转轨国家的私有化政策、方法与规制

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  摘要:近年来,后凯恩斯经济学家在构建不同于主流学派的转轨理论体系的同时,研究分析了转轨国家的私有化进程。他们主张转轨国家应该建立一个国家干预的、拥有各种产权形式的市场,特别强调私有化进程中的竞争和规制机制的重要性。本文拟对后凯恩斯经济学派关于转轨国家私有化政策、方法及规制方面展开的若干研究做一综述,并探讨其对于我国私有化进程所具有的启示和借鉴意义。
  关键词:私有化 转轨经济 后凯恩斯经济学
  20世纪80年代末以来,独联体、中东欧等转轨国家在新古典主义基本原则的基础之上对国有企业实施了大规模、快速的私有化,但是结果却并不如预期那样良好,形成了巨大的社会成本,如产出大幅下降、失业率和通货膨胀增高、腐败和非法活动导致体制规范严重破坏等等。这表明单单的私有化改革并不能完成向市场体制的转型。后凯恩斯学派对基于新古典理论传统的私有化思路进行了批判,认为该理论模型过于狭隘,为促进企业发展及增长而损害了社会的整体利益。后凯恩斯学派主张的转轨目标是建立文明开化的社会,提倡建立一个拥有各种产权形式且国家干预的市场。他们认为,即使不完全改变财产所有权,也可以向市场经济过渡,因为在转轨过程中,市场竞争、适当的规制比所有制更重要。
  一、私有化政策
  后凯恩斯经济学家否定了新古典主义转轨模型的假设,即私有产权一定比国有产权更有效率。一方面,私有产权的优势是有前提条件的,需要企业的所有者能够专注于企业的管理或者所有者能够向管理者施加压力迫使他们服从所有者的决定。在企业的实际运作中,这个前提条件很难达到,因而私有产权并不一定具有优势。因为,私有企业所有者很难向管理者施加任何压力,即使在成熟的市场经济国家,股东们也只能向管理层施加有限的压力。尤其是随着企业的发展,所有权与管理权逐渐分离,这时的管理者更可能只关注管理者目标,而忽略所有者权益。相比而言,反而是在原中央集权的国家,即使所有者所掌握的信息不完备且企业规模巨大,但管理者却能更有效地控制决策过程。另一方面,在私有产权无效即市场失灵时,国有产权仍可以有效地发挥作用。安德森(Anderson)等人在对蒙古的国有企业与私有企业进行实证研究中发现,国有企业比私有企业的经营绩效更高。①捷克共和国虽然也实施了“休克疗法”,但却是转轨国家中私营部门发展最好的国家,原因就在于该国政府仍然发挥着重要作用,在主要的公用事业保留了多数股权,在40个大公司及战略性银行持有多数股份;在30个非战略性企业持有多数股份;在大约其他300个公司持有少数股权;并间接地拥有和控制银行的投资组合及政府主导型银行的私营投资基金。所以,维克(Vicker)和亚罗(Yarrow)在实证研究的基础上得出结论:在市场体系中,私有产权并不一定更具有效率优势。②当国有企业遭到与私营公司相似的竞争时,他们的表现反而会更出色。因此,决定经济效率的不是所有权因素,而是环境因素,建立竞争条件、设立规制制度比所有制改革更重要。
  因此,任何所有制形式都不是完美的,成熟市场经济国家的经验也证明市场经济中所有制结构是多样的,而且随着时间还会发生变化。私营企业易遭受市场失灵,公共企业则会经历政府失灵,在有竞争和监管的市场中,私有化虽然会消除政府失灵,但仍然会面临市场失灵。所以,向市场经济转轨不需要产权所有制的根本性变化,转轨进程不要求解除所有国家干预和国有产权,而是要求它们能够得到精简和调整以适应新的条件,形成竞争与激励机制,出台并落实规制政策。基于此,转轨国家应该实行渐进的私有化,将国有产权当作一种政策工具来实施积极的国家干预,扼制市场中存在的各种利益集团和非正规组织的非正规活动,治理市场失灵,实施必要的市场监管。
  二、私有化方法
  对于私有化方法,后凯恩斯学派不赞成新古典主义转轨模型中的拍卖方法,他们认为将国有企业出售给出价最高者违背了公平原则,因为转轨国家可用的储蓄不够为大规模的私有化提供资金,唯一有能力购买企业的只是那些先前在黑市或非法活动中受益的人。可见,在缺乏市场体系的转轨国家,主流学派给出的“企业的价值是人们愿意为它支付的价值”或“企业的价值是由市场决定的”答案本身就是有问题的 ③。在转轨国家中,只有匈牙利和爱沙尼亚通过直接销售的形式成功地实现了国有企业私有化,其中,匈牙利的国有企业主要出售给资金雄厚、愿意承担风险的外国投资者。而波兰和罗马尼亚虽然也积极开展了销售,但最终成果有限。
  后凯恩斯学派主张的私有化方法是将股份免费派发给工人或将产权转让给金融中介,但前提是政府必须保留一定比例的股权以资助养老基金、退休福利等。第一种方法,将股份免费派发给工人可以提高工人的积极性和忠诚度进而提高企业的运作效率、为企业创造更多利润,也增加了工人对转轨的支持,使转轨过程更平稳、更公平。而政府在这一过程中则要为这些企业提供有力的财政援助和适当的制度规则,确保其处于相对有利的地位。第二种方法,将国有财产转让给金融中介机构或投资基金,由专业人员负责打理,有利于结构调整。但是,从长远来说,由于经济和政治权力高度集中,股权最终将集中到少数银行手中,这些银行会与政府建立各种正式和非正式的关系为自己筹集资金。因此,对第二种方法进行的私有化,必须有严格的法律约束和规制制度。一旦缺乏有效的规制,剥离资产、侵犯产权等行为将会变得更为普遍。所以,私有化不仅仅是改变所有制本身,它还涉及到建立整个社会经济体系所需要的各种法律、制度、规则等。
  三、私有化规制
  (一)私有化的社会影响
  私有化改革给转轨国家带来了一系列消极的社会影响,基于Birdsall等人的研究④,Wissam AlHussaini等归纳总结了私有化的社会影响⑤ 。
  第一,对工作保障的影响。国有企业因其良好的工作条件(如工作时间相对较少、福利较好等),通常存在一些共性的问题,即人员繁多、机构臃肿。一旦实现私有化,新的企业管理者将从效率、盈利等方面考虑,很可能会裁员或降低员工福利,带来的必然结果是失业增加进而增加了失业的社会成本,包括城市暴力、犯罪激增、社会和政治动乱、家庭经济负担过重甚至子女退学等。   第二,对社会公平的影响。私有化对社会公平会产生负面影响,主要涉及对收入分配的影响。如果政府选择向公民或员工赠送股票的方法进行私有化,公民或员工为生计所迫很可能将其获得的股票在“第三市场”上出售,而此时大多数公民并没有购买能力,只有那些富人有能力购买从而获得未来的资本收入。穷人一方面失去了在国有企业的工作,又没有能力守住免费获得的股份,结果就会变得越来越穷。
  第三,对价格的影响。私有化会导致产品或服务的价格上涨继而影响人们的生活水平。价格提高的原因有两个:其一,转轨国家政府为保障公民的生活,常常对基本公共服务(如水、电、煤气等)实行补贴以维持低价,而私有化后的企业为弥补成本、获得利润一定会提高价格;其二,私有化往往将国有垄断部门转化为私人垄断部门,处于垄断地位的部门在缺乏竞争时必然不会降价。
  第四,对产品或服务质量的影响。虽然私营企业一般拥有比政府更好的资源和能力为偏远地区提供产品或服务,但处于发展进程中的转轨国家在贫困偏远的地区往往通过盗窃等未授权的、非法的方式获得产品或服务,这使得私营企业无法获得其应有的利润,而又不能任意提高价格,因而私营企业通常会选择放弃为居住在偏远地区的、贫穷的消费者提供产品或服务。
  (二)私有化规制模型
  为了解决私有化进程产生负面的社会影响,应该将规制引入私有化进程,让政府的规制机构对私有化实行积极的干预。对于国有企业原有普通员工面临的工作保障问题,政府可以通过直接或间接两种方法解决,直接的方法是由规制机构制定一套规则,责成私有化后的企业在一段时间内维持原有员工的一定比例,终止员工劳动合同要有合理的理由,通知员工被解雇后要给员工充足的时间,要给予员工合理的遣散赔偿等;间接的方法是将私有化收入注入教育部门,为公民提供更多的教育机会。这两种方法都能增强员工与雇主之间谈判的能力,为员工提供了保障。在私有化过程中产生的收入分配不平等问题,也应直接引入规制,选择员工股权限制、设定企业评价标准等方法保证股权及收益在公众中的公平分配。而为了解决价格上涨问题,规制机构应与私有化企业紧密合作,制定出对生产者和消费者都有利的价格机制,鼓励企业降低成本、提高效率、降低价格。如果企业仍然保持垄断地位,政府应降低产业的进入壁垒,引入有效市场竞争。此外,规制机构的另一个主要职能是保证公民能够获得基本的公共服务,要求私营企业为遥远或贫困地区提供价格合理的、质量相同的服务。同时,规制机构还需要制定规则要求企业进行及时的信息披露,特别是与公民身体健康有关的行业(如水、食品行业),减少市场中存在的信息不对称,提高产品质量。
  可见,规制对解决私有化过程中产生的消极的社会影响是不可或缺的,转轨国家需要制定出合理的政府规制政策,在合适的时间建立规制机构,使私有化既可以促进经济发展,也可以实现更为广泛的社会目标。关于建立规制机构的时间,如果政府在私有化之前建立规制机构并透露规制及干预的想法,潜在的投资者可能会选择退出或报低价;如果在私有化之后建立规制机构,投资者则将占据有力的地位抵制政府规制进而产生不利的社会影响,所以政府应该在私有化进程的同时建立规制机构,有效防止投资者获得谈判能力并归避规制风险。规制机构在建立之后应该采取灵活的规制策略,例如,在私有化后,政府为保持就业率、提高工作保障,对企业制定了严格的用人制度,企业在严格的规制下不得不留住生产效率低的员工,这不利于企业提高经营绩效。
  四、对中国私有化的借鉴意义
  我国在由计划经济向市场经济过渡的经济转轨过程中,对一些在原计划经济体制中起主导作用的国有企业进行了私有化改革。但目前的情况却是不管国有制还是私有制都存在着一些弊端,在国有制下公共资源的配置和使用存在着浪费和低效率,在私有制下有限的资源往往被挥霍或者被转移出国。我们的私有化改革导致了一系列经济和社会问题,如普通职工没有国企改革参与的权力,无人关心农民权益,贫富分化越来越严重等等。因此,认真地研究一下后凯恩斯经济学关于转轨国家私有化改革的理论思想和政策主张,对于我们无疑具有一定的指导和借鉴意义。
  第一,放慢私有化的脚步。目前,我国私有化的配套制度还不健全,竞争、激励、规制等体制制度尚未建设完善,因此,我们应该放缓私有化进程。同时,在渐进的私有化进程中,需要对已经出现的问题和将要出现的问题及时地制定应对策略和应急预案。
  第二,强化私有化进程的规制体制。基于规制理论,经历变革的经济需要规制来规范这一进程,保护公众利益。在私有化的进程中,我们需要强化规制体制的建立,实现对私有化的有效监督和制约,建立公正透明的规制机构,提高私有化过程的透明度。由政府制定法律法规,为企业确定产品和服务质量标准,然后由规制机构负责严格执行、合理监督。
  第三,政府应干预私有化进程。在私有化进程中,政府需要发挥积极的作用,一方面,要警惕外国资本利用私有化机会购买国有资本,防止国有资本外流,减少对我国经济安全、产业安全的影响;另一方面,要解决严重的收入分配不公和日渐明显的贫富差距问题,建立国有的资产管理公司和投资公司,向人民配置国有资产,降低国有企业职工在国有企业私有化过程中受到的损害。
  参考文献:
  ①Anderson JH, Lee Y, Murrell P. Competition and privatization amidst weak institutions:
  evidence from Mongolia [J]. Economic Inquiry, 2000, 38(4): pp.527—549.
  ②Vickers J., Yarrow G. Economic perspectives of privatisation [J]. Journal of Economic
  Perspectives, 1991, 5(2): pp.111—132.
  ③Stark D. Privatization in Hungary: From Plan to Market or from Plan to Clan [J]. East
  European Politics and Societies, 1990(F): pp.351—392.
  ④Birdsall N, Nellis J. Winners and losers: assessing the distributional impact of
  privatization [J]. World Development, 2003,31 (10), pp.1617—1633.
  ⑤Wissam A., Rick M. A post-Keynesian regulatory model of privatization [J]. The Journal
  of Socio-Economics, 2009 (38): pp.391—398.
  本文系辽宁省社会科学规划基金项目(编号L09DJY080)部分研究成果
  (范晓男,1981年生,辽宁抚顺人,东北财经大学经济学院博士生,大连工业大学管理学院讲师。研究方向:西方经济学)
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