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【摘要】近年来，我国行政事业单位的财务管理方式不断深化改革，财务预算管理工作也发生了较大的变化。预算管理工作已成为行政事业单位内部基础管理的重要部分，发挥着越来越大的作用。因此，应充分认识当前行政事业单位预算管理存在的问题，并采取措施积极解决，形成与社会发展相适应的预算管理模式与运行体制。
【关键词】行政事业单位 预算管理 问题 对策
行政事业单位一方面代表政府承担社会公共事务的管理、监督和服务职能，另一方面在很多领域也直接或间接地参与经济建设。所以，行政单位是相对比较特殊的一类部门和单位。由于受计划经济体制的长期影响，行政事业单位的管理呈现出相对比较宽松的一面。随着我国机构体制改革的日益深入和财政部门预算改革的逐步推广，这种粗放式的管理将越来越不适应新形势的需要，因此建立行政事业单位的预算管理，并提高行政事业单位的预算水平已成为当务之急。
一、加强行政预算的必要性
（一）财务预算管理的内涵
财务预算是单位为实现既定的经济目标，通过编制预算、内
部控制、考核业绩所进行的一系列财务管理活动。
（二）预算管理是建设服务型政府的需要
二十世纪初，企业开始了内部预算管理。随着时间的推移，发达国家在政府部门开展了预算管理，政府部门各方面的支出均得到有效的控制，取得了卓有成效的成果。因此，在我国行政部门加强行政管理是与世界接轨，建立服务型政府的迫切需要。
（三）预算管理是提高行政事业单位绩效的需要
预算管理对行政事业单位未来一段时间内的收人与支出做出了相应的计划。以“目标管理”理论闻名世界的管理学家德鲁克认为目标管理是通过管理人员自我控制来进行管理，使的公共利益成为每个管理人员的目标所在。管理人员采取行动不是因为有人要他这样做，而是因为他自己决定他必须这样做。而预算管理就是确认目标的必要阶段。只有设立了合理的目标，才能有效的激励相关人员付出应有的努力。
（四）有助于建立“节约型”社会
在这里，“节约”有两层涵义：一是杜绝浪费，即要求我们在经济运行中减少对资源消耗的浪费；二是在生产消费过程中，用尽可能少的资源、能源，创造相同的、甚至更多的财富。由此可见，在行政事业单位开展预算管理将有助于我们建设“节约型社会”，因为预算管理就是通过规划未来的发展指导当前的实践，因而具有战略性。
二、编制预算的原则及预算的实施模式
（一）编制预算的原则
1．完整统一原则。将单位的预算内、外资金全部纳入预算，按照有关规章制度和单位工作目标， 对这些资金进行统一编制、统一管理、统筹安排。
2．真实可行原则。凡列入预算的数字指标，必须依据充分，要经过科学准确计算，不能任意编造预算。
3．专款专用原则。对单位的各类专项资金应按照国家规定的支出范围进行安排，未经批准不能自行调剂使用。
4．收支平衡原则。要统筹考虑各项收入，合理安排基本支出和项目支出，既体现实际需要，又要考虑财务可能，量入为出，综合平衡，不编赤字预算。对各项目支出必须按照轻重缓急原则进行安排。
5．优先保障原则。要坚持从严从紧编制各项支出预算，有保有压，保证重点支出需要；首先保障单位基本支出的合理需要，以保障单位业务正常开展。
（二）预算的实施模式
财务财务预算的实施模式可以考虑主要以资金管理为中心的财务预算管理制度。这样做，可以凭其他方面的管理。包括预算编制、预算分析、预算执行、预算控制和考核。现行预算编制按时间分为两类：全年预算和月度预算。月度预算具体编制六张表。包括单位经费预算总表、项目支出表（指为完成特定的工作任务或事业发展而发生的项目支出）、分部门预算基本支出表、设备购置及专用基金支出表、物资采购表、上月预算执行情况分析表。各项预算都以资金为基础。费用要素为事业支出的二级和三级明细科目。年度预算按上级下达的支出指标和单位年度工作目标编制，单位将年度预算分解到月度预算执行，统筹安排，精打细算，有效控制，合理使用，确保不突破年度经费支出与预算。通过编制年度预算、月底预算，把预算指标逐步分解到各职能部门执行，并在执行过程中进行有效控制和相互协调，以保证财务预算得以顺利实施。
三、行政事业单位预算管理存在的问题分析
1． 预算编制准备不足。预算编制是行政事业单位执行预算的前
提，也是各种财务事物活动的基础，涉及部門较多、时间长，是一个需认真、严谨对待的过程。因此，在编制财务预算时，应由相关部门组成编制小组，考虑到宏观环境等现实因素，以充分发挥预算实施的难度与可能性。但是以当前的形势来看，行政事业单位的预算编制仅限于财务部门的工作内容，编制时间也较紧，再加上单位财务工作繁多，所以工作效率不高。
2． 财务预算落实不到位。一方面，由于行政事业单位对预算管理的考核意识薄弱、不明确考核目标等原因，造成单位在预算项目结束后，缺少对预算落实状况的科学分析、控制、考核及评价。单位的资金投向是否科学、资金是否落实到位、是否存在超支现象等问题不够重视，对下一期的预算编制工作不能提供具有参考价值的数据，难以发挥
其指导作用;另一方面，由于很多行政事业单位没有开展预算落实的奖惩制度，预算的落实与员工的绩效不挂钩，造成预算的执行工作缺乏约束力，在执行预算过程中随意更改资金用处，资金的利用率明显降低，浪费现象普遍。另外，有些单位虽然设立考评机制，但是却没有科学的规范性，多流于表面形式，并没有对预算落实情况起到约束作用。
3． 预算考评流于形式。考核及奖惩制度是预算管理工作的重点，没有考核机制，就不能保障预算工作的落实到位，更提不到预算管理。而当前对预算绩效的考评工作并没有具体落实，缺乏对重点项目的专家评审，造成行政事业单位的预算考评机制流于形式。
4． 缺乏科学的会计核算体系。会计核算不合理是当前我国行政事业单位的预算管理中存在的主要问题之一，造成行政事业单位预算失效或者虚报行为。例如，我国行政事业单位中的所有固定资产都不存在计提折旧，而财务报表上不能直观反映资产的净值，造成固定资产的帐实不符，虚增了固定资产的总量，并导致行政事业单位的经济活动成本核算不完整，且无法准确的反映行政事业单位提供公共服务所消耗的成本状况。会计核算不合理造成行政事业单位资产实际价值的扭曲，对行政事业单位的绩效评价工作不利，更无法对国有资产进行科学管理。
四、加强行政事业单位预算管理的对策探讨
1． 完善编制预算的过程。完善预算的编制过程，能有效提高预算管理的质量。由于预算编制工作需要较多的数据，因此财务人员应加强对《预算法》及相关文件的学习，再结合本单位的实际情况需要，将单位的事业收入与经费包干拨款等纳入单位的财务收支计划中，再根据部门预算的要求对基本数据进行核实。预算的编制人员应注重自身业务素质的提高，不能在预算编制中加入自己的主观意识，合理确定本单位预算编制的基数，如实填报各项数据。同时，单位应给预算编制人员留有充足的空间，以保障预算编制的质量。
2． 建立健全预算管理制度。完善行政事业单位预算管理制度的建设，加强预算执行的监管体制是我国行政事业单位改革的重要内容。因此，强化预算管理制度建设的核心内容就是建立有效的执行监管体制及收支约束制度。一方面，预算管理的执行监管体制是强化预算管理的重点内容，预算制定完成后由上级单位批复，并严格按照预算执行，并需要对预算执行过程进行监督检查，防止资金的肆意浪费;另一方面，收支约束制度与单位管理的各方面均有关，从单位的宏观管理到具体的日常行为，都应做到有序的预算执行，并确保经费有步骤、有计划的使用，以有限的资金发挥最大的效果。
3． 加强非税收入的管理。政府的非税收入是指除了基本的税收之外，由国家机关、各级政府、事业单位、代行政府职能的各种社会团体和其他组织，利用政府信誉、政府权力、国有资产、国家资源或特定的公共服务等，获得用于满足社会需求或者公共需要的资金，包括国有资产有偿使用收入、政府性资金、国有资源有偿使用收入、行政事业性收费、彩票公益金等，各执行部门应严格按照规定的范围、项目、标准等征收非税收入，不能私自减免、少征或者多征，没有财政部门的批准，不允许开设政府非税性收入的过渡性帐户。对于涉及到上下级分成的政府非税收入，需经过财政部门的严格审查并逐级办理，不能以任何形式擅自分成或者上下级直接缴付。由此，各行政事业单位应如实缴纳并反映国有资产的收入状况，不能存在截留、隐瞒、挤占、私自挪用国有资产收入等状况，不能违反规定使用国有资产收入。行政事业单位应严格执行监管责任，强化对下属单位资产的使用状况进行监督管理，建立健全相关国有资产收入的收缴、使用及监督管理等各方面的制度，对于国有资产的收入与支出状况，应由统一的部门预算合理安排。国有资产收入中本是用于发放补贴、津贴的部门，当上缴到财政后，就由财政部门实行统筹安排，作为行政事业单位规范统一发放补贴津贴的主要来源，需要注意的是，人员经费支出不能使用国有资产收入。
4． 强化预算考评机制。在预算管理的考评机制中，应坚持综合考评与动态考评相结合的方式。综合考评主要指在预算期末对各单位完成预算的情况进行合理评价，考核的对象主要是预算管理的各个责任单位，其考評的内容则是内部监督管理制度及资金的使用状况、利用率等财务指标，主要采取事后考评的形式。动态考评则是在事中进行，即对预算的执行结果与预算目标之间的区别进行确认并处理，这种差异性发现得约及时，并采取措施处理，对预算的执行力实现越有保障。动态考核重点强调信息的及时反馈与及时处理，是一种即时考评的方式。对于预算体制的充分发挥来说，综合考评与动态考评是相辅相成的，二者缺一不可，同时在行政事业单位内还应建立绩效考评的公示结果制度，以保障考评结果的公众参与性与真实性。
5． 深入内部监控制度。各行政事业单位应结合自身的实际情况，加强内部控制制度的建设，制定出包括监控内容、监控原则、监控责任、监控方式等内容的内部监督控制与检查方法，使单位预算管理的执行情况有法可依。另外，内控部门应严格按照制度规定办事，不能有私心，确保会计内部控制及监督体系的落实到位。同时，内部审计监督部门也应定期进行检查，对重要的岗位及业务采取经常性的稽核，对预算中的重点与难点问题加大检查及审计力度，保障内部监督审计的动态管理实现。
【关键词】行政事业单位 预算管理 问题 对策
行政事业单位一方面代表政府承担社会公共事务的管理、监督和服务职能，另一方面在很多领域也直接或间接地参与经济建设。所以，行政单位是相对比较特殊的一类部门和单位。由于受计划经济体制的长期影响，行政事业单位的管理呈现出相对比较宽松的一面。随着我国机构体制改革的日益深入和财政部门预算改革的逐步推广，这种粗放式的管理将越来越不适应新形势的需要，因此建立行政事业单位的预算管理，并提高行政事业单位的预算水平已成为当务之急。
一、加强行政预算的必要性
（一）财务预算管理的内涵
财务预算是单位为实现既定的经济目标，通过编制预算、内
部控制、考核业绩所进行的一系列财务管理活动。
（二）预算管理是建设服务型政府的需要
二十世纪初，企业开始了内部预算管理。随着时间的推移，发达国家在政府部门开展了预算管理，政府部门各方面的支出均得到有效的控制，取得了卓有成效的成果。因此，在我国行政部门加强行政管理是与世界接轨，建立服务型政府的迫切需要。
（三）预算管理是提高行政事业单位绩效的需要
预算管理对行政事业单位未来一段时间内的收人与支出做出了相应的计划。以“目标管理”理论闻名世界的管理学家德鲁克认为目标管理是通过管理人员自我控制来进行管理，使的公共利益成为每个管理人员的目标所在。管理人员采取行动不是因为有人要他这样做，而是因为他自己决定他必须这样做。而预算管理就是确认目标的必要阶段。只有设立了合理的目标，才能有效的激励相关人员付出应有的努力。
（四）有助于建立“节约型”社会
在这里，“节约”有两层涵义：一是杜绝浪费，即要求我们在经济运行中减少对资源消耗的浪费；二是在生产消费过程中，用尽可能少的资源、能源，创造相同的、甚至更多的财富。由此可见，在行政事业单位开展预算管理将有助于我们建设“节约型社会”，因为预算管理就是通过规划未来的发展指导当前的实践，因而具有战略性。
二、编制预算的原则及预算的实施模式
（一）编制预算的原则
1．完整统一原则。将单位的预算内、外资金全部纳入预算，按照有关规章制度和单位工作目标， 对这些资金进行统一编制、统一管理、统筹安排。
2．真实可行原则。凡列入预算的数字指标，必须依据充分，要经过科学准确计算，不能任意编造预算。
3．专款专用原则。对单位的各类专项资金应按照国家规定的支出范围进行安排，未经批准不能自行调剂使用。
4．收支平衡原则。要统筹考虑各项收入，合理安排基本支出和项目支出，既体现实际需要，又要考虑财务可能，量入为出，综合平衡，不编赤字预算。对各项目支出必须按照轻重缓急原则进行安排。
5．优先保障原则。要坚持从严从紧编制各项支出预算，有保有压，保证重点支出需要；首先保障单位基本支出的合理需要，以保障单位业务正常开展。
（二）预算的实施模式
财务财务预算的实施模式可以考虑主要以资金管理为中心的财务预算管理制度。这样做，可以凭其他方面的管理。包括预算编制、预算分析、预算执行、预算控制和考核。现行预算编制按时间分为两类：全年预算和月度预算。月度预算具体编制六张表。包括单位经费预算总表、项目支出表（指为完成特定的工作任务或事业发展而发生的项目支出）、分部门预算基本支出表、设备购置及专用基金支出表、物资采购表、上月预算执行情况分析表。各项预算都以资金为基础。费用要素为事业支出的二级和三级明细科目。年度预算按上级下达的支出指标和单位年度工作目标编制，单位将年度预算分解到月度预算执行，统筹安排，精打细算，有效控制，合理使用，确保不突破年度经费支出与预算。通过编制年度预算、月底预算，把预算指标逐步分解到各职能部门执行，并在执行过程中进行有效控制和相互协调，以保证财务预算得以顺利实施。
三、行政事业单位预算管理存在的问题分析
1． 预算编制准备不足。预算编制是行政事业单位执行预算的前
提，也是各种财务事物活动的基础，涉及部門较多、时间长，是一个需认真、严谨对待的过程。因此，在编制财务预算时，应由相关部门组成编制小组，考虑到宏观环境等现实因素，以充分发挥预算实施的难度与可能性。但是以当前的形势来看，行政事业单位的预算编制仅限于财务部门的工作内容，编制时间也较紧，再加上单位财务工作繁多，所以工作效率不高。
2． 财务预算落实不到位。一方面，由于行政事业单位对预算管理的考核意识薄弱、不明确考核目标等原因，造成单位在预算项目结束后，缺少对预算落实状况的科学分析、控制、考核及评价。单位的资金投向是否科学、资金是否落实到位、是否存在超支现象等问题不够重视，对下一期的预算编制工作不能提供具有参考价值的数据，难以发挥
其指导作用;另一方面，由于很多行政事业单位没有开展预算落实的奖惩制度，预算的落实与员工的绩效不挂钩，造成预算的执行工作缺乏约束力，在执行预算过程中随意更改资金用处，资金的利用率明显降低，浪费现象普遍。另外，有些单位虽然设立考评机制，但是却没有科学的规范性，多流于表面形式，并没有对预算落实情况起到约束作用。
3． 预算考评流于形式。考核及奖惩制度是预算管理工作的重点，没有考核机制，就不能保障预算工作的落实到位，更提不到预算管理。而当前对预算绩效的考评工作并没有具体落实，缺乏对重点项目的专家评审，造成行政事业单位的预算考评机制流于形式。
4． 缺乏科学的会计核算体系。会计核算不合理是当前我国行政事业单位的预算管理中存在的主要问题之一，造成行政事业单位预算失效或者虚报行为。例如，我国行政事业单位中的所有固定资产都不存在计提折旧，而财务报表上不能直观反映资产的净值，造成固定资产的帐实不符，虚增了固定资产的总量，并导致行政事业单位的经济活动成本核算不完整，且无法准确的反映行政事业单位提供公共服务所消耗的成本状况。会计核算不合理造成行政事业单位资产实际价值的扭曲，对行政事业单位的绩效评价工作不利，更无法对国有资产进行科学管理。
四、加强行政事业单位预算管理的对策探讨
1． 完善编制预算的过程。完善预算的编制过程，能有效提高预算管理的质量。由于预算编制工作需要较多的数据，因此财务人员应加强对《预算法》及相关文件的学习，再结合本单位的实际情况需要，将单位的事业收入与经费包干拨款等纳入单位的财务收支计划中，再根据部门预算的要求对基本数据进行核实。预算的编制人员应注重自身业务素质的提高，不能在预算编制中加入自己的主观意识，合理确定本单位预算编制的基数，如实填报各项数据。同时，单位应给预算编制人员留有充足的空间，以保障预算编制的质量。
2． 建立健全预算管理制度。完善行政事业单位预算管理制度的建设，加强预算执行的监管体制是我国行政事业单位改革的重要内容。因此，强化预算管理制度建设的核心内容就是建立有效的执行监管体制及收支约束制度。一方面，预算管理的执行监管体制是强化预算管理的重点内容，预算制定完成后由上级单位批复，并严格按照预算执行，并需要对预算执行过程进行监督检查，防止资金的肆意浪费;另一方面，收支约束制度与单位管理的各方面均有关，从单位的宏观管理到具体的日常行为，都应做到有序的预算执行，并确保经费有步骤、有计划的使用，以有限的资金发挥最大的效果。
3． 加强非税收入的管理。政府的非税收入是指除了基本的税收之外，由国家机关、各级政府、事业单位、代行政府职能的各种社会团体和其他组织，利用政府信誉、政府权力、国有资产、国家资源或特定的公共服务等，获得用于满足社会需求或者公共需要的资金，包括国有资产有偿使用收入、政府性资金、国有资源有偿使用收入、行政事业性收费、彩票公益金等，各执行部门应严格按照规定的范围、项目、标准等征收非税收入，不能私自减免、少征或者多征，没有财政部门的批准，不允许开设政府非税性收入的过渡性帐户。对于涉及到上下级分成的政府非税收入，需经过财政部门的严格审查并逐级办理，不能以任何形式擅自分成或者上下级直接缴付。由此，各行政事业单位应如实缴纳并反映国有资产的收入状况，不能存在截留、隐瞒、挤占、私自挪用国有资产收入等状况，不能违反规定使用国有资产收入。行政事业单位应严格执行监管责任，强化对下属单位资产的使用状况进行监督管理，建立健全相关国有资产收入的收缴、使用及监督管理等各方面的制度，对于国有资产的收入与支出状况，应由统一的部门预算合理安排。国有资产收入中本是用于发放补贴、津贴的部门，当上缴到财政后，就由财政部门实行统筹安排，作为行政事业单位规范统一发放补贴津贴的主要来源，需要注意的是，人员经费支出不能使用国有资产收入。
4． 强化预算考评机制。在预算管理的考评机制中，应坚持综合考评与动态考评相结合的方式。综合考评主要指在预算期末对各单位完成预算的情况进行合理评价，考核的对象主要是预算管理的各个责任单位，其考評的内容则是内部监督管理制度及资金的使用状况、利用率等财务指标，主要采取事后考评的形式。动态考评则是在事中进行，即对预算的执行结果与预算目标之间的区别进行确认并处理，这种差异性发现得约及时，并采取措施处理，对预算的执行力实现越有保障。动态考核重点强调信息的及时反馈与及时处理，是一种即时考评的方式。对于预算体制的充分发挥来说，综合考评与动态考评是相辅相成的，二者缺一不可，同时在行政事业单位内还应建立绩效考评的公示结果制度，以保障考评结果的公众参与性与真实性。
5． 深入内部监控制度。各行政事业单位应结合自身的实际情况，加强内部控制制度的建设，制定出包括监控内容、监控原则、监控责任、监控方式等内容的内部监督控制与检查方法，使单位预算管理的执行情况有法可依。另外，内控部门应严格按照制度规定办事，不能有私心，确保会计内部控制及监督体系的落实到位。同时，内部审计监督部门也应定期进行检查，对重要的岗位及业务采取经常性的稽核，对预算中的重点与难点问题加大检查及审计力度，保障内部监督审计的动态管理实现。