此，本研究以《方案》为分析对象，立足政策工具理论并借助三螺旋理论构建出政策分析的二维框架，对职业教育1+X证书制度的政策设计进行全方位透视，分析政策执行过程中潜在的风险与问题，为职业教育证书制度的实施与改进提供实证依据。
二、研究方法与设计
（一）研究方法
本研究主要采用内容分析法。内容分析法作为一种定量与定性相结合的研究方法，通常用于对信息量大且有连续性的文本信息进行系统和定量的客观描述[7]。《方案》由教育部等四部门联合发布，是对1+X证书制度的进一步规定与细化，因而具有较高的针对性、权威性、代表性和适切性。
对政策文本进行编码是内容分析的必要环节。为充分保障研究过程的规范性与研究结果的准确性，研究者在编码过程中注重对数据进行可靠性检验。一方面，在对政策文本进行编码时以“语句”为单位，多次核查数据编码的准确性;另一方面，在对文本编码进行归类、统计与分析时，邀请擅长内容分析法和政策工具分析的研究人员对编码结果进行审阅，找出理解有偏差或歧义的文本内容，在充分探讨与交流的基础上努力形成一致的编码结果。
（二）文本编码
本研究将《方案》作为分析对象，依据不可细分原则按照“章、节、语句”的逻辑进行数据编码，在编码结束后依次对《方案》中的“语句”单位进行归类、统计与分析。编码的语句总量共有71条，具体情况如表1所示（由于文本内容较多，故仅展示部分编码表）。
（三）分析框架
政策工具是在政策执行过程中所采用的方法或机制，也是联结政策目标与政策实践的桥梁，剖析职业教育的政策工具配置有利于洞察政策制定和落实过程中潜在的风险[8]。同时，由于职业教育证书制度牵涉到政府、职业院校、市场等多元主体的互动关系，为充分考虑职业教育1+X证书制度建立过程中所具有的特殊性，故在廓清政策工具的基础上借助三螺旋理论构建出政策分析的二维框架，对《方案》进行深入全面的解读。
首先，在政策工具方面，研究采用罗斯威尔（ Rothwell）和泽夫尔德（Zegveld）的政策工具分类方法，将职业教育证书制度的政策工具划分为供给型、需求型与环境型等三种类型。其中，供给型政策工具是指政府相关职能部门通过扩大人才、信息、资金等要素投入来改善资源供给情况，主要包括技能培训、信息支持、基础设施建设、公共服务、师资建设及财政补贴等具体要素;需求型政策工具是指政府通过一系列方法与手段来改善市场环境，增强市场稳定性，拉动制度建设，具体包括示范工程、服务外包、政府购买及需求融通等方式;环境型政策工具主要是指通过营造积极有利的社会环境和氛围来推动1+X证书制度的建立，包括目标规划、法规管制、社会参与及行政统筹等具体行为方式。供给型政策工具对职业教育证书制度的完善具有推动作用，需求型政策工具对制度的落实发挥拉动作用，而环境型政策工具对职业教育证书制度的建立也会产生间接影响。
其次，在三螺旋维度方面，研究充分借鉴亨利·埃茨科维兹的三螺旋理论[9]，并根据政策文本中关于职业教育1+X证书制度的各项具体措施，将该维度划分为态度立场、财政支持、体系建设、人才培养及多元共建等五大要素。三螺旋理论在分析政府、高校与企业之间的互动关系时具有明显的适切性。该理论认为，政府、职业院校与企业在价值理念和发展目标上存在巨大的差异，它们在保持自身系统独立性的同时，由于受到共同利益或价值取向的影响，彼此间也会形成交叉影响的三螺旋关系。其中，企业、高校分别作为“经济核心”与“知识核心”，两者会形成一组供求关系，而政府在供需关系的协调与平衡过程中提供必要的产权保护，充分保障高校与企业之间知识交易市场的发展[10]。这与《方案》中通过政府主导、社会参与、多元共建来建立职业教育1+X证书体系的思路相契合。 基于上述分析，本研究将政策工具维度（X轴）与三螺旋维度（Y轴）相结合，构建出“政策工具·三螺旋”二维政策分析框架，如图1所示。
三、研究结果与分析
（一）X轴：政策工具维度分析
按照政策工具的维度划分对《方案》的具体条款进行编码整理、准确归类与数据分析，统计结果见表2。总体而言，《方案》所运用的政策工具类型较为齐全，涵盖供给型、需求型和环境型等三种政策工具，而且每种工具的作用形式呈现出多样化特点。分析发现，三种政策工具的使用频率明显不均衡：供给型政策工具的使用频率最高，文本编码频次有64条，占所有政策工具的44.44%;其次为环境型政策工具，相关的文本频次共50条，占34.72%;需求型政策工具的配置最少，文本频次仅30条，所占比例为20.83%。
1.供给型政策工具使用过溢，且内部结构明显失衡。首先，从不同政策工具的配置比例来看，供给型政策工具使用过多，涉及政策语句共64条，在三种政策工具中所占比例高达44.44%。政策工具使用频率的差异能够体现不同行为假设背后潜藏的价值理念。研究结果表明，政府更倾向于从供给端人手，通过加强技能培训、提供公共服务、保障基础设施建设等方式来促进职业教育1+X证书制度的推行。然而，过度使用供给型政策工具容易导致对经济社会发展需求的忽视，如果缺乏需求端的拉动和政策实施环境的改善，势必会影响职业教育1+X證书制度的实施进程。其次，在供给型政策工具的作用形式方面，其内部结构存在失衡现象，体现在：公共服务的使用频率最高，涉及20项政策条目，占比高达13.89%;技能培训共有16条政策语句，占比达11.11%;基础设施建设、信息支持和师资建设涉及的政策条目分别有11项、7项和6项，所占比例均居于4% - 8%之间;财政补贴方面的政策条目频率最低，仅有4条，占所有作用形式的2.78%。一方面，公共服务的占比最高，反映出国家在建立职业教育1+X证书制度过程中的工作重心，也体现出政府由“管制型”向“服务型”转变的强大决心;另一方面，技能培训和基础设施建设的使用频率较高，这既能为制度建设和政策落实提供人力资源支撑，也可以满足最基本的物质性需求。技能培训主要是通过开发职业教育培训课程体系、完善职业教育评价体系、提升专业人才就业能力来实现，而基础设施建设则主要是依托政府与企业合作来促进实训基地和培训平台的完善。另外，《方案》也强调信息技术的运用，提出通过建立“1+X”证书信息管理服务平台、“学分银行”等信息化服务平台，实现使用体验与管理效率的双重提升，这体现了国家对信息技术和职业教育管理融合的重视，符合信息化时代下的职业教育发展需求。然而，《方案》对师资建设和财政补贴的关注却相对较少。毋庸置疑，师资队伍建设是实现职业教育人才培养目标的根本保证和重要依托[11]，也是促进职业教育特色内涵发展和经济社会转型升级的基本依靠力量[12];财政补贴也可以充分发挥其激励效应，提高政策执行主体的积极性与主动性，能以最快的速度、最直接的效应来影响政策落实过程。因此，未来的政策制定应适当加强对这些方面的重视。
2.环境型政策工具配置合理，内部结构也相对均衡。在三种政策工具的使用频率分布上，环境型政策工具的使用相对合理，《方案》中所涉及的具体语句共有50条，占比约35%。这表明，政府在推动职业教育政策落实的过程中注重“环境营造者”的角色与职能，也体现了国家在优化职业教育发展的社会环境方面所做出的努力。从内部结构分布来看，目标规划和社会参与牵涉的条目较多，分别有18项和15项，所占的比例也均超过10%;行政统筹、法规管制的运用虽然相对较少，但其比例也都位于4%～7%之间，差距相对较小。因此，环境型政策工具的整体运用和内部结构相对合理。目标规划的使用主要是通过设立阶段性目标，并根据目标统筹行政、市场、社会资源，合理划分主体之间的权责关系，从而推进政策的落地与实施。社会的广泛参与既能为1+X证书制度的执行提供大量资源，也可以借助社会力量的介入来有效规范培训和评价过程，防止权力滥用带来的政策成效降低[13]。虽然行政统筹与法规管制具有较高的权威性，实施效率较高且成本较低，但必须要依赖于严格的服从型社会关系才能实现，过分使用则不利于调动基层政策活动者的积极性[14]。因此，国家在落实职业教育1+X证书制度时对这两种政策工具作用形式的使用应有所克制，这有利于调动社会各界共同参与职业教育证书制度建设的积极性。
3.需求型政策工具相对欠缺，且结构分布差异悬殊。从总体上看，职业教育1+X证书制度实施中所采用的需求型政策工具较为欠缺，仅涉及30条政策文本，占比20.83%，明显低于供给型政策工具和环境型政策工具，所占比例甚至未达到供给型政策工具的一半。这充分表明，国家在职业教育1+X证书制度建设过程中的政策工具配置不尽合理。相对于供给型和环境型政策工具而言，需求型政策工具往往体现出时效性强、效率高、导向性明显等特征。该类政策工具的欠缺容易催生政策执行过程中的形式单一现象，导致需求端与供给端的不匹配甚至错位，极大地削弱政策所应发挥的拉动作用，不利于1+X证书制度的迅速推广和可持续发展。此外，需求型政策工具的内部结构分布差异悬殊、分化严重。其中，建设示范性工程的举措最多，占比为7.64%;其次是需求融通和技术标准，这两种作用形式所涉及的政策语句均有7条，占比均为4.86%;服务外包的方式使用较少，仅涉及4条语句，占2.78%;政府购买所占的比例最低，仅有0.69%，这也是15种政策工具作用形式中使用频率最低的方式。由于1+X证书制度是职业教育改革与发展的创新之举，因此，有必要通过开展试点工程来做好阶段性经验总结，然后再根据各个地区和省市的实际情况进行统筹部署，最终实现“由点到面”的扩散实施。需求融通有助于消解多方主体的需求差异，通过校企合作培养、学历教育与职业培训相结合等形式，提升人才培养的灵活性、适应性与针对性，促进证书融通、技岗融通、校产融合，畅通人才成长通道[15]。建立技术标准体系也是实现职业教育制度化、规范化发展的必要途径。通过借鉴国际先进的技术标准，开发职业技能等级标准体系，有利于促进职业教育1+X证书制度在我国不同区域的实施与评估。服务外包是需求端各主体共同参与、合作共赢的有力措施。外包服务能够吸引社会参与、引进民间资本、推动校企合作，是促进职业教育发展和证书体系建设的重要手段，国家需要在政策实施过程中适当提高服务外包、政府购买等手段的使用频率。 （二）Y轴：三螺旋维度分析
依据三螺旋理论对Y轴的基本维度进行划分，通过对政策文本进行编码与归类而描绘出该维度在不同要素之间的频数分布差异，结果如表3所示。从整体来看，《方案》对政府、职业院校、市场等三大主体在互动过程中的基本要素均有体现，包括态度立场、财政支持、体系建设、人才培养和多元共建等五个方面。但是，不同要素之间的比例分布呈明显的不均衡状态。其中，体系建设共涉及46项政策语句，所占比例高达45.54%，远远领先于其它要素，稳居第一;其次是多元共建和人才培养，《方案》中与两者相关的条目分别有25项和18项，分别占24.75%和l7.82%;态度立场和财政支持的比重最小，均不超过7%，与体系建设、多元共建、人才培养之间的差距相对较大。
上述数据表明，国家在推动职业教育1+X证书制度建设过程中更关注制度体系的完善、社会主体的参与和人才培养质量的提升。其中，健全培训与评价体系是1+X证书制度的工作重点;吸引社会主体参与有助于盘活多方资源，提高资源对接与利用效率;提高人才培养质量则是实施1+X证书制度的预期目标。但是，《方案》对财政支持、态度立场等要素的设计相对较少。因此，在未来的政策完善过程中，为职业教育发展确立坚定的思想指引、适当加大财政投入力度仍然是政府在推动1+X证书制度建设过程中不可忽视的重要任务。总之，政府应有计划地协调不同发展要素之间的关系和分布差异，逐步形成规划合理、重点突出、种类齐全的职业教育证书制度改革框架，充分发挥政府、职业院校、企业等三大主体的积极作用，为职业教育1+X证书制度的建立与完善奠定坚实的基础。
四、研究结论与建议
（一）研究结论
首先，从政策工具维度来看，《方案》对政策工具的配置较为齐全，涵盖供给型、需求型与环境型等三种政策工具，具体包括15种作用形式与实践措施。但是，政策工具的使用频率分布并不均衡，主要以供给型政策工具为主，以环境型政策工具为辅，同时，在一定程度上兼顾需求型政策工具的运用。其中，供给型政策工具使用过溢，所占比例高达44.44%，且内部结构明显失衡;需求型政策工具相对欠缺，内部结构分布差距悬殊;环境型政策工具的配置相对合理，内部结构也较为均衡。在所有政策工具的作用形式中，财政补贴、服务外包、政府购买等手段的使用频率最低。
其次，从三螺旋维度来看，政府、职业院校、企业等主体之间互动频繁。《方案》主要包括态度立场、财政支持、体系建设、人才培养和多元共建等五大要素，对职业教育1+X证书制度建立过程中的各方利益主体考虑得较为周全。然而，不同要素之间的比重存在明显差异，其中，体系建设所占的比例最大，其次是多元共建和人才培养，政策关注相对较少的是态度立场和财政支持。这在一定程度上表明，政府在职业教育1+X证书制度改革过程中的工作重心在于建立健全培训与评价体系，并希望通过多元主体共同参与来激活各方力量，为高质量技术人才培养提供制度、经济与社会基础。尽管这三者是当前工作的重心，但也不能忽视态度立场的引领作用和财政支持的保障作用，因此，为职业教育发展确立坚定的思想指引、适当加大财政投入力度也是在未来政策完善过程中需要关注的重点。
（二）政策建议
首先，适当缩减供给型政策工具的使用频率，协调不同政策工具的分布比例。随着我国经济体制改革不断深入，社会对技能型人才的培养提出了新的发展要求，供给型政策工具的使用能从一定程度上解决职业教育制度的供给问题，但该工具的过度使用可能会將职业教育发展重新推向“设计模式”的深渊[16]，如若难以对职业教育的发展趋势进行完整、全面、科学的把握，势必会影响到供给型、需求型、环境型政策工具的配置模式，拉大职业教育供给与国家、市场和个人需求的差距。因此，适度缩减供给型政策工具的使用频率，提升不同政策工具之间的契合程度，将是推进职业教育1+X证书制度建设的重要举措。
其次，充分发挥需求型政策工具的拉动作用和环境型政策工具的调控作用，尤其是要提高需求型政策工具的使用频率。研究结果表明，需求型政策工具的分布比例仅占20.83%，远远低于供给型政策工具，因此，未来应适当加大需求型政策工具的运用，通过服务外包、政府购买、校企合作等具体形式，提升国家、市场、学校与学生之间的需求融通，充分发挥需求端的拉动作用。同时，仍需重视环境型政策工具的调控功能，实现政府角色转型，降低市场不稳定因素，促进多元主体参与共建，使环境型与需求型两种政策工具相互结合，形成正向发展的合力，促进职业教育证书制度的完善与发展。
再次，实现不同政策工具内部结构的均衡化发展。供给型和需求型政策工具的内部结构均存在明显的失衡现象。财政补贴、信息支持和师资建设在供给型政策工具中所占比例较小，服务外包、政府购买在需求型政策工具中的比例也较小，但这些均是推动1+X证书制度建设的重要链条，也是两种政策工具中不可或缺的作用形式。政策工具在内部结构分布方面的失衡势必催生政策执行者对政策理念的误读和曲解，因此，在未来的政策改进过程中，应该尝试协调同一政策工具内部的作用形式配比，推动其内部结构的均衡化发展。
最后，应为职业教育发展确立坚定的思想指引，并适当加大财政投入力度。在三螺旋维度方面，态度立场和财政支持是《方案》中相对被忽视的要素。因此，在职业教育证书制度体系的建立与完善过程中，政府应充分发挥其思想引领的作用，使政策执行者始终朝着正确的方向努力。同时，适当加大财政投入，有计划地协调不同主体间的资源分配，形成规划科学、内涵丰富、主体多元、重点突出的职业教育证书制度框架，使职业教育发展更加符合广大人民群众的需求。
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[责任编辑 贺文瑾]