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【摘要】随着财政体制和国库管理体制改革的不断推进，国库业务量增长迅速，新系统、新业务不断上线运行，国库资金运行呈现新的风险点。本文深入分析了新形势下国库资金风险管理中存在的问题，提出了完善国库资金风险管理的对策和建议。
【关键词】国库 资金风险 风险管理
近年来，国库管理体制改革稳步推进，随着国库集中收付、财税库横向联网、国库直接办理涉农、涉民的各类资金发放、国库现金管理等一系列改革和创新业务的开展，在全面提升国库服务水平、加快税款入库速度、提高国库资金运行效率的同时，也为国库资金运行带来新的风险点，国库资金风险点呈现出复杂化、多样化、隐蔽化的趋势;同时，目前的国库资金风险管理工作在思想认识、工作效率和信息搜集与利用等方面存在一定程度上的缺陷。如何加强国库资金风险管理工作，有效防范新形势下国库资金风险，是当前国库管理工作中急需解决的突出问题。
一、国库资金风险概述
国库资金风险是指国库资金运行的全过程中国库资金发生损失的可能，主要存在于管理、运行、技术和法律等方面，表现为管理风险、操作风险、系统风险和法律风险。（1）管理风险，主要指内部控制与制度设计与制订的风险;（2）操作风险，是指国库会计核算、国债管理、国库业务监管等业务操作带来的资金风险;（3）系统风险，是指国库各类业务系统存在的安全漏洞，与财政、税务、代理银行的横向联网可能存在的网络风险，和系统设计与制度设计矛盾、与业务发展不相适应的风险等;（4）法律风险，即是指国库资金运行过程中参与各方所承担的责任和义务等。
随着财政体制改革的推进和国库服务创新的开展，国库发展日新月异，业务量成几何倍数增长，新系统、新业务不断上线运行，国库资金风险管理在新形势下显露出一定的缺陷。
二、国库资金风险管理中存在的问题
（一）风险识别机制欠完善
风险识别的过程包括风险评估、系统地识别风险、记录已知风险和交流已知风险。目前，国库部门的风险识别主要依靠各种形式的检查来实现，如月度、季度自查，业务实地检查，突击检查和各类专项检查等。风险识别过程中存在的主要问题有：一是风险识别的完整性和全面性得不到保证。现阶段的各类检查一般只是传统的手工翻阅传票、加减数账务核对、人工核对系统日志与手工登记簿内容、检查“印、押、证”实物。传统的检查方式决定了检查工作的低效率，特别是随着国库业务量成几何倍数的增长，即使是检查时间长达一周的业务实地检查，检查范围也是很有限的，不可能对检查期每一笔业务的来龙去脉进行仔细核查，检查缺乏完整性和全面性;二是风险识别的及时性欠缺。风险识别主要反映事后检查或监督的结果，事前和事中的监督信息不能及时得到利用;三是缺乏长期的风险评估机制。各类检查对被查国库的内控管理状况只能做时点上的检查和评价，无法获得检查期整个时段内控管理执行情况和历史变化趋势，难以作出综合风险评估;四是风险识别出现偏差。把资金风险防范作为一种落实上级部署的应付式工作，将不存在资金风险隐患的规范性问题提升到风险问题，低风险问题提升到严重风险，以显示工作成效。
（二）风险应对理念滞后
一方面，各级国库部门对风险应对的理解不同而产生偏差，一是业务事项控制越紧越好，事事要批、层层设限，将种种事项审批、权限授予的权力集中于会计主管一人，以至于出现制度僵化、工作效率降低的现象，并形成新的权力集中的风险;二是检查越多越好，认为检查就可以避免风险的发生，忽视了健全内部控制体系的作用，逐渐出现检查者走马观花，被检查者对检查发现的问题习以为常，问题屡查屡犯的现象;三是惩罚越严越好，认为对国库经办员惩罚力度越大，防范效率就越高、效果就越好，造成多做事多受罚，少做事少受罚，不做事不受罚的反常现象。
另一方面，创新业务风险应对过程滞后。近年来，为了适应社会发展需要，切实履行国库部门服务职能，各级国库部门不断开展国库服务创新工作，业务上推陈出新，先后实施非税收入直管、国家债券直兑、社保基金直办、涉农补贴资金直达等一系列服务创新，但在国库资金风险防范方法上仍然是“老三样”：制度、检查、处罚，不适应新形势下国库业务发展的需要，国库资金风险也时有发生。防范风险方式、方法创新上停滞不前，未及时引进新技术、新理念，这也是造成国库部门风险控制低效的一个重要原因。
（三）风险防范工作信息利用率低
目前，国库部门对资金风险防范的重视程度越来越高，检查频率不断加大。然而，一方面，由于各类监管信息仍以纸质介质为主、按检查类型分类存档，对某个监管主体的信息分类汇总不仅繁琐，信息统计、评估等工作更是难以高效率地落实;另一方面，内审、会计、事后监督、纪检监察等多部门及国库部门自身对国库都负有检查监督的职能，各部门之间缺乏有效的沟通协调机制，监督信息得不到及时有效的沟通，检查资料往往是检查后整理归档便束之高阁，监管信息的二次利用率很低。
（四）法律风险防范意识薄弱
部分基层国库工作人员对国库部门在国库资金运行过程中所承担的责任和义务认识不足，对财政、征收机关、代理银行等外部单位提交的凭证、报表等监督不严，预留印鉴不进行折角核对、大小写金额未认真核对等现象时有发生，造成国库部门承担的法律风险增大。
三、健全完善国库资金风险管理工作的建议和对策
（一）建立风险评估及预警机制
要设立风险评估及预警专门机构，定期采用科学的分析指标分析国库资金运行过程中所面临的各种威胁程度、存在的薄弱环节，评估安全事件一旦发生可能造成的危害程度和影响，为国库管理者提供国库资金风险定性分析，提高国库对风险识别、排查、预警和处置能力。
（二）实施全方位、多视角的风险监控手段
一是加快科技转化应用，实现由人控为主向人控与机控相结合的转变。一方面，国库业务系统用户身份采取指纹电子识别等方式进行认证，防止用户手工输入密码易泄密风险，取消纸质重要空白凭证，采用国库核算系统在接受指令后自动产生带号码电子凭证，自动进行登账和销号处理。对所有系统打印的凭证、账簿均由系统注明经办人名，以明责任，要创新国库与财政、征收机关间系统自动核对的对账方式，克服现行手工对账存在的速度慢、不准确、不完整、随意性大等弊端。另一方面，加速国库监管工作信息化进程，开发国库监管系统，改变年度或半年度风险评价的做法，树立适时监管理念，及时发现各级国库存在的风险隐患并作出相应风险评价;上级国库部门通过国库监管系统及时掌握下级国库部门监管信息，有效促进监管信息利用效率，增强风险防范工作效用。
二是实现事后监督时间突破和空间突破。要基于动态监督的需要，在国库会计核算系统中增设同步监督路径，强化事中对国库业务的程序监控，实现事后监督的“第一时间”风险监测与防范。
（三）建立纵横联动、资源共享的信息网络
建立国库监管法规制度、监管信息数据的汇总、交流、反映平台，主要包括三方面：一是国库法制库，将财经法律法规、国库内控制度、税收征收及退库政策等分门别类，提供便捷、高效的查询服务，为国库人员正确办理业务、履行国库监督职能提供明确的制度依据。二是国库业务检查信息库，各级国库、内审、会计、事后监督对辖内国库开展各类业务检查时，按被检查监管主体将检查发现的问题、整改情况以及综合评价创建信息库，达到信息资源共享、检查透明的目的，减少重复检查。三是国库监管信息反映平台，将检查信息库中内容结合风险评估及预警机制，科学汇总统计，综合利用，为各级国库领导决策提供信息资料。
（四）建立风险联防机制
一方面，国库资金案子往往是内外勾结作案，这单靠人民银行一家之力难以有效防范此类风险，急需建立由各地政府牵头，人民银行、财政、征收机关参与的国库资金风险联防机制，明确各部门控险责任，畅通信息渠道，联合应对国库资金风险。另一方面，风险联防机制有利于国库部门强化柜面监督，明确各单位责任，杜绝国库部门所承担的法律风险隐患。
【关键词】国库 资金风险 风险管理
近年来，国库管理体制改革稳步推进，随着国库集中收付、财税库横向联网、国库直接办理涉农、涉民的各类资金发放、国库现金管理等一系列改革和创新业务的开展，在全面提升国库服务水平、加快税款入库速度、提高国库资金运行效率的同时，也为国库资金运行带来新的风险点，国库资金风险点呈现出复杂化、多样化、隐蔽化的趋势;同时，目前的国库资金风险管理工作在思想认识、工作效率和信息搜集与利用等方面存在一定程度上的缺陷。如何加强国库资金风险管理工作，有效防范新形势下国库资金风险，是当前国库管理工作中急需解决的突出问题。
一、国库资金风险概述
国库资金风险是指国库资金运行的全过程中国库资金发生损失的可能，主要存在于管理、运行、技术和法律等方面，表现为管理风险、操作风险、系统风险和法律风险。（1）管理风险，主要指内部控制与制度设计与制订的风险;（2）操作风险，是指国库会计核算、国债管理、国库业务监管等业务操作带来的资金风险;（3）系统风险，是指国库各类业务系统存在的安全漏洞，与财政、税务、代理银行的横向联网可能存在的网络风险，和系统设计与制度设计矛盾、与业务发展不相适应的风险等;（4）法律风险，即是指国库资金运行过程中参与各方所承担的责任和义务等。
随着财政体制改革的推进和国库服务创新的开展，国库发展日新月异，业务量成几何倍数增长，新系统、新业务不断上线运行，国库资金风险管理在新形势下显露出一定的缺陷。
二、国库资金风险管理中存在的问题
（一）风险识别机制欠完善
风险识别的过程包括风险评估、系统地识别风险、记录已知风险和交流已知风险。目前，国库部门的风险识别主要依靠各种形式的检查来实现，如月度、季度自查，业务实地检查，突击检查和各类专项检查等。风险识别过程中存在的主要问题有：一是风险识别的完整性和全面性得不到保证。现阶段的各类检查一般只是传统的手工翻阅传票、加减数账务核对、人工核对系统日志与手工登记簿内容、检查“印、押、证”实物。传统的检查方式决定了检查工作的低效率，特别是随着国库业务量成几何倍数的增长，即使是检查时间长达一周的业务实地检查，检查范围也是很有限的，不可能对检查期每一笔业务的来龙去脉进行仔细核查，检查缺乏完整性和全面性;二是风险识别的及时性欠缺。风险识别主要反映事后检查或监督的结果，事前和事中的监督信息不能及时得到利用;三是缺乏长期的风险评估机制。各类检查对被查国库的内控管理状况只能做时点上的检查和评价，无法获得检查期整个时段内控管理执行情况和历史变化趋势，难以作出综合风险评估;四是风险识别出现偏差。把资金风险防范作为一种落实上级部署的应付式工作，将不存在资金风险隐患的规范性问题提升到风险问题，低风险问题提升到严重风险，以显示工作成效。
（二）风险应对理念滞后
一方面，各级国库部门对风险应对的理解不同而产生偏差，一是业务事项控制越紧越好，事事要批、层层设限，将种种事项审批、权限授予的权力集中于会计主管一人，以至于出现制度僵化、工作效率降低的现象，并形成新的权力集中的风险;二是检查越多越好，认为检查就可以避免风险的发生，忽视了健全内部控制体系的作用，逐渐出现检查者走马观花，被检查者对检查发现的问题习以为常，问题屡查屡犯的现象;三是惩罚越严越好，认为对国库经办员惩罚力度越大，防范效率就越高、效果就越好，造成多做事多受罚，少做事少受罚，不做事不受罚的反常现象。
另一方面，创新业务风险应对过程滞后。近年来，为了适应社会发展需要，切实履行国库部门服务职能，各级国库部门不断开展国库服务创新工作，业务上推陈出新，先后实施非税收入直管、国家债券直兑、社保基金直办、涉农补贴资金直达等一系列服务创新，但在国库资金风险防范方法上仍然是“老三样”：制度、检查、处罚，不适应新形势下国库业务发展的需要，国库资金风险也时有发生。防范风险方式、方法创新上停滞不前，未及时引进新技术、新理念，这也是造成国库部门风险控制低效的一个重要原因。
（三）风险防范工作信息利用率低
目前，国库部门对资金风险防范的重视程度越来越高，检查频率不断加大。然而，一方面，由于各类监管信息仍以纸质介质为主、按检查类型分类存档，对某个监管主体的信息分类汇总不仅繁琐，信息统计、评估等工作更是难以高效率地落实;另一方面，内审、会计、事后监督、纪检监察等多部门及国库部门自身对国库都负有检查监督的职能，各部门之间缺乏有效的沟通协调机制，监督信息得不到及时有效的沟通，检查资料往往是检查后整理归档便束之高阁，监管信息的二次利用率很低。
（四）法律风险防范意识薄弱
部分基层国库工作人员对国库部门在国库资金运行过程中所承担的责任和义务认识不足，对财政、征收机关、代理银行等外部单位提交的凭证、报表等监督不严，预留印鉴不进行折角核对、大小写金额未认真核对等现象时有发生，造成国库部门承担的法律风险增大。
三、健全完善国库资金风险管理工作的建议和对策
（一）建立风险评估及预警机制
要设立风险评估及预警专门机构，定期采用科学的分析指标分析国库资金运行过程中所面临的各种威胁程度、存在的薄弱环节，评估安全事件一旦发生可能造成的危害程度和影响，为国库管理者提供国库资金风险定性分析，提高国库对风险识别、排查、预警和处置能力。
（二）实施全方位、多视角的风险监控手段
一是加快科技转化应用，实现由人控为主向人控与机控相结合的转变。一方面，国库业务系统用户身份采取指纹电子识别等方式进行认证，防止用户手工输入密码易泄密风险，取消纸质重要空白凭证，采用国库核算系统在接受指令后自动产生带号码电子凭证，自动进行登账和销号处理。对所有系统打印的凭证、账簿均由系统注明经办人名，以明责任，要创新国库与财政、征收机关间系统自动核对的对账方式，克服现行手工对账存在的速度慢、不准确、不完整、随意性大等弊端。另一方面，加速国库监管工作信息化进程，开发国库监管系统，改变年度或半年度风险评价的做法，树立适时监管理念，及时发现各级国库存在的风险隐患并作出相应风险评价;上级国库部门通过国库监管系统及时掌握下级国库部门监管信息，有效促进监管信息利用效率，增强风险防范工作效用。
二是实现事后监督时间突破和空间突破。要基于动态监督的需要，在国库会计核算系统中增设同步监督路径，强化事中对国库业务的程序监控，实现事后监督的“第一时间”风险监测与防范。
（三）建立纵横联动、资源共享的信息网络
建立国库监管法规制度、监管信息数据的汇总、交流、反映平台，主要包括三方面：一是国库法制库，将财经法律法规、国库内控制度、税收征收及退库政策等分门别类，提供便捷、高效的查询服务，为国库人员正确办理业务、履行国库监督职能提供明确的制度依据。二是国库业务检查信息库，各级国库、内审、会计、事后监督对辖内国库开展各类业务检查时，按被检查监管主体将检查发现的问题、整改情况以及综合评价创建信息库，达到信息资源共享、检查透明的目的，减少重复检查。三是国库监管信息反映平台，将检查信息库中内容结合风险评估及预警机制，科学汇总统计，综合利用，为各级国库领导决策提供信息资料。
（四）建立风险联防机制
一方面，国库资金案子往往是内外勾结作案，这单靠人民银行一家之力难以有效防范此类风险，急需建立由各地政府牵头，人民银行、财政、征收机关参与的国库资金风险联防机制，明确各部门控险责任，畅通信息渠道，联合应对国库资金风险。另一方面，风险联防机制有利于国库部门强化柜面监督，明确各单位责任，杜绝国库部门所承担的法律风险隐患。