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摘 要:本文主要研究了政策激励对资本区位选择、集聚、社会福利的影响。认为政策激励既不能改变资本的区位分布,也不能弥补地区投资环境中的严重缺陷,产生积极的外部效应。关联地区的政策竞争没有促进该地区福利改善,甚至造成了该地区的福利损失。以往以及现行的地方优惠政策只能是在投资环境不完善条件下的短期诉求,是对较高商务成本的一种政策性弥补,是一种“反常态政策”,区域经济发展必须诉诸于有形资本、人力资本和体制资本的形成。
关键词:政策激励;区位选择;集聚;福利;商务成本
中图分类号:F061.4 文献标识码:A 文章编号:1003-5192(2010)03-0001-05
Research upon Policy Incentives, Location Decision and Welfare
ZHANG Guang-hui, HUANG Zhi-qi
(School of Economics & Management, Northwest University, Xi’an 710127, China )
Abstract:This paper studies the impact ofpolicy incentives for capital location decision, agglomeration and social welfare. We find that policy incentives do not change the location of capital distribution, and can not compensate for serious shortcomings in the investment environment, or produce the desired externalities. The policy competition between associated areas did not to improve the welfare of the region, even resulted in welfare loss, which are only short-term demands in the imperfect investment environment, and make up the higher business costs as a kind of “anti-normal” policy. regional economic development must resort to physical capital, human capital and institutional capital formation.
Key words:policy incentives; location decision; agglomeration; welfare; business costs
1 引言
我国地区间经济差距越来越大,这种差距已经引起了地方政府、中央政府和理论界的重视。一个典型的观点是,沿海地区的优惠政策加大了东部地区与西部地区的经济差距。为了吸引资本向本地区流动,地方政府出台了一系列的政策激励措施,例如,各地区、甚至地方政府的诸多职能部门都设立了招商引资办公室,提供包括零地价、税收优惠、劳动力、贴息贷款、投资补贴等在内的优惠政策,但事实上,政府的宣传与同行的评价相比,其公信力是不足的。从资本的角度来看,地方政府往往对本地区的低竞争力产业提供更多的政策激励,这又从一定程度上降低了资本的收益,抵减了政策激励的效应。地区间的政策竞争程度也愈来愈剧烈,投资者甚至理论界也把这种反常的政策激励视为理所当然。但是,这种竞争模式是否能够取得当局所期望的效果,如促进资本流入、增加本地区的福利和经济增长,则是一个值得商榷的问题。
2 政策激励对资本区位选择的影响
2.1 政策激励的起点:政策激励可以改变资本的区位选择相当多的研究指向政策激励的有效性,由于无法对政策激励做出精确的计量,目前,关于资本区位选择与政策激励的实证研究很少见。比较有代表性的是Mutti & Grubert[1]`,Hines & Rice[2]。但他们的研究将不同经济发展程度国家纳入一个研究框架,并且不加区分地得出一个结论:美国资本的政策激励弹性是积极的。他们忽略了一个重要前提,那就是资本对不同的东道国(尤其是发达国家和发展中国家相比较)的政策激励弹性是不同的,他们将发达国家和发展中国家放入同一个样本进行研究,隐含了资本对所有东道国的政策激励弹性一致的假设。
Haufler & Wooton[3]分析了两个异质地区税收竞争,认为政策激励能够抵减、甚至抵销地区市场规模狭小和市场潜力不足的缺陷。他们以两个不同规模的市场为例,分析了政策激励的有效性,认为资本更偏好流向市场规模大的地区,但不完全竞争使规模较小的市场可以通过政策激励弥补其竞争力的不足。Bénassy-Quéré[4]对OECD11个国家的研究发现,某地区的市场规模或市场潜力如果比关联地区小10%,可以把税率降低5%进行弥补。而且,规模较小的市场的政策激励对资本区位选择的影响效应更大[5,6]。通过对比发达国家和发展中国家,Azémar & Delios[7]发现发达国家更具有政策选择余地;发展中国家通过政策激励会改变日本企业的区位选择;一个国家或地区市场规模狭小、市场潜力不足等缺陷可以通过政策激励来弥补,这一点与Bucovetsky, Wilson, Bénassy-Quéré等的研究相似。
政策激励可能会改变资本区位选择的心理预期。政策激励对心理预期的影响在于,投资者选择进入政策激励的地区,可能不仅仅是为了受益于这些政策优惠,他们也预期该地区的政策激励会吸引其他资本进入,如果这种对资本区位选择的预期对其他资本也有类似的影响,就会改变资本的区位选择[8],资本的积聚就会形成,先行投入的资本的预期也会得到确认和肯定,并得到相应的回报。然而,如果潜在进入者认为未来资本会做出不同的区位选择,那么,潜在进入者将不对该地区的政策激励做出回应。
2.2 政策激励的起点是错的:政策激励不改变资本的区位选择与区位布局
以上研究都建立在这样一个前提上,即只有本地区实行刺激资本流入的政策激励,其他竞争地区不跟进。这一前提与现实条件有着较大出入,旨在吸引资本流入的政策激励往往会被其他地区迅速跟进甚至超越,基于收益最大化的目标,地区间类似的政策激励将不能进入资本的决策函数,从而降低了政策激励的激励效应。
关联地区之间政策竞争的结果将导致关联区域的政策高度趋同,虽然提供各项激励,但是,区域之间投资需求和产出总量的分布最终变化不大,区域之间原有的相对差异也不会因此而改变。Head[9]发现,外贸区、低税率、工作津贴虽然影响日本企业的区位选择,但各地鼓励政策愈来愈趋向一致,对日资区位分布的影响很小。Demirbag[10]进一步发现,相关联区域之间政策激励的竞争,最终不影响区域间的投资需求分布和相对成本差异。
另一方面,地方政府的政策激励更多地是从自己的需要出发制定的。但资本的流动方向和流动规模并不取决于该地区是否“需要”外资,在资本市场上,起决定作用的是“需求”,而不是“需要”。资本是否流入某一地区,取决于该地区能否使资本的边际生产力高于资本市场上的资本利息率,取决于该地区是否能对资本形成真正有效率的需求。当然,政策激励可以通过特殊优惠将资本的收益率提高到资本市场利息率之上,但这样形成的对资本的需求并非真正有效率的需求。
一般认为,竞争是有益的,甚至在OECD的“有害税收竞争实践”中坦陈:本项目的出发点是税收竞争是有益的。当竞争能够提高生产效率、改善产品质量,消费者从中受益时,我们认为竞争是有益的。但这需要一个前提,就是消费者有机会并且可以自由选择优质、高效的产品或服务,实现自身的效用最大化,促进该行业的达尔文式发展。这种竞争在完全竞争市场是有效率的,但如果把这种竞争引入政策领域,并假定居民可以自由选择地方政府和该地区的基础设施为自己服务是荒唐的,在居民既定、非完全流动条件下,政策竞争不应该仅仅由于“竞争”而认为能够促进社会福利改善。
3 资本区位选择与集聚效应研究
3.1 资本区位选择与集聚效应的自我强化
资本的区位选择促进了集聚形成,集聚效应又反过来影响了资本的区位选择,形成资本区位选择与集聚效应的自我强化。在资本的区位选择上,为了降低交易成本,利用外部经济,资本流动往往趋向于集中在某些特定的地区,而集聚经济和市场规模是资本流动的主要驱动力之一[11],Head[12]对931家外国公司的调查数据表明,外国公司对那些有外资企业、良好的基础设施和工业基础的城市具有偏好,并且,外资的集聚效应极大地放大了相关政策的直接效果。Majocchi[13]对3498家外国制造业公司的调查也得出了类似的结论。
集聚效应使得某一地区如果存在类似的公司,其后的投资者选择该地区的可能性会增加。研究表明,在成功地控制其他影响区位选择的影响因素后,由于集聚效应的正外部性,资本流动趋向于做出类似的区位选择。第一,集聚区域内存在外部经济,如信息共享、公共服务会使后来者在较短的时间内实现在新经济环境下的高效生产。第二,大量的先行资本集聚能提供多样化和相对低廉的中间品投入。第三,先行资本对该地区市场容量、要素成本、交易成本、基础设施等做出的调研和评估将降低追随者的成本和风险。第四,如果潜在进入资本尤其是追随者无法对该地区的投资环境做出投资评价(很可能是技术原因或本身实力不足),那么,模仿先行资本的区位选择就是一个最优的选择。第五,作为代理人的投资决策者,由于担心自己“独特”的区位选择失败而影响自己职业经理人声誉,也会选择追随进入同一区域[14]。这些都有助于投资于该区域的资本降低经营成本,并通过本地竞争对手和顾客需求的力量进一步加强竞争优势。
区位选择与资本集聚的自我强化效应有着重要的政策含义。某一地区率先提供政策激励将会增加资本收益率,吸引资本向该地区流动,而经济外部性则可能促使更多的资本集聚,进而降低该地区的要素成本和交易成本,从而吸引更多的资本流入,即使其他地区随后推出类似的政策激励,也不足以打破这个良性的自我强化机制。
3.2 集聚的溢出效应程度、范围与可获得性
一个似是而非的看法是,资本流入除了带来资本,还通过产业的空间集聚对本地的其他经济体产生特定的正向溢出效应和自然优势。事实上,地方政府推出政策激励,吸引资本流入的动力之一就是坚信资本流入将促进本地经济增长,通过技术转让、管理经验、出口市场准入等缩小与发达地区的差距。但相关研究则并不尽然,Lin[15]使用我国制造业的企业面板数据(1998~2005年)对溢出效应进行了检验,发现来自香港、澳门和台湾的资本流入带来负面的横向溢出,而非港澳台(主要是来自经合组织国家)资本往往产生积极的横向溢出;在纵向溢出中,所有的企业都表现出积极、持续的前向溢出效应,而积极的后向溢出只存在于非港澳台企业中,这可能是由于大量的港澳台资本进入劳动密集型产业,并与当地企业进行更广泛地竞争,此结果恐怕是当局所始料不及的。
横向溢出效应存在不确定性,它取决于技术溢出效应和挤出效应的程度和对比。对横向溢出效应的实证研究分两个阶段。第一个阶段是行业层面的实证分析,大部分研究结果肯定了资本流入对当地生产率提高的促进作用。由于他们采用的都是混合数据,这就很难区分究竟是资本流入促进了生产效率提高还是资本被该行业的高生产率所吸引。第二个阶段采用企业面板数据,控制了资本对行业的选择偏见。这一阶段的研究结果较为复杂。对发展中国家的研究显示资本流入对当地企业产生净损失,Aitken & Harrison对委内瑞拉、Haddad & Harrison[16]对摩洛哥、Djankov & Hoekman[17] 对捷克斯洛伐克、Konings[18]对保加利亚、罗马尼亚和波兰、Javorcik[19]对立陶宛的研究均得出类似的结论。激烈的竞争将增加原有企业的固定成本,降低市场份额和产出,降低生产效率[20],并可能使部分企业破产倒闭,这通常被解释为挤出效应。另外,由于外来资本更愿意以较高的价格雇佣劳动,而劳动力市场是完全竞争的(至少中级和初级劳动力如此),当地劳动力价格也随之上升[21]。与此相反,对发达国家(东道国)的研究则一片乐观,Keller & Yeaple[22]对美国、Grg & Strobl[23]对爱尔兰、Haskel Pereira & Slaughter[24]对英国的研究均显示资本流入给当地带来了净收益。
纵向溢出效应受到以下因素制约。第一,如果能够以更便宜的价格从其他地区获得中间品,流入资本就会从其地区购买而不是当地采购。第二,如果当地企业的生产率远远低于它们的合作伙伴,当地供应商可能无法学习和吸收对方的技术[25],也就谈不上技术溢出。第三,如果技术转让合同限制或不允许向其他厂商转让该项技术,那么技术溢出的范围将被限制在很小的范围,事实上,几乎所有的技术转让合同对技术再转让都作出了极严格的规定,而这种技术转让安排对纵向溢出效应和当地福利水平影响深远[26]。第四,如果当地企业没有创新经验,将很难从技术溢出中获益[27]。
4 政策激励对福利的消极影响
经济发展使资源和劳动力流动以及风险在区域间的分散成为可能,也增加了地区间的经济关联度,某一地区的政策激励对资本区位选择、集聚、社会福利的影响骤增。在地区间政策博弈中,地方政府必须把其他地区的反应纳入其激励函数,还必须考虑政策激励所带来的社会福利变动。
政策激励的逻辑起点在于,通过政策激励降低企业经营成本,提高资本收益率,改变资本的区位选择,促进本地区经济发展和福利增长。但在大部分的模型中,首先假定资本、劳动、技术是同质的,这就意味着要素(资本)的生产效率是相同的,因而不存在效率损失或改善。在这个假设条件下,各个地区恰好实现均衡产出,政策竞争的结果是福利水平不变,即实现最优福利。如果按照这种假设,地区间的边际生产率相等,资本在地区间禀赋相同,实现最优福利的方式是各地区采取一致的政策激励或没有政策激励。另一方面,由于资本的逐利性,资本等要素的流动是从低效率的地区(或行业)流向高效率的地区(或行业),从而提高其回报率。如果地区间的生产函数相同,那么要素的异质性就成为要素流动、潜在帕累托改进的必要条件。
在以下的分析中,我们假定资本具有天生的逐利性,而政策激励则是要改变资本的流动方向,由于地区间资本的异质性,资本在地区间的分布也是不均衡的。政策目的应以是否增加了本地居民的福利为标准,一项增加本地总产出却减少本地居民福利的政策对该地区不能说是有效率的。
首先,政策激励扭曲了资本的区域配置,从而导致低效率。单一地区的政策激励促进了资本流入,然而,由于地区政策激励的趋同,从而消弱了政策激励的有效性,使政策激励对资本的地理分布影响很小[9]。政策激励还会进一步造成扭曲性资源配置效应:要素需求效应,使分享剩余的要素不是从效率低的企业流向了效率高的企业而是相反,对此,左大培[28]作了进一步解释,他认为一国经济政策的目标应是使本国居民的福利最大化,不但要求使本国居民的实际总收入最大化,而且要求在这一实际总收入下资源配置达到最大限度的帕累托效率。而对外资的政策激励造成了降低经济效率的资金在国内外间的过度双向流动。如为了享受外资企业的税收优惠,某些国内的资金先流到国外变成外资,再以外资的身份投资国内。更一般性的情况是,如果一国储蓄多而资金回报低,以致投资等于国内储蓄时税后边际资本收益率已经低于国外投资的正常回报,外资企业的税收优惠就会在引进一些低效率外资企业的同时将过多的国内资金挤到国外,造成资金在国内外间过度双向流动。因而,政策激励是无效率的,其净结果是降低了本国居民所享受的福利。
其次,资本流动增加了政策的边际成本,这将导致公共供给不足。在实现均衡后,单位资本的社会价值与其边际生产率相等,单位资本的福利增加与其获得的政策激励相等,因而,该地区为单位资本付出的社会成本与单位资本的价格相等,即单位资本的边际社会成本、社会福利、边际政策激励成本相等。在这种情况下,当资本流出时,该地区将不得不提供更多的政策激励以避免经济恶化和福利损失,否则,可能造成该地区失去大量的潜在投资甚至原有投资。
最后,政策激励以及升级的政策竞争带来全社会的福利损失。Kurata[29]通过对资本来源国和东道国的研究认为,任何改变资本区位选择的政策竞争都会带来福利损失。Albornoz[30]建立了两个竞争地区间政策竞争对跨国公司区位选择影响模型,强调政策竞争会减少跨国公司的绿地投资,造成两地区的福利损失。政策竞争的负效应还会持续甚至强化,首先,跨国公司带来的外部经济会强化地区间的竞争,带来高昂的社会成本;其次,当不存在外部经济或外部经济很低的情况下,交易一体化可以降低政策竞争成本,但加剧了高外部性的有害竞争;最后,由于政策竞争的存在以及可获得性,在其他领域如资产购置价格等方面也将发生福利损失。
政策激励之所以不能取得恰当的政策效果,一方面是由于,政策激励具有明显的信号歧义效果。从投资者角度看,在进行区位选择时,有3大因素会发挥作用:引资国的政策框架;经济决定因素;商业便利性。投资者并不认为恰当的政策框架和过度的政策激励是并行的,反而可能对采取不恰当的政策激励的经济体产生怀疑,认为这可能隐含政府试图掩盖该经济体对投资者保护的不足和投资环境方面的欠缺,政策激励被当作抵补投资风险而存在[31]。另一方面,FDI常常伴随着扭曲的政策。这些政策包括:国产化要求、贸易保护、金融优惠、补贴、减免税、指令性合资要求和技术许可协议,以及本土资本和本土企业相对于外国资本的歧视性待遇。其结果是,虽然政策激励能在一定程度上鼓励资本进入,但是从整个社会看,政策带来的损失常常大于收益。
5 结论
政策激励有效性的研究基于这样一个前提,即只有本地区施行刺激资本流入的政策激励,但旨在吸引资本流入的政策激励往往会被其他地区迅速跟进甚至超越,关联地区政策竞争的结果导致关联地区的政策高度趋同,最终并不影响区域间的投资需求分布和相对成本差异。
同时,消费者在非完全流动条件下,没有机会自由选择优质、高效的产品或服务来实现自身效应的最大化;对当地企业而言,政策激励并不必然带来积极的溢出效应,甚至带来负效应;政策激励还扭曲了资本和资源的配置效率,使分享剩余的要素从效率高的企业流向效率低的企业;政策激励必然增加政策的边际成本,导致公共供给不足;因而,政策激励以及升级的政策竞争加剧了高外部性的有害竞争,带来全社会的福利损失。
参 考 文 献:
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关键词:政策激励;区位选择;集聚;福利;商务成本
中图分类号:F061.4 文献标识码:A 文章编号:1003-5192(2010)03-0001-05
Research upon Policy Incentives, Location Decision and Welfare
ZHANG Guang-hui, HUANG Zhi-qi
(School of Economics & Management, Northwest University, Xi’an 710127, China )
Abstract:This paper studies the impact ofpolicy incentives for capital location decision, agglomeration and social welfare. We find that policy incentives do not change the location of capital distribution, and can not compensate for serious shortcomings in the investment environment, or produce the desired externalities. The policy competition between associated areas did not to improve the welfare of the region, even resulted in welfare loss, which are only short-term demands in the imperfect investment environment, and make up the higher business costs as a kind of “anti-normal” policy. regional economic development must resort to physical capital, human capital and institutional capital formation.
Key words:policy incentives; location decision; agglomeration; welfare; business costs
1 引言
我国地区间经济差距越来越大,这种差距已经引起了地方政府、中央政府和理论界的重视。一个典型的观点是,沿海地区的优惠政策加大了东部地区与西部地区的经济差距。为了吸引资本向本地区流动,地方政府出台了一系列的政策激励措施,例如,各地区、甚至地方政府的诸多职能部门都设立了招商引资办公室,提供包括零地价、税收优惠、劳动力、贴息贷款、投资补贴等在内的优惠政策,但事实上,政府的宣传与同行的评价相比,其公信力是不足的。从资本的角度来看,地方政府往往对本地区的低竞争力产业提供更多的政策激励,这又从一定程度上降低了资本的收益,抵减了政策激励的效应。地区间的政策竞争程度也愈来愈剧烈,投资者甚至理论界也把这种反常的政策激励视为理所当然。但是,这种竞争模式是否能够取得当局所期望的效果,如促进资本流入、增加本地区的福利和经济增长,则是一个值得商榷的问题。
2 政策激励对资本区位选择的影响
2.1 政策激励的起点:政策激励可以改变资本的区位选择相当多的研究指向政策激励的有效性,由于无法对政策激励做出精确的计量,目前,关于资本区位选择与政策激励的实证研究很少见。比较有代表性的是Mutti & Grubert[1]`,Hines & Rice[2]。但他们的研究将不同经济发展程度国家纳入一个研究框架,并且不加区分地得出一个结论:美国资本的政策激励弹性是积极的。他们忽略了一个重要前提,那就是资本对不同的东道国(尤其是发达国家和发展中国家相比较)的政策激励弹性是不同的,他们将发达国家和发展中国家放入同一个样本进行研究,隐含了资本对所有东道国的政策激励弹性一致的假设。
Haufler & Wooton[3]分析了两个异质地区税收竞争,认为政策激励能够抵减、甚至抵销地区市场规模狭小和市场潜力不足的缺陷。他们以两个不同规模的市场为例,分析了政策激励的有效性,认为资本更偏好流向市场规模大的地区,但不完全竞争使规模较小的市场可以通过政策激励弥补其竞争力的不足。Bénassy-Quéré[4]对OECD11个国家的研究发现,某地区的市场规模或市场潜力如果比关联地区小10%,可以把税率降低5%进行弥补。而且,规模较小的市场的政策激励对资本区位选择的影响效应更大[5,6]。通过对比发达国家和发展中国家,Azémar & Delios[7]发现发达国家更具有政策选择余地;发展中国家通过政策激励会改变日本企业的区位选择;一个国家或地区市场规模狭小、市场潜力不足等缺陷可以通过政策激励来弥补,这一点与Bucovetsky, Wilson, Bénassy-Quéré等的研究相似。
政策激励可能会改变资本区位选择的心理预期。政策激励对心理预期的影响在于,投资者选择进入政策激励的地区,可能不仅仅是为了受益于这些政策优惠,他们也预期该地区的政策激励会吸引其他资本进入,如果这种对资本区位选择的预期对其他资本也有类似的影响,就会改变资本的区位选择[8],资本的积聚就会形成,先行投入的资本的预期也会得到确认和肯定,并得到相应的回报。然而,如果潜在进入者认为未来资本会做出不同的区位选择,那么,潜在进入者将不对该地区的政策激励做出回应。
2.2 政策激励的起点是错的:政策激励不改变资本的区位选择与区位布局
以上研究都建立在这样一个前提上,即只有本地区实行刺激资本流入的政策激励,其他竞争地区不跟进。这一前提与现实条件有着较大出入,旨在吸引资本流入的政策激励往往会被其他地区迅速跟进甚至超越,基于收益最大化的目标,地区间类似的政策激励将不能进入资本的决策函数,从而降低了政策激励的激励效应。
关联地区之间政策竞争的结果将导致关联区域的政策高度趋同,虽然提供各项激励,但是,区域之间投资需求和产出总量的分布最终变化不大,区域之间原有的相对差异也不会因此而改变。Head[9]发现,外贸区、低税率、工作津贴虽然影响日本企业的区位选择,但各地鼓励政策愈来愈趋向一致,对日资区位分布的影响很小。Demirbag[10]进一步发现,相关联区域之间政策激励的竞争,最终不影响区域间的投资需求分布和相对成本差异。
另一方面,地方政府的政策激励更多地是从自己的需要出发制定的。但资本的流动方向和流动规模并不取决于该地区是否“需要”外资,在资本市场上,起决定作用的是“需求”,而不是“需要”。资本是否流入某一地区,取决于该地区能否使资本的边际生产力高于资本市场上的资本利息率,取决于该地区是否能对资本形成真正有效率的需求。当然,政策激励可以通过特殊优惠将资本的收益率提高到资本市场利息率之上,但这样形成的对资本的需求并非真正有效率的需求。
一般认为,竞争是有益的,甚至在OECD的“有害税收竞争实践”中坦陈:本项目的出发点是税收竞争是有益的。当竞争能够提高生产效率、改善产品质量,消费者从中受益时,我们认为竞争是有益的。但这需要一个前提,就是消费者有机会并且可以自由选择优质、高效的产品或服务,实现自身的效用最大化,促进该行业的达尔文式发展。这种竞争在完全竞争市场是有效率的,但如果把这种竞争引入政策领域,并假定居民可以自由选择地方政府和该地区的基础设施为自己服务是荒唐的,在居民既定、非完全流动条件下,政策竞争不应该仅仅由于“竞争”而认为能够促进社会福利改善。
3 资本区位选择与集聚效应研究
3.1 资本区位选择与集聚效应的自我强化
资本的区位选择促进了集聚形成,集聚效应又反过来影响了资本的区位选择,形成资本区位选择与集聚效应的自我强化。在资本的区位选择上,为了降低交易成本,利用外部经济,资本流动往往趋向于集中在某些特定的地区,而集聚经济和市场规模是资本流动的主要驱动力之一[11],Head[12]对931家外国公司的调查数据表明,外国公司对那些有外资企业、良好的基础设施和工业基础的城市具有偏好,并且,外资的集聚效应极大地放大了相关政策的直接效果。Majocchi[13]对3498家外国制造业公司的调查也得出了类似的结论。
集聚效应使得某一地区如果存在类似的公司,其后的投资者选择该地区的可能性会增加。研究表明,在成功地控制其他影响区位选择的影响因素后,由于集聚效应的正外部性,资本流动趋向于做出类似的区位选择。第一,集聚区域内存在外部经济,如信息共享、公共服务会使后来者在较短的时间内实现在新经济环境下的高效生产。第二,大量的先行资本集聚能提供多样化和相对低廉的中间品投入。第三,先行资本对该地区市场容量、要素成本、交易成本、基础设施等做出的调研和评估将降低追随者的成本和风险。第四,如果潜在进入资本尤其是追随者无法对该地区的投资环境做出投资评价(很可能是技术原因或本身实力不足),那么,模仿先行资本的区位选择就是一个最优的选择。第五,作为代理人的投资决策者,由于担心自己“独特”的区位选择失败而影响自己职业经理人声誉,也会选择追随进入同一区域[14]。这些都有助于投资于该区域的资本降低经营成本,并通过本地竞争对手和顾客需求的力量进一步加强竞争优势。
区位选择与资本集聚的自我强化效应有着重要的政策含义。某一地区率先提供政策激励将会增加资本收益率,吸引资本向该地区流动,而经济外部性则可能促使更多的资本集聚,进而降低该地区的要素成本和交易成本,从而吸引更多的资本流入,即使其他地区随后推出类似的政策激励,也不足以打破这个良性的自我强化机制。
3.2 集聚的溢出效应程度、范围与可获得性
一个似是而非的看法是,资本流入除了带来资本,还通过产业的空间集聚对本地的其他经济体产生特定的正向溢出效应和自然优势。事实上,地方政府推出政策激励,吸引资本流入的动力之一就是坚信资本流入将促进本地经济增长,通过技术转让、管理经验、出口市场准入等缩小与发达地区的差距。但相关研究则并不尽然,Lin[15]使用我国制造业的企业面板数据(1998~2005年)对溢出效应进行了检验,发现来自香港、澳门和台湾的资本流入带来负面的横向溢出,而非港澳台(主要是来自经合组织国家)资本往往产生积极的横向溢出;在纵向溢出中,所有的企业都表现出积极、持续的前向溢出效应,而积极的后向溢出只存在于非港澳台企业中,这可能是由于大量的港澳台资本进入劳动密集型产业,并与当地企业进行更广泛地竞争,此结果恐怕是当局所始料不及的。
横向溢出效应存在不确定性,它取决于技术溢出效应和挤出效应的程度和对比。对横向溢出效应的实证研究分两个阶段。第一个阶段是行业层面的实证分析,大部分研究结果肯定了资本流入对当地生产率提高的促进作用。由于他们采用的都是混合数据,这就很难区分究竟是资本流入促进了生产效率提高还是资本被该行业的高生产率所吸引。第二个阶段采用企业面板数据,控制了资本对行业的选择偏见。这一阶段的研究结果较为复杂。对发展中国家的研究显示资本流入对当地企业产生净损失,Aitken & Harrison对委内瑞拉、Haddad & Harrison[16]对摩洛哥、Djankov & Hoekman[17] 对捷克斯洛伐克、Konings[18]对保加利亚、罗马尼亚和波兰、Javorcik[19]对立陶宛的研究均得出类似的结论。激烈的竞争将增加原有企业的固定成本,降低市场份额和产出,降低生产效率[20],并可能使部分企业破产倒闭,这通常被解释为挤出效应。另外,由于外来资本更愿意以较高的价格雇佣劳动,而劳动力市场是完全竞争的(至少中级和初级劳动力如此),当地劳动力价格也随之上升[21]。与此相反,对发达国家(东道国)的研究则一片乐观,Keller & Yeaple[22]对美国、Grg & Strobl[23]对爱尔兰、Haskel Pereira & Slaughter[24]对英国的研究均显示资本流入给当地带来了净收益。
纵向溢出效应受到以下因素制约。第一,如果能够以更便宜的价格从其他地区获得中间品,流入资本就会从其地区购买而不是当地采购。第二,如果当地企业的生产率远远低于它们的合作伙伴,当地供应商可能无法学习和吸收对方的技术[25],也就谈不上技术溢出。第三,如果技术转让合同限制或不允许向其他厂商转让该项技术,那么技术溢出的范围将被限制在很小的范围,事实上,几乎所有的技术转让合同对技术再转让都作出了极严格的规定,而这种技术转让安排对纵向溢出效应和当地福利水平影响深远[26]。第四,如果当地企业没有创新经验,将很难从技术溢出中获益[27]。
4 政策激励对福利的消极影响
经济发展使资源和劳动力流动以及风险在区域间的分散成为可能,也增加了地区间的经济关联度,某一地区的政策激励对资本区位选择、集聚、社会福利的影响骤增。在地区间政策博弈中,地方政府必须把其他地区的反应纳入其激励函数,还必须考虑政策激励所带来的社会福利变动。
政策激励的逻辑起点在于,通过政策激励降低企业经营成本,提高资本收益率,改变资本的区位选择,促进本地区经济发展和福利增长。但在大部分的模型中,首先假定资本、劳动、技术是同质的,这就意味着要素(资本)的生产效率是相同的,因而不存在效率损失或改善。在这个假设条件下,各个地区恰好实现均衡产出,政策竞争的结果是福利水平不变,即实现最优福利。如果按照这种假设,地区间的边际生产率相等,资本在地区间禀赋相同,实现最优福利的方式是各地区采取一致的政策激励或没有政策激励。另一方面,由于资本的逐利性,资本等要素的流动是从低效率的地区(或行业)流向高效率的地区(或行业),从而提高其回报率。如果地区间的生产函数相同,那么要素的异质性就成为要素流动、潜在帕累托改进的必要条件。
在以下的分析中,我们假定资本具有天生的逐利性,而政策激励则是要改变资本的流动方向,由于地区间资本的异质性,资本在地区间的分布也是不均衡的。政策目的应以是否增加了本地居民的福利为标准,一项增加本地总产出却减少本地居民福利的政策对该地区不能说是有效率的。
首先,政策激励扭曲了资本的区域配置,从而导致低效率。单一地区的政策激励促进了资本流入,然而,由于地区政策激励的趋同,从而消弱了政策激励的有效性,使政策激励对资本的地理分布影响很小[9]。政策激励还会进一步造成扭曲性资源配置效应:要素需求效应,使分享剩余的要素不是从效率低的企业流向了效率高的企业而是相反,对此,左大培[28]作了进一步解释,他认为一国经济政策的目标应是使本国居民的福利最大化,不但要求使本国居民的实际总收入最大化,而且要求在这一实际总收入下资源配置达到最大限度的帕累托效率。而对外资的政策激励造成了降低经济效率的资金在国内外间的过度双向流动。如为了享受外资企业的税收优惠,某些国内的资金先流到国外变成外资,再以外资的身份投资国内。更一般性的情况是,如果一国储蓄多而资金回报低,以致投资等于国内储蓄时税后边际资本收益率已经低于国外投资的正常回报,外资企业的税收优惠就会在引进一些低效率外资企业的同时将过多的国内资金挤到国外,造成资金在国内外间过度双向流动。因而,政策激励是无效率的,其净结果是降低了本国居民所享受的福利。
其次,资本流动增加了政策的边际成本,这将导致公共供给不足。在实现均衡后,单位资本的社会价值与其边际生产率相等,单位资本的福利增加与其获得的政策激励相等,因而,该地区为单位资本付出的社会成本与单位资本的价格相等,即单位资本的边际社会成本、社会福利、边际政策激励成本相等。在这种情况下,当资本流出时,该地区将不得不提供更多的政策激励以避免经济恶化和福利损失,否则,可能造成该地区失去大量的潜在投资甚至原有投资。
最后,政策激励以及升级的政策竞争带来全社会的福利损失。Kurata[29]通过对资本来源国和东道国的研究认为,任何改变资本区位选择的政策竞争都会带来福利损失。Albornoz[30]建立了两个竞争地区间政策竞争对跨国公司区位选择影响模型,强调政策竞争会减少跨国公司的绿地投资,造成两地区的福利损失。政策竞争的负效应还会持续甚至强化,首先,跨国公司带来的外部经济会强化地区间的竞争,带来高昂的社会成本;其次,当不存在外部经济或外部经济很低的情况下,交易一体化可以降低政策竞争成本,但加剧了高外部性的有害竞争;最后,由于政策竞争的存在以及可获得性,在其他领域如资产购置价格等方面也将发生福利损失。
政策激励之所以不能取得恰当的政策效果,一方面是由于,政策激励具有明显的信号歧义效果。从投资者角度看,在进行区位选择时,有3大因素会发挥作用:引资国的政策框架;经济决定因素;商业便利性。投资者并不认为恰当的政策框架和过度的政策激励是并行的,反而可能对采取不恰当的政策激励的经济体产生怀疑,认为这可能隐含政府试图掩盖该经济体对投资者保护的不足和投资环境方面的欠缺,政策激励被当作抵补投资风险而存在[31]。另一方面,FDI常常伴随着扭曲的政策。这些政策包括:国产化要求、贸易保护、金融优惠、补贴、减免税、指令性合资要求和技术许可协议,以及本土资本和本土企业相对于外国资本的歧视性待遇。其结果是,虽然政策激励能在一定程度上鼓励资本进入,但是从整个社会看,政策带来的损失常常大于收益。
5 结论
政策激励有效性的研究基于这样一个前提,即只有本地区施行刺激资本流入的政策激励,但旨在吸引资本流入的政策激励往往会被其他地区迅速跟进甚至超越,关联地区政策竞争的结果导致关联地区的政策高度趋同,最终并不影响区域间的投资需求分布和相对成本差异。
同时,消费者在非完全流动条件下,没有机会自由选择优质、高效的产品或服务来实现自身效应的最大化;对当地企业而言,政策激励并不必然带来积极的溢出效应,甚至带来负效应;政策激励还扭曲了资本和资源的配置效率,使分享剩余的要素从效率高的企业流向效率低的企业;政策激励必然增加政策的边际成本,导致公共供给不足;因而,政策激励以及升级的政策竞争加剧了高外部性的有害竞争,带来全社会的福利损失。
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