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摘 要：基于多源流理论的分析框架，从问题、政策和政治三源流对促进我国政府绩效评价立法的影响因素发现，官僚主义的滞碍、顶层设计的阙如以及法治和绩效的意识的薄弱成为政府绩效评价立法的“问题源流”，人大代表及新闻媒体的建议与宣传构成政府绩效评价立法的“政策源流”，立法的时代要求、地方及国外立法的实践经验形成政府绩效评价立法的“政治源流”。
关键词：多源流;政府绩效评价;政府绩效评价立法
一、引言
1984年，约翰·W·金登在著作《议程、备选方案及公共政策》一书中，提出“多源流理论”，将迈克尔·科恩、詹姆斯·马奇“垃圾桶模型”运用到整个政府政策的制定分析过程之中，将问题聚焦于问题的解决、议程的提出和方案的选择[1]三个方面，认为政策议程的变化是三中源流互动的结果即问题源流，政治源流和政策源流，这三大源流有着独立的发展方向和规律，只有在关键时刻汇聚到一起，打开“政策之窗”，才能将政策制定或改革推上议程。
在我国当前“依法治国”的背景之下，建构全面的政府绩效评价法律是我国法律规范體系中的应有之义，政府绩效评价立法是大势所驱，对于政府绩效评价立法的政策过程、立法要素的完备性以及立法的可行性，多源流提供了适宜的框架，对推进我国政府绩效评价立法有一定的启示作用。
二、问题源流
一个社会问题是如何被发现并引起政府的关注，金登将这些被识别、界定并引起普遍关注的问题，归纳为政策制定过程中的问题源流，且指出该源流受到政府问题获取途径和问题表征方式的影响。[2]主要原因有三个：指标的变化、焦点事件的产生以及项目的反馈。在当前，就我国政府绩效评价立法而言，官僚主义的阻碍、顶层设计的缺失、政府公务员和公民的法律及绩效意识的薄弱等，构成了我国政府绩效评价立法的问题源流。
（一）官僚主义的滞碍
我国政府内部组织结构严格按照科层制原则进行架构，权力渗透到社会各个领域，权力过分集中和社会国家化问题使我国政府带有严重的私人利益团体色彩。将理性的政府绩效评价方法引入到政府考核过程之中，涉及到了部门利益，会给政府内部各个利益团体形成巨大的外部压力。根据理性经济人假设，现实政治系统中的政府及其官员都会倾向于一定的价值偏好和利益最大化，行政机构不会自觉为既定权力带上枷锁，政府公务员会本能地排斥和抗拒绩效评估的进行。[3]在实际操作中，特别是在绩效评价结果威胁到个人或部门的发展时，政府公务员为保证个人和部门的利益，对绩效评价的过程和结果进行人为操作，利用行政权力显示和“创造”政绩，篡改或隐瞒评价材料，导致绩效评价严重异化、流于形式。同时我国目前缺乏专业的职能部门进行绩效评价，上级政府作为部门绩效评价的主要执行者和操作者，无论是否借助外部参与，由于这些组织机构本身也是科层制体系的一部分，依然难以彻底转变政府绩效评价“自说自话”的特征。
（二）顶层设计的阙如
我国现阶段的绩效评价仍处于模仿西方国家经验方法的探索性阶段，缺乏国家以及中央正式出台的法律法规对绩效评价的操作进行法律层面上的规范性要求，政府绩效评价仍然是领导者个人主导的主观随意性操作，是一种非制度化的政府管理模式，或者说是披着绩效管理外衣的传统治理模式。我国现存的涉及政府绩效评价主要有几种形式：一是国家法律文件对绩效管理的提及。例如2014年颁布的《新预算法》，明确公共财政预算中绩效管理的重要性，发挥绩效评价在预算中的作用;二是国务院颁布的行政法规。例如2018年颁布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，对我国政府预算绩效管理作了总体规划，从不同角度的措施安排保障预算绩效管理落到实处;三是地方政府经过实践探索出的具有区域特色的绩效管理地方性法规，例如2015年颁布的《杭州市绩效管理条例》，采取“3+1”的综合考评模式，对政府绩效进行全方位立体式的考核。然而，我国政府绩效评价进行了多年的探索之后，我国至今没有出台一部完整国家层面意义上的政府绩效评价相关法律对实际中的绩效评价实践进行科学指导，导致绩效评价缺乏可持续性，经常采用“运动式”的方法，往往流于形式。
（三）法制和绩效意识的薄弱
作为具有五千年封建专制历史的中央集权国家，权大于法、道德高于法律已成为我国公民历史思维定式，法律一直是统治者用来维护专制统治的工具，充斥的“人治“色彩明显浓厚于“法治”的观念。自2006年中共中央提出树立社会主义法治理念以来，我国大力开展法律教育，加强民主与法治建设，提供多种途径促使公民参与到国家治理的过程当中，使我国的公民的“法治”观念有了一定的提升。但现阶段从整体上来看，我国公民的法制观念还处于尚未稳固的状态，公众对于政府事务仍然存在着漠然的态度。政府绩效评价的宗旨在于确定政府管理对公众负责、提高服务质量的公共责任机制与运行机制。[4]受“官本位”传统行政思想的残留影响，我国当前政府绩效评价过程具有封闭性、神秘性，缺乏公众透明有效监督，公众仅将政府绩效评价当作政府内部进行人事调整的工具，缺乏对绩效评价的理性认识，在绩效评价的过程中很少发挥应有的作用。政府内部缺乏良善的绩效文化，无法正确把握绩效评价的目的与定位，对于具体的评价过程和标准缺乏全面了解，因而上级政府对于评价过程有充分的自由裁量权，下级部门和公众只能被动接受评价结果。
三、政策源流
一个社会问题受到广泛关注后会带动“政策共同体”提出大量的政策建议和备选方案，“政策共同体”一般由专家、学者、利益集团等共同组成。但是，在这些政策建议和备选方案构成的“政策原汤“中，只有少量能够被采纳，需要对公众进行游说和“软化”推行自己的主张，最后政府会对幸存的方案进行严格的筛选和结合，形成最终的政策。对推动政府绩效评价立法而言，一是需要政界、学术界、媒体的大力号召，二是从不同层面和渠道提高社会公众对政府绩效评价立法的认知程度。
（一）人大代表的建言献策 2009年，全国人大代表、哈尔滨市市长张效廉认为政府绩效评估问题中一个重要因素是法制化水平低，制定一部全国统一的政府绩效管理行政法规的立法时机已经成熟。2013年，全国人大代表杜黎明认为制定我国统一的政府绩效管理的政策措施和规章制度的条件已经基本具备，国务院应制定关于开展政府绩效管理的指导性文件。2017年，全国人大代表罗建国认为我国应该推进建立绩效评价报告制度和信息信息公开制度，切实提高政府部门的资金使用效率。2018年，全国人大代表卢馨建议斤一步完善政府预算绩效评价体系，加强专业化的评价人才队伍建设以及评价结果运用，进一步完善绩效管理预算的相关制度和立法措施。同年，十三届全国人大常务委员会第三次会议上提出全面落实预算法有关规定，跟踪问效问责，切实加强绩效管理。值得注意的是，2017年全国人民代表大会财政经济委员会关于第十二届全国人大会第五次会议提出的议案审议结果的报告中指出，政府绩效管理确有立法必要，相关部门应加强调研起草工作，争取加入下一届全国人大常委会立法规划之中。
（二）新闻媒体的宣传和渲染
媒体在西方国家被称为“第四种权利”，在我国政策议程的建立过程中，媒体能够将某些被政策系统信息忽略而又紧迫的社会问题呈现给公众及决策者，从而引发正式议程的确立。通过百度搜索引擎发现在2018-12-06至2018-12-12的媒体新闻报道中，以“政府”为标题的新闻头条达到28742条，日均4106条，公民的关注度达到日均1640条。新闻媒体通过媒介将社会问题呈现和放大，加强公众对于政府行为的关注，扩展其对政府工作内容行为的了解，暴露政府行政过程中出现的漏洞或问题，对政府形成强大的外部舆论压力，促使政府提高内部的行政效率和外部的管理与服务，重塑社会公共问题，宣传政府绩效共识。权力精英或政治领袖通过新闻媒体获得足够的民众及政治力量的支持后，进行提案建议等措施，促使党的领袖意识到规范政府行为的强制性手段进入决策议程的重要性，进而将政府绩效评价立法的政策倡议推上议程。
四、政治源流
金登认为政治源流包含三个因素：国民情绪、压力集团的争夺行动、行政当局的变化。这些因素的存在，会在一定程度上对政策议程的建立、发展起到推动或阻碍作用。我国是共产党领导的多党合作与政治协商制度国家，本节通过政府执政理念和颁布的地方及国外的政府绩效评价法规来说明政治源流对政策议程的影响作用。
（一）政府绩效评价立法的时代要求
1997年，中共十五大首次提出“依法治国”的理念，突破了传统的“人治”缺陷，1999年，宪法修正案正式将“依法治国”写入宪法，标着着我国在法治化进程上迈出了巨大的一步。经过多年的不断摸索，我国已初步形成了中国特色社会主义法治体系、道路、理论、法律体系四位一体的依法治国方略。2017年，中共十九大继续提出必须坚持全面依法治国的基本方略，深化依法治国实践，建设法治中国。2012年，中共十八大提出创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。[5]2013年，十八届三中全会强调进行严格的绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。2019年，中共十九大继续提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。[6]在全面推进依法治国，到2020年基本实现法治政府的要求之下，有法可依是科学评价政府绩效的前提，是对政府行为的约束。我国政府绩效评价立法是时代的选择，既是我国国家发展的战略部署，也是建设创新型、法治型、廉洁型、服务型政府的大势所趋。
（二）地方性立法的推动作用
由于政府績效评价的实践在我国起步较晚，也并没有得到普遍的适用与认知，在这种环境下进行中央立法不仅缺乏现实性，在实践中制度的功能也难发挥到最大。我国地方政府在不断探索的实践经验中，为了提高公共服务，推动我国治理现代化水平，结合各区域实际情况，根据法律法规的要求，制定了多种地方政府绩效管理的相关法规或规范性文件。这些地方性立法对于政府绩效评价的问题先试先行，进行制度创新凝聚政府绩效管理共识，既是对有益实践的总结积累，也推动了实践的进一步完善，为全国性的立法也作出有力的推动。地方性法规的出台，仅仅是初步解决了“有法可依”这一首要问题，还必须关注深入解决政府绩效评价中的操作科学性、评价合理合法等问题，因为它们在更大程度上决定了通过地方性法规推动高位阶立法的初衷能否真正落实。
（三）国外政府绩效评价立法的经验
绩效评价作为政府自我约束、自我完善、追求良治的一种手段，得到了许多国家的支持与应用，并且实现了制度的法律化。虽然国外的成功有其独特的历史与人文背景，但其技术因素即法律的巨大推动作用，仍可被我国所借鉴。第一，推动绩效评价的法制化及制度化。各国以法律形式要求政府进行绩效评价，成为政府机构的法定要求，同时推动绩效评估机构的建立和完善，确定独立机构行使绩效评价权力。第二，建立绩效评价的科学评价系统。设计以经济、效率、效益和公平性为核心的“4E”评估模型，通过科学规范的内容和标准体系对评估程序、评估结果运用等方面进行严格规定。第三，体现绩效评价的导向化。重视绩效评价过程中公民的广泛参与，表现在绩效指标设计的外向特征和多样化的公民满意度调查，民间组织对公共部门绩效的独立评价和审视。
五、三流耦合
当问题、政策、政治三大源流汇合在一起的时候，将会迎来提出政策方案的最佳时机——“政策之窗”，但由于“政策之窗”开启的时间非常短暂并且机会稀少，倡导者必须识别到它的打开，并且顺利将问题推上政策议程，如果错过，就只能等待下一次机会的到来。
（一）政策之窗的开启准备：外溢效应的推动
外溢是指某一领域的问题在政府议程上出现的同时也就确定了另一领域的类似问题后来在政策议程上的重要地位。我国政府绩效评价立法的实现进程中，需要借助一定的相关法律的推动。2006年，修订的《审计法》依据依法治国，建设法治政府的要求，增加了绩效审计的规定，要求对开展财政资金的绩效审计，加大专项审计调查力度，保证财政资金的使用效率。2014年，修定的《预算法》，提出按照绩效管理目标的要求制定预算，在预算执行过程中对预算收入及支出开展绩效评价，并将评价结果作为下一年度的预算的依据。2018年，出台的《监察法》，要求加强效能监察，推进政府绩效管理和行政问责工作，实现我国国家治理体系和治理能力现代化。《审计法》《预算法》以及《监察法》等直接相关政策领域的法律的修订能够为我国推进政府绩效评价立法进程提供有力支持和直接借鉴。 （二）三流汇合：各方“政策企业家”的倡导
问题流、政策流和政治流通过政策活动家而结合，那么社会问题“出线”进入政策议程的机会将显著增加。[7]要实现三大源流汇合，加快“政策之窗”的开启进程，人大代表、专家学者等“政策企业家”纷纷通过自己的努力，为解决我国政府绩效问题、备选方案建议和以人为本推进依法治国实现的完美结合提供了机会，并为三种因素的结合物即政府绩效立法进入决策议程创造了条件。这些政策企业家通过自己的积极倡导，对政府绩效问题采用独到的视角进行思考研究，力图保证政府绩效评价的全方位管理。通过多种主体的合力游说，多种手段的“软化”作用，对高层政府人员形成巨大压力，加快我国政府绩效评价立法工作进入决策议程。
六、对策建议
（一）重视法律法规的时代性，培育绩效评价法治文化基础。我国政府绩效评价在立法规划上难以跟上政府绩效评价实践要求的发展，政府应该转变观念，在立法上具有前瞻性，针对新的发展及社会问题制定相关法律政策，完善现有的法律体系。同时，需要大力普及法治精神，在全社会中营造“崇法”的氛围;转变政府公务员的工作作风，树立法治思维，加强为人民服务的意识;将法治文化嵌入到现有的行政文化体系中，推动政府绩效文化与我国优秀传统文化和社会主义价值观相结合。
（二）切实推进政府绩效评价立法工作，完善相关配套法律。制度安排能够最大限度制约指标体系设计和评估过程的自利性，减少或消除评估信息不对称的所带来的负面效应。[8]我国中央应加紧制定一部高位阶、系统化的政府绩效评价法律文件，增强政府绩效评价的合法性和权威性，地方政府应在实践中探索总结经验，发挥地方的积极性，采用“央地互动”的模式，统筹推进国家和地方关于政府绩效评价的立法工作。同时，完善与政府绩效评价相关的法律法规，加强绩效监督与制约机制、推进绩效预算与绩效审计工作，加强绩效问责制度的完备化。
（三）创造立法政治机遇，推动三条源流交汇。我国政党力量对政策议程形成巨大的推動力，应正视党和政府的主导作用，社会问题能否上升到政策问题受到我国政党的严格把控，通过一系列的政治动员，增强党政价值观的认同，[9]对实现我国政府绩效评价立法有决定性作用。同时，要把握“政治之窗”的打开时机，通过偶然事件的触发机制，借助舆论的力量，推进三条源流耦合打开“政治之窗”。
参考文献
[1]赵路平.公共危机传播中的政府、媒体、公众关系研究[D].上海：复旦大学，2007.
[2]景安磊;周海涛;李虔多.源流理论视域下的异地高考政策议程分析[J].全球教育展望.2014（3）.
[3]高小平.中国绩效管理的实践与理论[J].中国社会科学.2011（6）.
[4]李文彬;郑方辉.公共部门绩效评价[M].湖北，武汉大学出版社，2010：60.
[5]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18（1）.
[6]习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28（1）.
[7]陈庆云.公共政策分析[M].北京;北京大学出版社，2011：118.
[8]臧乃康.政府绩效评估价值缺失与指标体系重构[J].福建论坛.2007（09）.
[9]黄琢成.多源流理论视域下慈善法制定过程研究[D].安徽：安徽大学，2018
作者简介：谭立，男，汉族，重庆市开州区，职称无，硕士研究生，广西大学公共管理学院，政府绩效评价
关键词：多源流;政府绩效评价;政府绩效评价立法
一、引言
1984年，约翰·W·金登在著作《议程、备选方案及公共政策》一书中，提出“多源流理论”，将迈克尔·科恩、詹姆斯·马奇“垃圾桶模型”运用到整个政府政策的制定分析过程之中，将问题聚焦于问题的解决、议程的提出和方案的选择[1]三个方面，认为政策议程的变化是三中源流互动的结果即问题源流，政治源流和政策源流，这三大源流有着独立的发展方向和规律，只有在关键时刻汇聚到一起，打开“政策之窗”，才能将政策制定或改革推上议程。
在我国当前“依法治国”的背景之下，建构全面的政府绩效评价法律是我国法律规范體系中的应有之义，政府绩效评价立法是大势所驱，对于政府绩效评价立法的政策过程、立法要素的完备性以及立法的可行性，多源流提供了适宜的框架，对推进我国政府绩效评价立法有一定的启示作用。
二、问题源流
一个社会问题是如何被发现并引起政府的关注，金登将这些被识别、界定并引起普遍关注的问题，归纳为政策制定过程中的问题源流，且指出该源流受到政府问题获取途径和问题表征方式的影响。[2]主要原因有三个：指标的变化、焦点事件的产生以及项目的反馈。在当前，就我国政府绩效评价立法而言，官僚主义的阻碍、顶层设计的缺失、政府公务员和公民的法律及绩效意识的薄弱等，构成了我国政府绩效评价立法的问题源流。
（一）官僚主义的滞碍
我国政府内部组织结构严格按照科层制原则进行架构，权力渗透到社会各个领域，权力过分集中和社会国家化问题使我国政府带有严重的私人利益团体色彩。将理性的政府绩效评价方法引入到政府考核过程之中，涉及到了部门利益，会给政府内部各个利益团体形成巨大的外部压力。根据理性经济人假设，现实政治系统中的政府及其官员都会倾向于一定的价值偏好和利益最大化，行政机构不会自觉为既定权力带上枷锁，政府公务员会本能地排斥和抗拒绩效评估的进行。[3]在实际操作中，特别是在绩效评价结果威胁到个人或部门的发展时，政府公务员为保证个人和部门的利益，对绩效评价的过程和结果进行人为操作，利用行政权力显示和“创造”政绩，篡改或隐瞒评价材料，导致绩效评价严重异化、流于形式。同时我国目前缺乏专业的职能部门进行绩效评价，上级政府作为部门绩效评价的主要执行者和操作者，无论是否借助外部参与，由于这些组织机构本身也是科层制体系的一部分，依然难以彻底转变政府绩效评价“自说自话”的特征。
（二）顶层设计的阙如
我国现阶段的绩效评价仍处于模仿西方国家经验方法的探索性阶段，缺乏国家以及中央正式出台的法律法规对绩效评价的操作进行法律层面上的规范性要求，政府绩效评价仍然是领导者个人主导的主观随意性操作，是一种非制度化的政府管理模式，或者说是披着绩效管理外衣的传统治理模式。我国现存的涉及政府绩效评价主要有几种形式：一是国家法律文件对绩效管理的提及。例如2014年颁布的《新预算法》，明确公共财政预算中绩效管理的重要性，发挥绩效评价在预算中的作用;二是国务院颁布的行政法规。例如2018年颁布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，对我国政府预算绩效管理作了总体规划，从不同角度的措施安排保障预算绩效管理落到实处;三是地方政府经过实践探索出的具有区域特色的绩效管理地方性法规，例如2015年颁布的《杭州市绩效管理条例》，采取“3+1”的综合考评模式，对政府绩效进行全方位立体式的考核。然而，我国政府绩效评价进行了多年的探索之后，我国至今没有出台一部完整国家层面意义上的政府绩效评价相关法律对实际中的绩效评价实践进行科学指导，导致绩效评价缺乏可持续性，经常采用“运动式”的方法，往往流于形式。
（三）法制和绩效意识的薄弱
作为具有五千年封建专制历史的中央集权国家，权大于法、道德高于法律已成为我国公民历史思维定式，法律一直是统治者用来维护专制统治的工具，充斥的“人治“色彩明显浓厚于“法治”的观念。自2006年中共中央提出树立社会主义法治理念以来，我国大力开展法律教育，加强民主与法治建设，提供多种途径促使公民参与到国家治理的过程当中，使我国的公民的“法治”观念有了一定的提升。但现阶段从整体上来看，我国公民的法制观念还处于尚未稳固的状态，公众对于政府事务仍然存在着漠然的态度。政府绩效评价的宗旨在于确定政府管理对公众负责、提高服务质量的公共责任机制与运行机制。[4]受“官本位”传统行政思想的残留影响，我国当前政府绩效评价过程具有封闭性、神秘性，缺乏公众透明有效监督，公众仅将政府绩效评价当作政府内部进行人事调整的工具，缺乏对绩效评价的理性认识，在绩效评价的过程中很少发挥应有的作用。政府内部缺乏良善的绩效文化，无法正确把握绩效评价的目的与定位，对于具体的评价过程和标准缺乏全面了解，因而上级政府对于评价过程有充分的自由裁量权，下级部门和公众只能被动接受评价结果。
三、政策源流
一个社会问题受到广泛关注后会带动“政策共同体”提出大量的政策建议和备选方案，“政策共同体”一般由专家、学者、利益集团等共同组成。但是，在这些政策建议和备选方案构成的“政策原汤“中，只有少量能够被采纳，需要对公众进行游说和“软化”推行自己的主张，最后政府会对幸存的方案进行严格的筛选和结合，形成最终的政策。对推动政府绩效评价立法而言，一是需要政界、学术界、媒体的大力号召，二是从不同层面和渠道提高社会公众对政府绩效评价立法的认知程度。
（一）人大代表的建言献策 2009年，全国人大代表、哈尔滨市市长张效廉认为政府绩效评估问题中一个重要因素是法制化水平低，制定一部全国统一的政府绩效管理行政法规的立法时机已经成熟。2013年，全国人大代表杜黎明认为制定我国统一的政府绩效管理的政策措施和规章制度的条件已经基本具备，国务院应制定关于开展政府绩效管理的指导性文件。2017年，全国人大代表罗建国认为我国应该推进建立绩效评价报告制度和信息信息公开制度，切实提高政府部门的资金使用效率。2018年，全国人大代表卢馨建议斤一步完善政府预算绩效评价体系，加强专业化的评价人才队伍建设以及评价结果运用，进一步完善绩效管理预算的相关制度和立法措施。同年，十三届全国人大常务委员会第三次会议上提出全面落实预算法有关规定，跟踪问效问责，切实加强绩效管理。值得注意的是，2017年全国人民代表大会财政经济委员会关于第十二届全国人大会第五次会议提出的议案审议结果的报告中指出，政府绩效管理确有立法必要，相关部门应加强调研起草工作，争取加入下一届全国人大常委会立法规划之中。
（二）新闻媒体的宣传和渲染
媒体在西方国家被称为“第四种权利”，在我国政策议程的建立过程中，媒体能够将某些被政策系统信息忽略而又紧迫的社会问题呈现给公众及决策者，从而引发正式议程的确立。通过百度搜索引擎发现在2018-12-06至2018-12-12的媒体新闻报道中，以“政府”为标题的新闻头条达到28742条，日均4106条，公民的关注度达到日均1640条。新闻媒体通过媒介将社会问题呈现和放大，加强公众对于政府行为的关注，扩展其对政府工作内容行为的了解，暴露政府行政过程中出现的漏洞或问题，对政府形成强大的外部舆论压力，促使政府提高内部的行政效率和外部的管理与服务，重塑社会公共问题，宣传政府绩效共识。权力精英或政治领袖通过新闻媒体获得足够的民众及政治力量的支持后，进行提案建议等措施，促使党的领袖意识到规范政府行为的强制性手段进入决策议程的重要性，进而将政府绩效评价立法的政策倡议推上议程。
四、政治源流
金登认为政治源流包含三个因素：国民情绪、压力集团的争夺行动、行政当局的变化。这些因素的存在，会在一定程度上对政策议程的建立、发展起到推动或阻碍作用。我国是共产党领导的多党合作与政治协商制度国家，本节通过政府执政理念和颁布的地方及国外的政府绩效评价法规来说明政治源流对政策议程的影响作用。
（一）政府绩效评价立法的时代要求
1997年，中共十五大首次提出“依法治国”的理念，突破了传统的“人治”缺陷，1999年，宪法修正案正式将“依法治国”写入宪法，标着着我国在法治化进程上迈出了巨大的一步。经过多年的不断摸索，我国已初步形成了中国特色社会主义法治体系、道路、理论、法律体系四位一体的依法治国方略。2017年，中共十九大继续提出必须坚持全面依法治国的基本方略，深化依法治国实践，建设法治中国。2012年，中共十八大提出创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。[5]2013年，十八届三中全会强调进行严格的绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。2019年，中共十九大继续提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。[6]在全面推进依法治国，到2020年基本实现法治政府的要求之下，有法可依是科学评价政府绩效的前提，是对政府行为的约束。我国政府绩效评价立法是时代的选择，既是我国国家发展的战略部署，也是建设创新型、法治型、廉洁型、服务型政府的大势所趋。
（二）地方性立法的推动作用
由于政府績效评价的实践在我国起步较晚，也并没有得到普遍的适用与认知，在这种环境下进行中央立法不仅缺乏现实性，在实践中制度的功能也难发挥到最大。我国地方政府在不断探索的实践经验中，为了提高公共服务，推动我国治理现代化水平，结合各区域实际情况，根据法律法规的要求，制定了多种地方政府绩效管理的相关法规或规范性文件。这些地方性立法对于政府绩效评价的问题先试先行，进行制度创新凝聚政府绩效管理共识，既是对有益实践的总结积累，也推动了实践的进一步完善，为全国性的立法也作出有力的推动。地方性法规的出台，仅仅是初步解决了“有法可依”这一首要问题，还必须关注深入解决政府绩效评价中的操作科学性、评价合理合法等问题，因为它们在更大程度上决定了通过地方性法规推动高位阶立法的初衷能否真正落实。
（三）国外政府绩效评价立法的经验
绩效评价作为政府自我约束、自我完善、追求良治的一种手段，得到了许多国家的支持与应用，并且实现了制度的法律化。虽然国外的成功有其独特的历史与人文背景，但其技术因素即法律的巨大推动作用，仍可被我国所借鉴。第一，推动绩效评价的法制化及制度化。各国以法律形式要求政府进行绩效评价，成为政府机构的法定要求，同时推动绩效评估机构的建立和完善，确定独立机构行使绩效评价权力。第二，建立绩效评价的科学评价系统。设计以经济、效率、效益和公平性为核心的“4E”评估模型，通过科学规范的内容和标准体系对评估程序、评估结果运用等方面进行严格规定。第三，体现绩效评价的导向化。重视绩效评价过程中公民的广泛参与，表现在绩效指标设计的外向特征和多样化的公民满意度调查，民间组织对公共部门绩效的独立评价和审视。
五、三流耦合
当问题、政策、政治三大源流汇合在一起的时候，将会迎来提出政策方案的最佳时机——“政策之窗”，但由于“政策之窗”开启的时间非常短暂并且机会稀少，倡导者必须识别到它的打开，并且顺利将问题推上政策议程，如果错过，就只能等待下一次机会的到来。
（一）政策之窗的开启准备：外溢效应的推动
外溢是指某一领域的问题在政府议程上出现的同时也就确定了另一领域的类似问题后来在政策议程上的重要地位。我国政府绩效评价立法的实现进程中，需要借助一定的相关法律的推动。2006年，修订的《审计法》依据依法治国，建设法治政府的要求，增加了绩效审计的规定，要求对开展财政资金的绩效审计，加大专项审计调查力度，保证财政资金的使用效率。2014年，修定的《预算法》，提出按照绩效管理目标的要求制定预算，在预算执行过程中对预算收入及支出开展绩效评价，并将评价结果作为下一年度的预算的依据。2018年，出台的《监察法》，要求加强效能监察，推进政府绩效管理和行政问责工作，实现我国国家治理体系和治理能力现代化。《审计法》《预算法》以及《监察法》等直接相关政策领域的法律的修订能够为我国推进政府绩效评价立法进程提供有力支持和直接借鉴。 （二）三流汇合：各方“政策企业家”的倡导
问题流、政策流和政治流通过政策活动家而结合，那么社会问题“出线”进入政策议程的机会将显著增加。[7]要实现三大源流汇合，加快“政策之窗”的开启进程，人大代表、专家学者等“政策企业家”纷纷通过自己的努力，为解决我国政府绩效问题、备选方案建议和以人为本推进依法治国实现的完美结合提供了机会，并为三种因素的结合物即政府绩效立法进入决策议程创造了条件。这些政策企业家通过自己的积极倡导，对政府绩效问题采用独到的视角进行思考研究，力图保证政府绩效评价的全方位管理。通过多种主体的合力游说，多种手段的“软化”作用，对高层政府人员形成巨大压力，加快我国政府绩效评价立法工作进入决策议程。
六、对策建议
（一）重视法律法规的时代性，培育绩效评价法治文化基础。我国政府绩效评价在立法规划上难以跟上政府绩效评价实践要求的发展，政府应该转变观念，在立法上具有前瞻性，针对新的发展及社会问题制定相关法律政策，完善现有的法律体系。同时，需要大力普及法治精神，在全社会中营造“崇法”的氛围;转变政府公务员的工作作风，树立法治思维，加强为人民服务的意识;将法治文化嵌入到现有的行政文化体系中，推动政府绩效文化与我国优秀传统文化和社会主义价值观相结合。
（二）切实推进政府绩效评价立法工作，完善相关配套法律。制度安排能够最大限度制约指标体系设计和评估过程的自利性，减少或消除评估信息不对称的所带来的负面效应。[8]我国中央应加紧制定一部高位阶、系统化的政府绩效评价法律文件，增强政府绩效评价的合法性和权威性，地方政府应在实践中探索总结经验，发挥地方的积极性，采用“央地互动”的模式，统筹推进国家和地方关于政府绩效评价的立法工作。同时，完善与政府绩效评价相关的法律法规，加强绩效监督与制约机制、推进绩效预算与绩效审计工作，加强绩效问责制度的完备化。
（三）创造立法政治机遇，推动三条源流交汇。我国政党力量对政策议程形成巨大的推動力，应正视党和政府的主导作用，社会问题能否上升到政策问题受到我国政党的严格把控，通过一系列的政治动员，增强党政价值观的认同，[9]对实现我国政府绩效评价立法有决定性作用。同时，要把握“政治之窗”的打开时机，通过偶然事件的触发机制，借助舆论的力量，推进三条源流耦合打开“政治之窗”。
参考文献
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作者简介：谭立，男，汉族，重庆市开州区，职称无，硕士研究生，广西大学公共管理学院，政府绩效评价