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摘 要：在当代中国农村社会，村民委员会是存在时间最长、相对较完善的群众性自治组织。二十世纪八十年代以来，村民委员会作为村民自治的载体，不断推动着基层民主的发展，但由于受到制度本身和社会环境的影响，村民委员会在实践中却陷入困境。基于非政府组织视角，本文将从历史渊源、理论支撑与法律依据三个方面来探讨村民自治问题。在新农村建设的背景下，只有重塑其非政府组织属性，村民委员会才能真正成为乡村治理的推动器。
关键词：村民委员会；村民自治；非政府组织
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1008-2697（2014）04-0065-05
作为一个农民占据大多数人口的国家，如何对乡村社会进行管理并使广大的农民投身到社会治理中成为一切中央政府必须面对的问题。在当代中国农村社会，村民委员会无疑是存在时间最长、也是相对较完善的群众性自治组织。经过30余年的发展和完善，村委会在提升村民自我管理、自我教育能力的同时，也在推动基层民主、促进农村社会发展方面发挥重要作用。
随着改革开放的不断深入，农民的权利意识日益被唤醒。在“三农”问题日趋严峻的背景下，村民自治遭遇到越来越多的挑战。如何通过制度层面的变革，使得村民委员会能够在乡村治理中发挥更大的作用，成为学术界研究的问题。在理论与实际操作层面，我们都会不自觉地将村委会作为推动基层民主发展的重点，不可否认，村委会的良性运作，会在一定程度上推动农村基层民主向前发展，但是这样也会让我们将村委会定位为基层政权组织。鉴于此，本文试图从历史渊源、理论支撑、法律依据三个方面来探讨如何从非政府组织视角下分析村民自治问题，以期化解村民委员会所遭遇的“角色定位模糊”与“功能错位”尴尬。
一、相关概念阐述
（一）非政府组织
本文既然是从非政府组织视角下讨论村民自治问题，首先得对非政府组织进行界定。随着“和谐社会”概念的提出，非政府组织理论开始在学术界升温，有学者采用“剩余法”对非政府组织进行界定：非政府组织就是指除政府以外的其他社会组织，这种定义只是从否定角度定义非政府组织，我们还是无法准确理解其内涵；秦晖教授则认为：“第三部门组织就是志愿求公益的组织，这样它既与以强制求公益的政府部门和以志愿求私益的市场部门区别开来 ，又揭示了三者的关联[1]。”这样的定义直接明了，阐明了第三部门组织相对于政府部门和市场部门的主要区别，可是有个不足的地方就是以第三部门组织的主要特征掩盖了其他方面的特征，从而忽视了第三部门组织的其他特征，对第三部门组织的定义还是不够准确。
我国的非政府组织，也可以叫作第三部门组织、非盈利组织等，英文全称是Non-Governmental Organization，简称NGO。改革开放以来，随着计划经济体制的不断瓦解，经济发展不断市场化和政治体制的不断改革，我国社会开始出现了一个相对独立于“国家领域”之外的“私人空间”。随着市民社会理论引入国内学术界，加上借鉴国外非政府组织的经验，学术界找到了理论与现实的切合点。在这里，我们要讨论的是如何从非政府组织的视角来分析村民自治问题，所以，我们采用的非政府组织定义是：“‘非政府组织’是至今仍广泛使用的一个重要概念，它的优点是强调公民社会组织的非官方性，表明公民社会组织不属于政府组织系统，明显不同于政府组织。但是在中国的现实生活中，那些最重要的‘非政府组织’恰恰与政府的关系最密切，有些直接就是政府的非政府组织[2]。”
本文之所以选择从非政府组织的视角来讨论当前村民自治过程中存在的问题，其实就是针对作为村民自治的载体村民委员会的功能缺失问题，也就是说村委会的非政府组织属性不断被淡化，村委会被当作基层政权组织，甚至是基层政府的办事机构，从而带来的问题就是村委会本该具备的自治功能和服务功能被弱化。本文从非政府组织的视角来分析村民自治问题，重点就是要讨论在新农村建设的背景下，如何重塑村民委员会的非政府组织功能，使得村民委员会真正成为村民自治组织。
（二）村民自治
20世纪80年代以来，随着家庭联产承包责任制的推行，农村的社会组织形态和运行机制受到不同程度的破坏，如何从制度角度重新构建国家与农村社会良性的运作状态开始成为重点。1980年，广西壮族自治区的宜山、罗城两县的农民率先成立村民委员会，拉开了当代农村社会村民自治的新序幕。村民委员会作为村民自治的载体，承担着提供农村公共物品供给、维持农村社会秩序等责任，村委会在重构国家与农村社会关系方面发挥着不可替代的作用。
1986-1998年，吉林省梨树县进行了四次村委会换届选举。“海选模式”把对候选人的提名权从选举权中分离出来，由选民直接提名，确定候选人，自此“梨树模式”开始进入人们的视野。“海选模式”的出现使得村民自治完成质的飞跃，从等额选举到差额选举，再到“海选”模式，这一村民自治过程中新的机制安排，使得国家失去了通过行政方式控制农村事务的途径。
我国历来是一个农民占据大多数人口的国家，如何对乡村社会进行管理并使广大的农民投身到基层社会治理中是一个值得探究的问题。从北宋到明清的乡约运动，再到阎锡山的“乡村建设”运动，都是在强调要将广大的乡民纳入到乡村社会的治理中来。在现代化的新时期，村民自治这一制度的确立，是对传统中国通过乡约运动实行乡村自治的超越，不仅实现了由传统“乡绅治理”到现在的村民自治，更重要的是当前的村民自治有了法律与制度上的保障。所以有学者认为：“在中国政治现代化的过程中，村民自治确立的意义，首先在于它是一种划分国家与农村社会组织边界的制度安排；同时村民自治这一制度安排， 使农村社会获得了与国家谈判的资格[3]。”
二、村委会—村民自治的载体
（一）村委会的发展脉络
在当代农村社会，村民委员会是存在时间最长、制度相对较完善的基层自治组织。1980年，广西宜州市合寨村村民为了应对当时的乡村治理困境，合寨村村民在当地党组织的领导下，大胆冲破体制束缚，率先成立基层群众自治组织，以差额选举的方式产生了我国第一个村民委员会，并组织村民讨论制定了《村规民约》，开始了村民自治的新道路。根据1997年12月编撰完成的《宜州市志》记载：“1980年1月8日，果地村建立村民委员会，为中国村民自治第一村[4]。” 《村民委员会组织法》是保障村民自治制度的法律。1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议审议形式通过并公布，于1988年6月1日起试行，1998年11月4日经中华人民共和国主席令第9号公布正式施行，基层群众自治制度开始成为我国的一项基本政治制度。该组织法将村民委员会的性质定位为：村民委员会是建立在农村的基层群众性自治组织，不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构，这同时说明村民委员会的成立揭开了农村村民自治的序幕。从1980年成立以来，村民委员会在推动农村基层民主、维持农村社会秩序方面发挥着日益重要的作用。
1986-1998年，吉林省梨树县进行了四次村委会换届选举。“海选模式”把对候选人的提名权从选举权中分离出来，由选民直接提名，确定候选人，自此“梨树模式”开始进入我们的视野。“梨树模式”的出现，标志着在村民自治过程中，这是对村民实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督形式的一种全新尝试和探索。虽然伴随着“三农”问题的出现，村民委员会在实践运行中也存在制度层面的问题，但不可否认的是：作为村民自治的载体，村民委员会在推动基层民主、稳定农村秩序和发展农村经济方面发挥着显著的作用。
（二）村民自治中的问题：村委会的功能错位
村民委员会，作为村民自我管理、自我教育与自我服务的载体，在推动村民自治的同时，也遭遇到越来越多的问题。如何通过制度层面的改革，使得村民委员会走出当前的困境，成为学术界关注的问题，可是很多学者一旦涉及如何更好地开展村民自治时，就将重点放到乡村“两委关系”、基层选举中“贿选”和农民的政治冷漠上来，从而得出结论：当前村民自治过程中出现的问题是由于乡村“两委关系”不明确、农民素质不高从而导致对选举和自治不关心以及在基层选举中存在的“贿选”现象而造成的。不可否认，这些都是导致当前村民自治走入困境的原因，但是我们似乎忽视了村民委员会本身的功能定位问题，村民委员会从刚开始成立时的群众自治性组织到后来被赋予越来越多的行政性功能，从而成为基层政权组织，也就是从一开始的非政府组织演变为政府的“非政府组织”。村民委员会的功能错位是导致村民自治陷入困境的重要原因。
在计划经济时代，由于城乡二元分治体制的存在，村民委员会成为国家加强对农村社会管理的工具。由于我国自上而下的权威型政治体制以及乡镇一级政府在政治结构中的特殊地位，造成了乡镇政府对村民委员会很强的行政干预，尽管《村民委员会组织法》规定了乡镇政府和村民委员会之间的关系，界定了各自的边界，但是在现实运行过程中，村民委员会还是被乡镇政府当作自己的派出机构，乡镇政府还是通过行政命令的方式对村民委员会实行较强烈的行政干预。由于上述种种原因，使得村民委员会从刚成立时的基层群众自治性组织逐渐成为乡镇政府的派出机构和办事机构，村民委员会本应具备的自治功能与社会服务功能被行政功能所取代。这一点我们可以从当时彭真的讲话中可以看出：“村委会是基层群众性自治组织，不是基层政权的‘腿’，要把村委会同政府加以区别，必须明确反对把村委会搞成一级政府的做法[5]。”
三、村委会-乡村社会的非政府组织
（一）历史渊源
村民委员会作为村民自治的载体，本该定位成群众自治性组织，而非基层政权组织。虽然村民委员会是二十世纪八十年代才成立的，但回顾过去，我们依旧能从两千余年的发展史中寻找到其中的历史渊源。
回顾漫长的封建发展史，我们发现在传统农村社会，“乡绅自治”始终与封建政权相伴随，秦晖先生将其概括为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅[6]。”传统中国乡村社会是家族社会， 乡约组织的建立使得当时的村民参与乡族事务成为可能。按照《中国社会工作百科全书》的解释：“乡约（villagers’ agreement）是中国封建社会民众自动约定并共同遵守的行为规范，是民众自我教育、自我约束、自我管理的一种有效形式[7]。”中国古代社会的国家和天下其实都是家族的扩展和延伸，乡约是自治的一种体现，由族民自发制定规约，处理家族生活中面临的经济、社会、教育和礼俗方面的问题。通过乡约组织，族民能够参与到组织的日常管理中来。
虽然封建社会的乡约组织和现在的村民委员会之间存在本质区别，但是乡约组织为我们提供了一种在传统乡村社会实行自治的可能性途径。虽然现在的农村社会发生了巨大变化，但对于仍受传统文化影响的农村而言，乡约组织为我们提供了一种具备现实可操作性的历史经验，毕竟乡约组织在推动乡村自治和维持乡村社会秩序方面发挥过重要作用。传统中国的乡约组织所具有的自治功能和社会服务功能正是现在村民委员会所缺少的，为了更好地赋予村民委员会以非政府组织的性质，我们何不回归传统、反思传统，从传统社会发掘出完善当今村民自治制度的历史资源呢？总结和借鉴传统乡约组织的经验，可以为我们完善村民自治制度，使得村民委员会能够更大程度地发挥其自治功能提供价值经验。
（二）理论支撑
治理理论和公民社会理论的出现是对社会管理出现危机的一种回应，而治理理论和公民社会理论也为我们重新定位村民委员会提供强有力的理论支撑。国内有学者认为：“治理理论的主要内容包括以下三个方面：第一，对社会管理力量多元化格局的关注，对社会组织群体势力的重视和关切；第二，治理理论在关注社会管理力量多元化的同时，对政府角色给予重新定位，它并没有将政府从其概念中剔除出去，而是提出了具有重要意义的新政府理念—有效政府；第三，在明确了政府的角色后，治理理论对治理的网络管理体系作出重要阐释[8]。”而公民社会理论的主要价值就在于强调公民设计参与到共治中来，从而能有效地整合国家意志和社会多元利益。
由于我国自上而下的权威型政治体制以及乡镇一级政府在政治结构中的特殊地位，使得村民委员会的自治功能和社会服务功能逐渐被行政性功能所取代，而治理理论和公民社会理论给我们的启示是社会组织不能脱离它的社会功能。如果我们把治理理论和公民社会理论延伸到村民委员会的功能定位上来，只有我们充分肯定村民委员会“村民自治”的社会地位，承认村民委员会的社会性、非政府性和自治性功能，这样我们才能完成村民委员会向非政府组织的转变，治理理论和公民社会理论则为这种转变提供理论上的支持。 （三）法律依据
《村民委员会组织法》是保障村民自治制度的法律，它的立法指导思想是为了保障村民实行自治，从而实现由村民群众依法办理自己的事情。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》就将村民委员会的性质定位为建立在农村的基础群众性自治组织，不是国家基层政权组织，也不是一级政府，更不是乡镇政府的派出机构。
结合《村民委员会组织法》的法律文本，该法第二条和第四条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作[9]。”从这些法律规定看，我们可以看出《村民委员会组织法》赋予村民委员会一个重要的功能—自治性，而这也是非政府组织的最重要的特性。《村民委员会组织法》为赋予村民委员会以非政府组织性质提供法理上的合法性。
四、结语
从20世纪80年代成立以来，村民委员会经过30余年的发展，为实现农村社会的现代化转型发挥过巨大的作用，不断推动村民自治向前发展，但是由于受到制度本身与社会环境的影响，村民委员会在实际操作过程中却遇到了一些问题。回归村民委员会这一组织本身，我们发现：由于现行压力型政治体制和乡镇政府在政治结构中的特殊地位，导致村民委员会逐渐丧失本应具有的自治性功能和社会服务功能，村民委员会逐渐成为乡镇政府的办事机构，而这恰恰成为阻碍村民委员会在推动村民自治过程中所应发挥的载体作用。
在当前村民自治过程中，作为实行自治的重要载体，村民委员会的非政府组织属性却不断被淡化。传统乡村社会发展史为我们完善村民委员会提供历史资源，治理理论和公民社会理论的兴起则为我们改革村民委员会提供理论支撑，新修订的《村民委员会组织法》则为这种转变提供法理依据。在新农村建设的背景下，只有重塑村民委员会的非政府组织属性，赋予村民委员会以自治与社会服务功能，村民委员会才能真正成为村民自治组织，从而才能成为乡村治理的推动器。
参考文献：
[1]秦晖.政府与企业以外的现代化——中西公益史比较研究[M].
杭州：浙江人民出版社，1999：6.
[2]俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境[J].中国社
会科学，2006（01）：109-122.
[3]李志勇.村民自治：重构国家与农村社会的关系[J].中共
福建省委党校学报，2001（08）：37-43.
[4]王布衣.中国第一个村委会诞生记[J].传承，2008（21）：4-5.
[5]彭真文选（1941-1990）[M].北京：人民出版社，1991.
[6]秦晖.传统十论：本土社会的制度文化与其变革[M].上海：
复旦大学出版社，2003：3.
[7]中国社会工作百科全书[Z].北京：中国社会出版，1994.
[8]汪向阳、胡春阳.治理：当代公共管理理论的新热点[J].复
旦学报，2000（04）：136-140.
[9]中华人民共和国常用法律大全[M].北京：法律出版社，2004.
（责任编辑：吴 霞）
关键词：村民委员会；村民自治；非政府组织
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1008-2697（2014）04-0065-05
作为一个农民占据大多数人口的国家，如何对乡村社会进行管理并使广大的农民投身到社会治理中成为一切中央政府必须面对的问题。在当代中国农村社会，村民委员会无疑是存在时间最长、也是相对较完善的群众性自治组织。经过30余年的发展和完善，村委会在提升村民自我管理、自我教育能力的同时，也在推动基层民主、促进农村社会发展方面发挥重要作用。
随着改革开放的不断深入，农民的权利意识日益被唤醒。在“三农”问题日趋严峻的背景下，村民自治遭遇到越来越多的挑战。如何通过制度层面的变革，使得村民委员会能够在乡村治理中发挥更大的作用，成为学术界研究的问题。在理论与实际操作层面，我们都会不自觉地将村委会作为推动基层民主发展的重点，不可否认，村委会的良性运作，会在一定程度上推动农村基层民主向前发展，但是这样也会让我们将村委会定位为基层政权组织。鉴于此，本文试图从历史渊源、理论支撑、法律依据三个方面来探讨如何从非政府组织视角下分析村民自治问题，以期化解村民委员会所遭遇的“角色定位模糊”与“功能错位”尴尬。
一、相关概念阐述
（一）非政府组织
本文既然是从非政府组织视角下讨论村民自治问题，首先得对非政府组织进行界定。随着“和谐社会”概念的提出，非政府组织理论开始在学术界升温，有学者采用“剩余法”对非政府组织进行界定：非政府组织就是指除政府以外的其他社会组织，这种定义只是从否定角度定义非政府组织，我们还是无法准确理解其内涵；秦晖教授则认为：“第三部门组织就是志愿求公益的组织，这样它既与以强制求公益的政府部门和以志愿求私益的市场部门区别开来 ，又揭示了三者的关联[1]。”这样的定义直接明了，阐明了第三部门组织相对于政府部门和市场部门的主要区别，可是有个不足的地方就是以第三部门组织的主要特征掩盖了其他方面的特征，从而忽视了第三部门组织的其他特征，对第三部门组织的定义还是不够准确。
我国的非政府组织，也可以叫作第三部门组织、非盈利组织等，英文全称是Non-Governmental Organization，简称NGO。改革开放以来，随着计划经济体制的不断瓦解，经济发展不断市场化和政治体制的不断改革，我国社会开始出现了一个相对独立于“国家领域”之外的“私人空间”。随着市民社会理论引入国内学术界，加上借鉴国外非政府组织的经验，学术界找到了理论与现实的切合点。在这里，我们要讨论的是如何从非政府组织的视角来分析村民自治问题，所以，我们采用的非政府组织定义是：“‘非政府组织’是至今仍广泛使用的一个重要概念，它的优点是强调公民社会组织的非官方性，表明公民社会组织不属于政府组织系统，明显不同于政府组织。但是在中国的现实生活中，那些最重要的‘非政府组织’恰恰与政府的关系最密切，有些直接就是政府的非政府组织[2]。”
本文之所以选择从非政府组织的视角来讨论当前村民自治过程中存在的问题，其实就是针对作为村民自治的载体村民委员会的功能缺失问题，也就是说村委会的非政府组织属性不断被淡化，村委会被当作基层政权组织，甚至是基层政府的办事机构，从而带来的问题就是村委会本该具备的自治功能和服务功能被弱化。本文从非政府组织的视角来分析村民自治问题，重点就是要讨论在新农村建设的背景下，如何重塑村民委员会的非政府组织功能，使得村民委员会真正成为村民自治组织。
（二）村民自治
20世纪80年代以来，随着家庭联产承包责任制的推行，农村的社会组织形态和运行机制受到不同程度的破坏，如何从制度角度重新构建国家与农村社会良性的运作状态开始成为重点。1980年，广西壮族自治区的宜山、罗城两县的农民率先成立村民委员会，拉开了当代农村社会村民自治的新序幕。村民委员会作为村民自治的载体，承担着提供农村公共物品供给、维持农村社会秩序等责任，村委会在重构国家与农村社会关系方面发挥着不可替代的作用。
1986-1998年，吉林省梨树县进行了四次村委会换届选举。“海选模式”把对候选人的提名权从选举权中分离出来，由选民直接提名，确定候选人，自此“梨树模式”开始进入人们的视野。“海选模式”的出现使得村民自治完成质的飞跃，从等额选举到差额选举，再到“海选”模式，这一村民自治过程中新的机制安排，使得国家失去了通过行政方式控制农村事务的途径。
我国历来是一个农民占据大多数人口的国家，如何对乡村社会进行管理并使广大的农民投身到基层社会治理中是一个值得探究的问题。从北宋到明清的乡约运动，再到阎锡山的“乡村建设”运动，都是在强调要将广大的乡民纳入到乡村社会的治理中来。在现代化的新时期，村民自治这一制度的确立，是对传统中国通过乡约运动实行乡村自治的超越，不仅实现了由传统“乡绅治理”到现在的村民自治，更重要的是当前的村民自治有了法律与制度上的保障。所以有学者认为：“在中国政治现代化的过程中，村民自治确立的意义，首先在于它是一种划分国家与农村社会组织边界的制度安排；同时村民自治这一制度安排， 使农村社会获得了与国家谈判的资格[3]。”
二、村委会—村民自治的载体
（一）村委会的发展脉络
在当代农村社会，村民委员会是存在时间最长、制度相对较完善的基层自治组织。1980年，广西宜州市合寨村村民为了应对当时的乡村治理困境，合寨村村民在当地党组织的领导下，大胆冲破体制束缚，率先成立基层群众自治组织，以差额选举的方式产生了我国第一个村民委员会，并组织村民讨论制定了《村规民约》，开始了村民自治的新道路。根据1997年12月编撰完成的《宜州市志》记载：“1980年1月8日，果地村建立村民委员会，为中国村民自治第一村[4]。” 《村民委员会组织法》是保障村民自治制度的法律。1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议审议形式通过并公布，于1988年6月1日起试行，1998年11月4日经中华人民共和国主席令第9号公布正式施行，基层群众自治制度开始成为我国的一项基本政治制度。该组织法将村民委员会的性质定位为：村民委员会是建立在农村的基层群众性自治组织，不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构，这同时说明村民委员会的成立揭开了农村村民自治的序幕。从1980年成立以来，村民委员会在推动农村基层民主、维持农村社会秩序方面发挥着日益重要的作用。
1986-1998年，吉林省梨树县进行了四次村委会换届选举。“海选模式”把对候选人的提名权从选举权中分离出来，由选民直接提名，确定候选人，自此“梨树模式”开始进入我们的视野。“梨树模式”的出现，标志着在村民自治过程中，这是对村民实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督形式的一种全新尝试和探索。虽然伴随着“三农”问题的出现，村民委员会在实践运行中也存在制度层面的问题，但不可否认的是：作为村民自治的载体，村民委员会在推动基层民主、稳定农村秩序和发展农村经济方面发挥着显著的作用。
（二）村民自治中的问题：村委会的功能错位
村民委员会，作为村民自我管理、自我教育与自我服务的载体，在推动村民自治的同时，也遭遇到越来越多的问题。如何通过制度层面的改革，使得村民委员会走出当前的困境，成为学术界关注的问题，可是很多学者一旦涉及如何更好地开展村民自治时，就将重点放到乡村“两委关系”、基层选举中“贿选”和农民的政治冷漠上来，从而得出结论：当前村民自治过程中出现的问题是由于乡村“两委关系”不明确、农民素质不高从而导致对选举和自治不关心以及在基层选举中存在的“贿选”现象而造成的。不可否认，这些都是导致当前村民自治走入困境的原因，但是我们似乎忽视了村民委员会本身的功能定位问题，村民委员会从刚开始成立时的群众自治性组织到后来被赋予越来越多的行政性功能，从而成为基层政权组织，也就是从一开始的非政府组织演变为政府的“非政府组织”。村民委员会的功能错位是导致村民自治陷入困境的重要原因。
在计划经济时代，由于城乡二元分治体制的存在，村民委员会成为国家加强对农村社会管理的工具。由于我国自上而下的权威型政治体制以及乡镇一级政府在政治结构中的特殊地位，造成了乡镇政府对村民委员会很强的行政干预，尽管《村民委员会组织法》规定了乡镇政府和村民委员会之间的关系，界定了各自的边界，但是在现实运行过程中，村民委员会还是被乡镇政府当作自己的派出机构，乡镇政府还是通过行政命令的方式对村民委员会实行较强烈的行政干预。由于上述种种原因，使得村民委员会从刚成立时的基层群众自治性组织逐渐成为乡镇政府的派出机构和办事机构，村民委员会本应具备的自治功能与社会服务功能被行政功能所取代。这一点我们可以从当时彭真的讲话中可以看出：“村委会是基层群众性自治组织，不是基层政权的‘腿’，要把村委会同政府加以区别，必须明确反对把村委会搞成一级政府的做法[5]。”
三、村委会-乡村社会的非政府组织
（一）历史渊源
村民委员会作为村民自治的载体，本该定位成群众自治性组织，而非基层政权组织。虽然村民委员会是二十世纪八十年代才成立的，但回顾过去，我们依旧能从两千余年的发展史中寻找到其中的历史渊源。
回顾漫长的封建发展史，我们发现在传统农村社会，“乡绅自治”始终与封建政权相伴随，秦晖先生将其概括为：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅[6]。”传统中国乡村社会是家族社会， 乡约组织的建立使得当时的村民参与乡族事务成为可能。按照《中国社会工作百科全书》的解释：“乡约（villagers’ agreement）是中国封建社会民众自动约定并共同遵守的行为规范，是民众自我教育、自我约束、自我管理的一种有效形式[7]。”中国古代社会的国家和天下其实都是家族的扩展和延伸，乡约是自治的一种体现，由族民自发制定规约，处理家族生活中面临的经济、社会、教育和礼俗方面的问题。通过乡约组织，族民能够参与到组织的日常管理中来。
虽然封建社会的乡约组织和现在的村民委员会之间存在本质区别，但是乡约组织为我们提供了一种在传统乡村社会实行自治的可能性途径。虽然现在的农村社会发生了巨大变化，但对于仍受传统文化影响的农村而言，乡约组织为我们提供了一种具备现实可操作性的历史经验，毕竟乡约组织在推动乡村自治和维持乡村社会秩序方面发挥过重要作用。传统中国的乡约组织所具有的自治功能和社会服务功能正是现在村民委员会所缺少的，为了更好地赋予村民委员会以非政府组织的性质，我们何不回归传统、反思传统，从传统社会发掘出完善当今村民自治制度的历史资源呢？总结和借鉴传统乡约组织的经验，可以为我们完善村民自治制度，使得村民委员会能够更大程度地发挥其自治功能提供价值经验。
（二）理论支撑
治理理论和公民社会理论的出现是对社会管理出现危机的一种回应，而治理理论和公民社会理论也为我们重新定位村民委员会提供强有力的理论支撑。国内有学者认为：“治理理论的主要内容包括以下三个方面：第一，对社会管理力量多元化格局的关注，对社会组织群体势力的重视和关切；第二，治理理论在关注社会管理力量多元化的同时，对政府角色给予重新定位，它并没有将政府从其概念中剔除出去，而是提出了具有重要意义的新政府理念—有效政府；第三，在明确了政府的角色后，治理理论对治理的网络管理体系作出重要阐释[8]。”而公民社会理论的主要价值就在于强调公民设计参与到共治中来，从而能有效地整合国家意志和社会多元利益。
由于我国自上而下的权威型政治体制以及乡镇一级政府在政治结构中的特殊地位，使得村民委员会的自治功能和社会服务功能逐渐被行政性功能所取代，而治理理论和公民社会理论给我们的启示是社会组织不能脱离它的社会功能。如果我们把治理理论和公民社会理论延伸到村民委员会的功能定位上来，只有我们充分肯定村民委员会“村民自治”的社会地位，承认村民委员会的社会性、非政府性和自治性功能，这样我们才能完成村民委员会向非政府组织的转变，治理理论和公民社会理论则为这种转变提供理论上的支持。 （三）法律依据
《村民委员会组织法》是保障村民自治制度的法律，它的立法指导思想是为了保障村民实行自治，从而实现由村民群众依法办理自己的事情。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》就将村民委员会的性质定位为建立在农村的基础群众性自治组织，不是国家基层政权组织，也不是一级政府，更不是乡镇政府的派出机构。
结合《村民委员会组织法》的法律文本，该法第二条和第四条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作[9]。”从这些法律规定看，我们可以看出《村民委员会组织法》赋予村民委员会一个重要的功能—自治性，而这也是非政府组织的最重要的特性。《村民委员会组织法》为赋予村民委员会以非政府组织性质提供法理上的合法性。
四、结语
从20世纪80年代成立以来，村民委员会经过30余年的发展，为实现农村社会的现代化转型发挥过巨大的作用，不断推动村民自治向前发展，但是由于受到制度本身与社会环境的影响，村民委员会在实际操作过程中却遇到了一些问题。回归村民委员会这一组织本身，我们发现：由于现行压力型政治体制和乡镇政府在政治结构中的特殊地位，导致村民委员会逐渐丧失本应具有的自治性功能和社会服务功能，村民委员会逐渐成为乡镇政府的办事机构，而这恰恰成为阻碍村民委员会在推动村民自治过程中所应发挥的载体作用。
在当前村民自治过程中，作为实行自治的重要载体，村民委员会的非政府组织属性却不断被淡化。传统乡村社会发展史为我们完善村民委员会提供历史资源，治理理论和公民社会理论的兴起则为我们改革村民委员会提供理论支撑，新修订的《村民委员会组织法》则为这种转变提供法理依据。在新农村建设的背景下，只有重塑村民委员会的非政府组织属性，赋予村民委员会以自治与社会服务功能，村民委员会才能真正成为村民自治组织，从而才能成为乡村治理的推动器。
参考文献：
[1]秦晖.政府与企业以外的现代化——中西公益史比较研究[M].
杭州：浙江人民出版社，1999：6.
[2]俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境[J].中国社
会科学，2006（01）：109-122.
[3]李志勇.村民自治：重构国家与农村社会的关系[J].中共
福建省委党校学报，2001（08）：37-43.
[4]王布衣.中国第一个村委会诞生记[J].传承，2008（21）：4-5.
[5]彭真文选（1941-1990）[M].北京：人民出版社，1991.
[6]秦晖.传统十论：本土社会的制度文化与其变革[M].上海：
复旦大学出版社，2003：3.
[7]中国社会工作百科全书[Z].北京：中国社会出版，1994.
[8]汪向阳、胡春阳.治理：当代公共管理理论的新热点[J].复
旦学报，2000（04）：136-140.
[9]中华人民共和国常用法律大全[M].北京：法律出版社，2004.
（责任编辑：吴 霞）