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摘 要 上世纪90年代以后，国家对人口政策有了改善，流动人口逐年处于增长状态，流动人口子女，在当地入学困难的问题也比较明显，受到了政府和社会的关注。近年来，义务教育“就近入学”和“两为主”政策对缓解择校现象，保障流动人口子女就学起到积极作用，但也存在诸如校际差异过大、政策实施缺少动力机制、在流入地接受高中教育现状堪忧等问题。在城乡教育一体化的大趋势下，基础教育入学招生制度改革应从建立普惠优质学前教育体系、完善“就近入学”和“两为主”政策以及规范高中阶段教育准入标准、发展职业教育和培训等方面入手，通过制度设计和完善推动教育公平的实现。
关键词 基础教育 入学招生 制度改革
中图分类号：G620 文献标识码：A
1 我国基础教育入学招生制度的历史沿革
1.1 户籍为基础就近入学阶段（1949-1991）
新中国成立后到90年代初，我国通过户籍制、农产品统购统销制、人民公社制以及就业与社会保障制度等一系列制度设计，使得人口流动受到限制和约束，学龄儿童以户籍所在地为准接受基础教育。1980年随着国家经济和政治形势的好转，国家开始积极推进普及小学教育工作，1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》进一步提出“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育”。为适龄儿童和家庭提供了基本的入学保障。
1.2 入学招生制度的松动与调整阶段（1992-2000）
1992年以后，政府逐渐放宽农民进城务工的限制条件，大量农民工涌入城市。伴随着农民工和其他流动人口在城市工作、生活和定居，进城务工人员随迁子女的数量也急剧增加，适龄流动儿童的教育问题逐渐凸显。为此，政府积极出台政策，回应流动人口子女异地入学问题。并选定北京市丰台区、上海市徐汇区、天津市河北区、深圳市罗湖区、浙江省义乌市和河北省廊坊市等六市（区）进行工作试点。1998年出台的《流动儿童少年就学暂行办法》进一步明确了流动儿童少年异地就学的管理政策，“流动人口子女在有监护条件的户口所在地入学，户口所在地无监护条件的，在流入地入学，流入地政府负责管理流动儿童的教育”。但是，在实际的政策执行层面，大部分公立学校招收流动儿童是以高昂的借读费为前提的，抬高了流动人口子女异地入学的门槛，导致导致大部分农民工子女因无法承担高昂的借读费和无法入学。1999年6月，中共中央、国务院召开第三次全国教育工作会议，并发布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，要求普及九年义务教育的地区，要实行小学毕业生免试就近升学的办法，进一步明确了就近入学的基本原则。
1.3 入学招生制度的明朗化阶段（2001年至今）
国家对人口政策有了改善，流动人口逐年处于增长状态，流动人口子女，在当地入学困难的问题也比较明显，要求各级地方政府“重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”“两为主”政策的实施，体现了政府对流动人口子女教育问题的高度重视，为基础教育入学招生制度改革奠定了基础。逐步打通流动人口子女异地就学和升学的制度障碍，让流动人口子女在异地接受优质教育。
2 我国基础教育入学招生制度存在的问题
2.1 学校间的教育质量差距过大
“穷国办大教育”是我国教育的现实情况。“穷国办大教育”有两种现实选择：一是集中有限的教育资源办少量的优质教育；二是尽可能地分散教育资源办均衡教育。均衡教育与优质教育之争历来是我国教育政策选择上争议最大的问题。当前，教育质量的差距不仅存在于同一地区内好学校与差学校之间，同时城乡之间、城市之间、地区之间的差距都很明显。农村教育发展滞后，整体薄弱的状况还没有得到根本性转变。除了教育质量的差距外，农村教育在发展水平、办学条件、经费投入、师资队伍等方面与城市教育方面存在很大的差距。当前城乡之间、地区之间、学校之间的教育差距越来越大，长此以往，就会引发社会矛盾。近年来，考入名牌大学的农村生源逐年减少，就是教育的城乡差异、地区差异导致的教育不公平现象，并将进一步转化为社会不公平。因此缩小基础教育阶段学校间的教育质量差距不仅能够促进教育的起点公平，还能促进教育结果公平。
2.2 “择校热”现象影响就近入学政策的实施
虽然我国实行义务教育规模的迅速发展起来，让所有适龄青少年有学上的目标，但是现在种种问题出现。“择校热”现象的存在使公平入学的目标无法顺利实现。在我国，“就近入学”政策的旨意在于促进教育公平，由于择校需要支付比较高的金额，很多资金无法承担的孩子会被重点学校排除在外，从而加大了优质教育资源的供求矛盾。
2.3 义务教育的“两为主”政策缺少动力机制
“两为主”政策之所以没有取得预期效果，是因为政策本身缺少相应的动力机制。首先，各级政府间职责划分不清，执行执行过程相互推诿。虽然，“两为主”政策提出以流入地为主，以共办学校为主解决流动人口子女异地就学问题，但是，对于中央政府、流入地政府、流出地政府分别承担怎样的责任、如何联结对接并未作出详细明确的规定，直接导致执行过程中各级政府间的相互推诿；其次，流入地政府和城市公办校接收流动人口子女的能力有限。由于教育经费的拨付是以户籍制度为基础的，教育经费并未随着人口流动而发生流动，这使得流入地政府教育经费相对紧缺。同时，公办校在教师编制和资金投入方面的不足也导致城市公办校接收流动人口子女的能力非常有限。
2.4 流动人口子女的高中阶段教育现状堪忧
高中阶段教育包括普通高中教育和中等职业教育。户籍制度仍是当前阻碍流动人口子女继续在城市接受高中阶段教育的重要原因。2012年8月30日，教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》下发后，各地纷纷出台随迁子女在流入地学生参加升学考试方案，部分地区允许符合一定条件的随迁子女在流入地参加升学考试，但还是有诸多限制。这导致农民工子女在流入地初中毕业后或者回原籍读高中，或者结束学业，在城市里成为新生代农民工。这些年轻的新生代农民工早已适应城市生活，思维观念的现代性更强，对未来生活的期望更高，对艰苦生活和不公正待遇的忍受力更低，这一群体受到的不公平待遇对于社会发展、社会稳定有着重要的潜在影响。 3 深化城乡基础教育入学招生制度改革
3.1 建立普惠优质学前教育体系
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出，要明确政府职责，“把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划，建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。根据当前城乡学前教育的发展现状，要在城市积极发展公办幼儿园，着力保障在城市生活的幼儿拥有平等的入园权利。根据不同地区学前教育发展的实际和进城务工人员随迁子女的入园需求，因地制宜采取灵活政策，在进城务工人员比较集中的地区，适当放宽一些面向城市贫困家庭和进城务工人员子女的低收费民办幼儿园的准入门槛。政府要把配套城镇小区幼儿园作为公共教育资源，用以举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。在这些幼儿园中安排出一定的“学位”，尽量满足周边进城务工人员随迁子女接受学前教育的需求。在农村要充分发挥乡镇中心园的辐射示范作用，尽快建立以公办的乡镇中心幼儿园为主体和示范，以村办幼儿园为基础，以灵活多样的学前教育形式为补充的农村学前教育网络，满足家长就近让孩子接受学前教育的需求。同时，政府应设立补助学前教育的专项资金，直接对幼儿园和儿童家长进行资助，帮助经济条件较差的家庭解决幼儿入园难的问题。
3.2 完善义务教育入学的“两为主”政策
在义务教育阶段“就近入学”政策不变的基础上，继续完善“两为主”政策，要着力解决流动人口子女入学问题。在我国短期内不可能全面放开户籍制度的现实情况下，基于纳税人身份的子女就学模式是保障流动人口子女入学权利的一种可行方式。首先，明确政府责任。明确中央财政和地方财政对流动人口子女接受义务教育的拨付责任，试行“教育券”制度，保证经费跟人走；其次，加强动力机制。加强流入地政府及教育主管部门对进城务工人员子女入学的管理责任，将农民工子女教育和打工子弟学校监管纳入当地教育规划，逐步成为政府常规管理工作的组成部分并纳入考核指标之中；再次，试行纳税人身份就学制度。各地根据流动人口变动情况，积极建立全国统一标准的电子学籍管理系统，逐步实现对流动人口子女学籍的网络化动态管理。
参考文献
[1] 关于普及小学教育若干问题的决定[EB/OL].（1980.12.3）
[2] 中共中央关于教育体制改革的决定[EB/OL]..（1985.5.27）
[3] 中华人民共和国义务教育法[EB/OL].（1986.4.12）
[4] 国务院关于基础教育改革与发展的决定[EB/OL]. （2001.5.29）
[5] 国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知[EB/OL]. （2003.1.5）
[6] 关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知[EB/OL]. （2003.9.13）
[7] 国务院关于解决农民工问题的若干意见[EB/OL]. （2006.3.27）
[8] 中华人民共和国义务教育法[EB/OL]. （2006.6.29）
关键词 基础教育 入学招生 制度改革
中图分类号：G620 文献标识码：A
1 我国基础教育入学招生制度的历史沿革
1.1 户籍为基础就近入学阶段（1949-1991）
新中国成立后到90年代初，我国通过户籍制、农产品统购统销制、人民公社制以及就业与社会保障制度等一系列制度设计，使得人口流动受到限制和约束，学龄儿童以户籍所在地为准接受基础教育。1980年随着国家经济和政治形势的好转，国家开始积极推进普及小学教育工作，1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》进一步提出“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育”。为适龄儿童和家庭提供了基本的入学保障。
1.2 入学招生制度的松动与调整阶段（1992-2000）
1992年以后，政府逐渐放宽农民进城务工的限制条件，大量农民工涌入城市。伴随着农民工和其他流动人口在城市工作、生活和定居，进城务工人员随迁子女的数量也急剧增加，适龄流动儿童的教育问题逐渐凸显。为此，政府积极出台政策，回应流动人口子女异地入学问题。并选定北京市丰台区、上海市徐汇区、天津市河北区、深圳市罗湖区、浙江省义乌市和河北省廊坊市等六市（区）进行工作试点。1998年出台的《流动儿童少年就学暂行办法》进一步明确了流动儿童少年异地就学的管理政策，“流动人口子女在有监护条件的户口所在地入学，户口所在地无监护条件的，在流入地入学，流入地政府负责管理流动儿童的教育”。但是，在实际的政策执行层面，大部分公立学校招收流动儿童是以高昂的借读费为前提的，抬高了流动人口子女异地入学的门槛，导致导致大部分农民工子女因无法承担高昂的借读费和无法入学。1999年6月，中共中央、国务院召开第三次全国教育工作会议，并发布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，要求普及九年义务教育的地区，要实行小学毕业生免试就近升学的办法，进一步明确了就近入学的基本原则。
1.3 入学招生制度的明朗化阶段（2001年至今）
国家对人口政策有了改善，流动人口逐年处于增长状态，流动人口子女，在当地入学困难的问题也比较明显，要求各级地方政府“重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”“两为主”政策的实施，体现了政府对流动人口子女教育问题的高度重视，为基础教育入学招生制度改革奠定了基础。逐步打通流动人口子女异地就学和升学的制度障碍，让流动人口子女在异地接受优质教育。
2 我国基础教育入学招生制度存在的问题
2.1 学校间的教育质量差距过大
“穷国办大教育”是我国教育的现实情况。“穷国办大教育”有两种现实选择：一是集中有限的教育资源办少量的优质教育；二是尽可能地分散教育资源办均衡教育。均衡教育与优质教育之争历来是我国教育政策选择上争议最大的问题。当前，教育质量的差距不仅存在于同一地区内好学校与差学校之间，同时城乡之间、城市之间、地区之间的差距都很明显。农村教育发展滞后，整体薄弱的状况还没有得到根本性转变。除了教育质量的差距外，农村教育在发展水平、办学条件、经费投入、师资队伍等方面与城市教育方面存在很大的差距。当前城乡之间、地区之间、学校之间的教育差距越来越大，长此以往，就会引发社会矛盾。近年来，考入名牌大学的农村生源逐年减少，就是教育的城乡差异、地区差异导致的教育不公平现象，并将进一步转化为社会不公平。因此缩小基础教育阶段学校间的教育质量差距不仅能够促进教育的起点公平，还能促进教育结果公平。
2.2 “择校热”现象影响就近入学政策的实施
虽然我国实行义务教育规模的迅速发展起来，让所有适龄青少年有学上的目标，但是现在种种问题出现。“择校热”现象的存在使公平入学的目标无法顺利实现。在我国，“就近入学”政策的旨意在于促进教育公平，由于择校需要支付比较高的金额，很多资金无法承担的孩子会被重点学校排除在外，从而加大了优质教育资源的供求矛盾。
2.3 义务教育的“两为主”政策缺少动力机制
“两为主”政策之所以没有取得预期效果，是因为政策本身缺少相应的动力机制。首先，各级政府间职责划分不清，执行执行过程相互推诿。虽然，“两为主”政策提出以流入地为主，以共办学校为主解决流动人口子女异地就学问题，但是，对于中央政府、流入地政府、流出地政府分别承担怎样的责任、如何联结对接并未作出详细明确的规定，直接导致执行过程中各级政府间的相互推诿；其次，流入地政府和城市公办校接收流动人口子女的能力有限。由于教育经费的拨付是以户籍制度为基础的，教育经费并未随着人口流动而发生流动，这使得流入地政府教育经费相对紧缺。同时，公办校在教师编制和资金投入方面的不足也导致城市公办校接收流动人口子女的能力非常有限。
2.4 流动人口子女的高中阶段教育现状堪忧
高中阶段教育包括普通高中教育和中等职业教育。户籍制度仍是当前阻碍流动人口子女继续在城市接受高中阶段教育的重要原因。2012年8月30日，教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》下发后，各地纷纷出台随迁子女在流入地学生参加升学考试方案，部分地区允许符合一定条件的随迁子女在流入地参加升学考试，但还是有诸多限制。这导致农民工子女在流入地初中毕业后或者回原籍读高中，或者结束学业，在城市里成为新生代农民工。这些年轻的新生代农民工早已适应城市生活，思维观念的现代性更强，对未来生活的期望更高，对艰苦生活和不公正待遇的忍受力更低，这一群体受到的不公平待遇对于社会发展、社会稳定有着重要的潜在影响。 3 深化城乡基础教育入学招生制度改革
3.1 建立普惠优质学前教育体系
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出，要明确政府职责，“把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划，建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。根据当前城乡学前教育的发展现状，要在城市积极发展公办幼儿园，着力保障在城市生活的幼儿拥有平等的入园权利。根据不同地区学前教育发展的实际和进城务工人员随迁子女的入园需求，因地制宜采取灵活政策，在进城务工人员比较集中的地区，适当放宽一些面向城市贫困家庭和进城务工人员子女的低收费民办幼儿园的准入门槛。政府要把配套城镇小区幼儿园作为公共教育资源，用以举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。在这些幼儿园中安排出一定的“学位”，尽量满足周边进城务工人员随迁子女接受学前教育的需求。在农村要充分发挥乡镇中心园的辐射示范作用，尽快建立以公办的乡镇中心幼儿园为主体和示范，以村办幼儿园为基础，以灵活多样的学前教育形式为补充的农村学前教育网络，满足家长就近让孩子接受学前教育的需求。同时，政府应设立补助学前教育的专项资金，直接对幼儿园和儿童家长进行资助，帮助经济条件较差的家庭解决幼儿入园难的问题。
3.2 完善义务教育入学的“两为主”政策
在义务教育阶段“就近入学”政策不变的基础上，继续完善“两为主”政策，要着力解决流动人口子女入学问题。在我国短期内不可能全面放开户籍制度的现实情况下，基于纳税人身份的子女就学模式是保障流动人口子女入学权利的一种可行方式。首先，明确政府责任。明确中央财政和地方财政对流动人口子女接受义务教育的拨付责任，试行“教育券”制度，保证经费跟人走；其次，加强动力机制。加强流入地政府及教育主管部门对进城务工人员子女入学的管理责任，将农民工子女教育和打工子弟学校监管纳入当地教育规划，逐步成为政府常规管理工作的组成部分并纳入考核指标之中；再次，试行纳税人身份就学制度。各地根据流动人口变动情况，积极建立全国统一标准的电子学籍管理系统，逐步实现对流动人口子女学籍的网络化动态管理。
参考文献
[1] 关于普及小学教育若干问题的决定[EB/OL].（1980.12.3）
[2] 中共中央关于教育体制改革的决定[EB/OL]..（1985.5.27）
[3] 中华人民共和国义务教育法[EB/OL].（1986.4.12）
[4] 国务院关于基础教育改革与发展的决定[EB/OL]. （2001.5.29）
[5] 国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知[EB/OL]. （2003.1.5）
[6] 关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知[EB/OL]. （2003.9.13）
[7] 国务院关于解决农民工问题的若干意见[EB/OL]. （2006.3.27）
[8] 中华人民共和国义务教育法[EB/OL]. （2006.6.29）