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【摘 要】 高校由于财务管理的不完善,造成了教育资源的浪费。文章针对高校二级财务管理中存在的问题,提出了加强高校二级财务管理的措施,以确保学校资金安全,促进学校发展。
【关键词】 高校财务;二级学院;预算;制度
由于学校招生规模的扩大,日常事务越来越多,为克服“集中管理”带来的弊端,实现理财重心下移,提高学院自主办学、当家理财的主动性、创造性,国内规模较大的高校都实行了校院二级财务管理,并收到了较好的效果,对强化内部管理、开源节流、树立成本意识、充分调动二级学院的办学积极性起到了积极作用。由于二级财务管理制度是一种委托代理制,委托人和代理人各自目标不一致,且信息不对称,代理人往往拥有比委托人更多的信息,从而有机会利用信息优势,选择不利于委托人的利己行为,这就不可避免地引起各方利益的相互冲突,从而降低组织运行效率。因此高校实行校院二级财务管理过程中出现了不少问题。比如二级学院随意扩大消费基金,创收资金逃避学校财务监督而自收自支,截留应缴学校创收收入等。调整现行的财务管理制度,进一步完善校院二级管理,成为当前一个重要的问题。本文就存在的问题和对策探讨如下。
一、校院二级财务管理存在的问题
高校财务管理是随着市场经济体制不断完善、教育改革不断深化,而逐渐引起学校各个层面重视的一个过程,因此财务管理还存在着一些薄弱环节。
(一)高校财务内部控制制度不完善,内控制度存在薄弱环节
财务规章制度是贯彻执行学校财经方针政策和财务收支计划的重要保证,是学校各项财务工作的基本行为规范。目前国内各高校全校性的财务规章制度都比较健全。但高校对二级财务管理的重要性却认识不足,在逐步下放财权给各二级学院时,二级财务管理的规章制度、内部控制制度却未完全形成,导致各二级学院支出控制无力,监督机制不健全,缺乏有效的责任追究机制。
(二)创收和分配缺乏监督。
目前,许多高校对于创收的这部分经费在收入和分配的管理上,没有形成一个科学合理的管理模式,对于二级学院的创收、花费,只要不违背学校大的财务政策,学校将不作干涉。由于二级学院不允许设立财务部门,经费管理人员也由行政人员兼任,没有合适的机构和专门人员来参与学院创收和收费的核算管理,这部分经费的收入和使用较容易形成暗箱操作。有的学院主要是由院长说了算,在学院创收管理中只管学院缴纳到学校的部分,对于学院自己的开支没有一个行之有效的管理办法。学院的大部分教职工由于工作性质的限制,一般不参与学院财务等方面的管理工作,学院的财务等方面的工作只有极少数人在控制和管理,难以对学院财务收支进行有效的监督。
(三)二级预算管理不完善,费用支出失控
目前,国内高校财务部门在制定预算时,多是根据学校总体经费规模的大小结合各学院师生人数、工作量等情况直接确定学院各项经费预算。在预算的执行上,多数高校只对其二级学院进行总量控制,未要求二级学院编报经费使用计划,也无法落实对具体支出项目的控制。致使部分二级学院出现业务招待费、劳务费等支出占总经费支出比重过大;部分领导将二级学院的经费变成自己的专项经费,按自己意愿支配等不合理现象。尽管对于账目的明细与发票的正规化都有规定,但由于“上有政策,下有对策”,无法真正有效地控制费用支出。
(四)经济责任审计失去了应有的监督作用,评价机制缺失
经济责任审计效果不理想,失去应有监督作用,主要表现在三个方面:一是“先离后审,审任脱节”。在实际工作中,一般都是离任后,才委托审计部门进行审计,这种事后审计,使审计工作陷于被动,未经审计,照样可以任职,对查出的问题也不好处理,审计结论难以落实,审计容易走过场,起不到威慑作用,使任期经济责任审计显得无足轻重。二是高校属于“抬头不见,低头见”的小社会,又由于中国自身社会的“人情化”特点,导致了内部审计的独立性原则无法得到充分发挥,失去了其应有的监督作用。三是由于未建立相应的跟踪、分析和评价制度,对资金的使用效益也难以正确、完整地评价,对经济责任也难以作出准确、具体的分析,因此难以作出准确的审计评价。
二、加强校院二级财务管理的措施
贯彻落实科学发展观,全面提升学校培养人才水平和实力的大背景,要求我们务必进一步强化财务管理,严格规范经费使用,优化资源配置,切实提高经费使用效益。
(一)学院领导应进一步加强内部管理控制意识
内部控制是现代管理的重要组成部分,贯穿在经济组织管理的每一环节,是一切管理工作的基础。随着校院体制改革,学院具有了充分的办学、财务自主权,经济活动的日常管理更多的由学院自行把关,内部管理控制日显重要。学院领导应进一步强化财务管理控制意识,学院应依照国家有关法律、法规和财务规章制度,结合本院的实际情况科学制定学院的各项财务规章制度,包括经济责任制度、财务收支制度、内部分配制度、内部审核制度、资产管理制度、绩效考核制度、岗位责任制等,以保证以学院为中心的二级财务管理体制的运行,保证二级学院的各项收支有法可依、有章可循、规范有序。
(二)完善学院财务管理的组织架构,健全财务管理体系
高校应以学校财务二级管理体制改革为契机,健全学院内部机构,建立一个科学、合理、完善的学院财务管理体系。学院应形成主管领导监督和教师民主监督相结合的体系,资金管理、财产管理要落实岗位责任制,经费支出分项目落实审查部门和主管领导,强化监督的有效性,同时应实行财务公开,通过教师民主监督使其保证透明。主要包括以下内容:学院的财经工作实行院长负责制,院长是本学院财务管理工作第一责任人,对本学院经费使用的真实性、合理性、有效性负责,负责管理、监督本学院各类经费使用情况;年度经费的安排、大额资金使用等重大经济事项由学院党政联席会议研究决定;进一步加强学院教职工代表大会的作用,学院的年度财务报告、学院提出的与教职工切身利益相关的规章制度、学院内教职工收入分配方案等均需教职工代表大会通过。
(三)建立二级预算管理体系
预算管理是学校财务管理的一个重要组成部分,也是学校进行各项财务活动的前提和依据,推进二级预算管理是执行高校二级财务管理的保证。建立学院二级预算管理体系,就是要形成一套明确预算管理职责,严格预算管理,强化支出控制的预算体系。
建立二级预算管理体系,在预算、执行、监督等具体工作方面应与现行的管理体制相协调,才能使分权财务管理体制真正发挥其制度效应。应本着“量入为出,收支平衡”的原则,编制二级学院预算。方法上可采取由上而下和由下而上相结合的编制方法。一方面,学校应统筹兼顾,科学测定二级学院收入预算的有关定额标准,用标准定额和学院人数来确定二级学院预算收入数,并下达二级学院的经费指标。以人数、定额为标准,有利于引导各学院挖掘潜力,扩大招生规模,防止资源闲置,促进教育事业发展,同时增加了资金分配的透明度。另一方面,让各二级学院根据各自的事业发展,提出经费支出预算,院领导应将预算管理当作学院财务控制的主要手段来抓,对预算项目逐项审查,对预算指标逐项核算,对预算方案反复进行讨论,使预算指标科学、合理,成为指导学院各项财务活动的依据。可建立以“成本费用中心”为基础的责任中心,落实责任制,层层分解指标,以有效地控制经费的使用,提高经费的使用效益。对学校下达的预算经费按项目进行分类管理,可分为人员经费、教学经费、科研经费、学生活动经费、行政办公经费等。与教学直接有关支出确认为成本,直接记入教学业务费用,鼓励支出直接用于学生的设备费、资料费、差旅费、学生实习见习费、低值易耗费、就业指导费等。对与教学间接相关的支出确认为费用,构成教育的管理费用,如办公经费、业务招待费等,对间接费用支出则进行支出比例控制,确保教学支出,减少费用支出。在预算执行过程中,应遵循预算管理办法和财务收支审批办法,必须在预算指标范围内合理安排好资金。不仅要重视预算审定、批准程序的规范化,而且要强化预算执行监督检查,从监督检查中了解学院预算的优点和不足,促进二级学院预算的进一步完善,建立起学院制预算编制、执行、监督的新体系。
(四)建立健全目标管理制度
学校管理重心下移后,为强化学院的自主管理,调动学院和教师的积极性,应该加强目标管理制度。各二级学院虽然学科不同,但存在着很大的共性,其目标体系应大致相同。根据学校制定的发展规划和学校年度工作计划以及不同学院和学科发展差异等因素,提出每学年各二级学院教学、科研等方面所要实现的目标。为提高经费的使用效益,督促各二级学院圆满完成各项工作目标,采取考核指标与学院经费挂钩的办法。即年初由学校为二级学院确定若干个目标考核指标,年终由学校对各二级学院的目标完成情况进行考核,达到既定目标,经费全额拨付;超额完成给予奖励;未在规定期限内完成考核指标,扣罚一定比例的预算经费。
(五)强化学校财务部门的监督职能
学校的财务部门是管理部门,其本质上更是一个服务机构,其存在的基础就是为学校的改革与发展提供良好的财务服务。学校实行财务二级管理后,学校财务管理部门则必须转变工作思路,调整工作职能,将过去的直接管理、核算向服务、协调、考核转变。除加强对学校统筹经费和专项经费的核算、监督管理,保证做到专款专用外,也应当为二级学院提供核算服务,考核监督二级学院经费使用情况,及时向二级学院提供经费运作信息,当好学校领导和二级学院的参谋。根据二级核算特点,逐步建立以教学单位为主体的教育成本核算体系,完善会计信息,以加强对各学院、部门的经济活动进行全过程核算、评价分析和监督。一方面,利用计算机对整个学校及下属各学院的预算计划及执行情况进行实时控制,严格控制流向,一旦发现问题,立刻预警;另一方面,还可利用学校内部局域网等工具及时将各学院的预算执行情况和进度传递给学校决策者和学院,使他们及时了解相关信息,合理作出相应决策,搞好预决算管理,合理配置学院资源,提高利用率。
(六)强化审计监督,建立检查、监督和整改的长效机制
高校的内部控制制度实施监督可以由学校的内部审计部门来执行。审计部门应定期对学院内部的经济活动,客观公正地进行审核和稽查。内部审计是监督、检查和评价内控制度质量和效果的手段,同时也是保证会计资料真实、完整的重要措施。此外,内部审计还能为改进内部控制制度提供建设性意见,从而保证高校的内部控制制度更加完善严密。除了严格的内部审计外,还可以借助必要的外部社会性质的审计控制。外部控制是对内部控制的再控制,可以改善会计控制环境,不断改进内部控制的设计与运行。结合建立健全高校经济责任制和高校经济监督制度,不断改进和完善干部任期经济责任审计制度。比如扩大任中审计比例,逐步将离任审计转向任中审计为主,前移监督关口,将审计结果作为组织人事部门考察领导干部的参考依据,使高校经济责任审计制度化、规范化。进一步创新高校经济活动的检查监督工作,主管部门监督与校内师生和社会监督相结合,形成检查监督和整改的长效机制,使可能发生的问题得到预防,已经发生的问题得以及时纠正和整改。
总之,在新形势下,探讨并推行高校的二级财务管理,规范二级财务管理行为,对于促进高校持续健康发展具有重要的现实意义。要建立科学、完整、有效的财务管理制度,只有不断地调查研究、总结经验。随着高校二级财务管理的深化,必将有力地推动高校的改革与发展。●
【参考文献】
[1] 张友棠.高校二级财务核算模式及其监控方式设计[J].财政监督,2003(9).
[2] 祝红霞,张美华.高校二级院系财务管理运行机制研究[J].事业财会,2005(2).
[3] 王炳庆,林健全.新建地方本科院校财务二级管理研究[J].泉州师范学院学报(社会科学),2007(5).
[4] 楼燕芬,方灵丽.建立高校二级财务管理运行机制的思考[J].财务与金融,2008(5).
【关键词】 高校财务;二级学院;预算;制度
由于学校招生规模的扩大,日常事务越来越多,为克服“集中管理”带来的弊端,实现理财重心下移,提高学院自主办学、当家理财的主动性、创造性,国内规模较大的高校都实行了校院二级财务管理,并收到了较好的效果,对强化内部管理、开源节流、树立成本意识、充分调动二级学院的办学积极性起到了积极作用。由于二级财务管理制度是一种委托代理制,委托人和代理人各自目标不一致,且信息不对称,代理人往往拥有比委托人更多的信息,从而有机会利用信息优势,选择不利于委托人的利己行为,这就不可避免地引起各方利益的相互冲突,从而降低组织运行效率。因此高校实行校院二级财务管理过程中出现了不少问题。比如二级学院随意扩大消费基金,创收资金逃避学校财务监督而自收自支,截留应缴学校创收收入等。调整现行的财务管理制度,进一步完善校院二级管理,成为当前一个重要的问题。本文就存在的问题和对策探讨如下。
一、校院二级财务管理存在的问题
高校财务管理是随着市场经济体制不断完善、教育改革不断深化,而逐渐引起学校各个层面重视的一个过程,因此财务管理还存在着一些薄弱环节。
(一)高校财务内部控制制度不完善,内控制度存在薄弱环节
财务规章制度是贯彻执行学校财经方针政策和财务收支计划的重要保证,是学校各项财务工作的基本行为规范。目前国内各高校全校性的财务规章制度都比较健全。但高校对二级财务管理的重要性却认识不足,在逐步下放财权给各二级学院时,二级财务管理的规章制度、内部控制制度却未完全形成,导致各二级学院支出控制无力,监督机制不健全,缺乏有效的责任追究机制。
(二)创收和分配缺乏监督。
目前,许多高校对于创收的这部分经费在收入和分配的管理上,没有形成一个科学合理的管理模式,对于二级学院的创收、花费,只要不违背学校大的财务政策,学校将不作干涉。由于二级学院不允许设立财务部门,经费管理人员也由行政人员兼任,没有合适的机构和专门人员来参与学院创收和收费的核算管理,这部分经费的收入和使用较容易形成暗箱操作。有的学院主要是由院长说了算,在学院创收管理中只管学院缴纳到学校的部分,对于学院自己的开支没有一个行之有效的管理办法。学院的大部分教职工由于工作性质的限制,一般不参与学院财务等方面的管理工作,学院的财务等方面的工作只有极少数人在控制和管理,难以对学院财务收支进行有效的监督。
(三)二级预算管理不完善,费用支出失控
目前,国内高校财务部门在制定预算时,多是根据学校总体经费规模的大小结合各学院师生人数、工作量等情况直接确定学院各项经费预算。在预算的执行上,多数高校只对其二级学院进行总量控制,未要求二级学院编报经费使用计划,也无法落实对具体支出项目的控制。致使部分二级学院出现业务招待费、劳务费等支出占总经费支出比重过大;部分领导将二级学院的经费变成自己的专项经费,按自己意愿支配等不合理现象。尽管对于账目的明细与发票的正规化都有规定,但由于“上有政策,下有对策”,无法真正有效地控制费用支出。
(四)经济责任审计失去了应有的监督作用,评价机制缺失
经济责任审计效果不理想,失去应有监督作用,主要表现在三个方面:一是“先离后审,审任脱节”。在实际工作中,一般都是离任后,才委托审计部门进行审计,这种事后审计,使审计工作陷于被动,未经审计,照样可以任职,对查出的问题也不好处理,审计结论难以落实,审计容易走过场,起不到威慑作用,使任期经济责任审计显得无足轻重。二是高校属于“抬头不见,低头见”的小社会,又由于中国自身社会的“人情化”特点,导致了内部审计的独立性原则无法得到充分发挥,失去了其应有的监督作用。三是由于未建立相应的跟踪、分析和评价制度,对资金的使用效益也难以正确、完整地评价,对经济责任也难以作出准确、具体的分析,因此难以作出准确的审计评价。
二、加强校院二级财务管理的措施
贯彻落实科学发展观,全面提升学校培养人才水平和实力的大背景,要求我们务必进一步强化财务管理,严格规范经费使用,优化资源配置,切实提高经费使用效益。
(一)学院领导应进一步加强内部管理控制意识
内部控制是现代管理的重要组成部分,贯穿在经济组织管理的每一环节,是一切管理工作的基础。随着校院体制改革,学院具有了充分的办学、财务自主权,经济活动的日常管理更多的由学院自行把关,内部管理控制日显重要。学院领导应进一步强化财务管理控制意识,学院应依照国家有关法律、法规和财务规章制度,结合本院的实际情况科学制定学院的各项财务规章制度,包括经济责任制度、财务收支制度、内部分配制度、内部审核制度、资产管理制度、绩效考核制度、岗位责任制等,以保证以学院为中心的二级财务管理体制的运行,保证二级学院的各项收支有法可依、有章可循、规范有序。
(二)完善学院财务管理的组织架构,健全财务管理体系
高校应以学校财务二级管理体制改革为契机,健全学院内部机构,建立一个科学、合理、完善的学院财务管理体系。学院应形成主管领导监督和教师民主监督相结合的体系,资金管理、财产管理要落实岗位责任制,经费支出分项目落实审查部门和主管领导,强化监督的有效性,同时应实行财务公开,通过教师民主监督使其保证透明。主要包括以下内容:学院的财经工作实行院长负责制,院长是本学院财务管理工作第一责任人,对本学院经费使用的真实性、合理性、有效性负责,负责管理、监督本学院各类经费使用情况;年度经费的安排、大额资金使用等重大经济事项由学院党政联席会议研究决定;进一步加强学院教职工代表大会的作用,学院的年度财务报告、学院提出的与教职工切身利益相关的规章制度、学院内教职工收入分配方案等均需教职工代表大会通过。
(三)建立二级预算管理体系
预算管理是学校财务管理的一个重要组成部分,也是学校进行各项财务活动的前提和依据,推进二级预算管理是执行高校二级财务管理的保证。建立学院二级预算管理体系,就是要形成一套明确预算管理职责,严格预算管理,强化支出控制的预算体系。
建立二级预算管理体系,在预算、执行、监督等具体工作方面应与现行的管理体制相协调,才能使分权财务管理体制真正发挥其制度效应。应本着“量入为出,收支平衡”的原则,编制二级学院预算。方法上可采取由上而下和由下而上相结合的编制方法。一方面,学校应统筹兼顾,科学测定二级学院收入预算的有关定额标准,用标准定额和学院人数来确定二级学院预算收入数,并下达二级学院的经费指标。以人数、定额为标准,有利于引导各学院挖掘潜力,扩大招生规模,防止资源闲置,促进教育事业发展,同时增加了资金分配的透明度。另一方面,让各二级学院根据各自的事业发展,提出经费支出预算,院领导应将预算管理当作学院财务控制的主要手段来抓,对预算项目逐项审查,对预算指标逐项核算,对预算方案反复进行讨论,使预算指标科学、合理,成为指导学院各项财务活动的依据。可建立以“成本费用中心”为基础的责任中心,落实责任制,层层分解指标,以有效地控制经费的使用,提高经费的使用效益。对学校下达的预算经费按项目进行分类管理,可分为人员经费、教学经费、科研经费、学生活动经费、行政办公经费等。与教学直接有关支出确认为成本,直接记入教学业务费用,鼓励支出直接用于学生的设备费、资料费、差旅费、学生实习见习费、低值易耗费、就业指导费等。对与教学间接相关的支出确认为费用,构成教育的管理费用,如办公经费、业务招待费等,对间接费用支出则进行支出比例控制,确保教学支出,减少费用支出。在预算执行过程中,应遵循预算管理办法和财务收支审批办法,必须在预算指标范围内合理安排好资金。不仅要重视预算审定、批准程序的规范化,而且要强化预算执行监督检查,从监督检查中了解学院预算的优点和不足,促进二级学院预算的进一步完善,建立起学院制预算编制、执行、监督的新体系。
(四)建立健全目标管理制度
学校管理重心下移后,为强化学院的自主管理,调动学院和教师的积极性,应该加强目标管理制度。各二级学院虽然学科不同,但存在着很大的共性,其目标体系应大致相同。根据学校制定的发展规划和学校年度工作计划以及不同学院和学科发展差异等因素,提出每学年各二级学院教学、科研等方面所要实现的目标。为提高经费的使用效益,督促各二级学院圆满完成各项工作目标,采取考核指标与学院经费挂钩的办法。即年初由学校为二级学院确定若干个目标考核指标,年终由学校对各二级学院的目标完成情况进行考核,达到既定目标,经费全额拨付;超额完成给予奖励;未在规定期限内完成考核指标,扣罚一定比例的预算经费。
(五)强化学校财务部门的监督职能
学校的财务部门是管理部门,其本质上更是一个服务机构,其存在的基础就是为学校的改革与发展提供良好的财务服务。学校实行财务二级管理后,学校财务管理部门则必须转变工作思路,调整工作职能,将过去的直接管理、核算向服务、协调、考核转变。除加强对学校统筹经费和专项经费的核算、监督管理,保证做到专款专用外,也应当为二级学院提供核算服务,考核监督二级学院经费使用情况,及时向二级学院提供经费运作信息,当好学校领导和二级学院的参谋。根据二级核算特点,逐步建立以教学单位为主体的教育成本核算体系,完善会计信息,以加强对各学院、部门的经济活动进行全过程核算、评价分析和监督。一方面,利用计算机对整个学校及下属各学院的预算计划及执行情况进行实时控制,严格控制流向,一旦发现问题,立刻预警;另一方面,还可利用学校内部局域网等工具及时将各学院的预算执行情况和进度传递给学校决策者和学院,使他们及时了解相关信息,合理作出相应决策,搞好预决算管理,合理配置学院资源,提高利用率。
(六)强化审计监督,建立检查、监督和整改的长效机制
高校的内部控制制度实施监督可以由学校的内部审计部门来执行。审计部门应定期对学院内部的经济活动,客观公正地进行审核和稽查。内部审计是监督、检查和评价内控制度质量和效果的手段,同时也是保证会计资料真实、完整的重要措施。此外,内部审计还能为改进内部控制制度提供建设性意见,从而保证高校的内部控制制度更加完善严密。除了严格的内部审计外,还可以借助必要的外部社会性质的审计控制。外部控制是对内部控制的再控制,可以改善会计控制环境,不断改进内部控制的设计与运行。结合建立健全高校经济责任制和高校经济监督制度,不断改进和完善干部任期经济责任审计制度。比如扩大任中审计比例,逐步将离任审计转向任中审计为主,前移监督关口,将审计结果作为组织人事部门考察领导干部的参考依据,使高校经济责任审计制度化、规范化。进一步创新高校经济活动的检查监督工作,主管部门监督与校内师生和社会监督相结合,形成检查监督和整改的长效机制,使可能发生的问题得到预防,已经发生的问题得以及时纠正和整改。
总之,在新形势下,探讨并推行高校的二级财务管理,规范二级财务管理行为,对于促进高校持续健康发展具有重要的现实意义。要建立科学、完整、有效的财务管理制度,只有不断地调查研究、总结经验。随着高校二级财务管理的深化,必将有力地推动高校的改革与发展。●
【参考文献】
[1] 张友棠.高校二级财务核算模式及其监控方式设计[J].财政监督,2003(9).
[2] 祝红霞,张美华.高校二级院系财务管理运行机制研究[J].事业财会,2005(2).
[3] 王炳庆,林健全.新建地方本科院校财务二级管理研究[J].泉州师范学院学报(社会科学),2007(5).
[4] 楼燕芬,方灵丽.建立高校二级财务管理运行机制的思考[J].财务与金融,2008(5).