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中图分类号：F294文献标识码：A
摘要：在推进新型城镇化建设中，其核心是实现城乡基本公共服务均等化，对实现社会公平正义，改善民生具有重要地位和作用。目前我国城乡基本公共服务非均等化问题突出，主要表现在城乡之间的公共基础设施，义务教育，公共医疗卫生和社会保障等方面。为加快新型城镇化进程，推进城乡基本公共服务均等化，应破解城乡二元化结构，完善公共财政制度，优化政府职能，逐步构建公平、公正、平等的基本公共服务体系。
关键词：新型城镇化；基本公共服务；均等化
党的十八大将推进城乡建设一体化作为我国社会主义经济可持续发展的重要举措，要求坚定走中国特色新型城市化道路，并强调指出：“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”十八届三中全会的公告提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。” 城镇化是社会生产力发展到一定阶段的产物，是经济社会发展的必然趋势，也是一个国家和地区实现现代化和工业化的必由之路。在新型城镇化建设的进程中，基本公共服务均等化作为其核心是实现新时期社会公平正义，改善民生的重要内容。
一、新型城镇化与基本公共服务均等化的内涵
“新型城镇化是指新型城镇化是以科学发展观统领全局，坚持以人为本，坚持实施可持续发展战略，以新型工业化为动力，以产业为支撑，实现“人口、资源、环境、发展”四位一体的协调发展，走科学发展、集约高效发展、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡公共服务均质化，建立集群型、循环型、低碳型、生态型的新型城镇模式。”[1]“是大中小城市、小城镇与新农村协调发展、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调的过程。新型城镇化的核心在于不以牺牲农村与农民、农业和粮食、生态和环境为代价，而是立足工业反哺农业、城市支持农村、财政补贴农民，实现城乡一体化和公共服务均等化，促进经济社会可持续发展，实现人口、资源、环境与发展四位一体的相互协调。新型城镇化以生态文明理念和科学发展观为指导，不仅是一种规模设计科学、职能定位准确、空间布局合理的城镇化道路，更是集约、智能、绿色、低碳的城镇化发展道路。”[2]
公共服务是指由政府或公共组织或经过公共授权的组织提供的具有共同消费性质的公共物品和服务。公共服务同样具备公共产品的三个特性：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。
基本公共服务是指一个国家的社会成员人人都能享有的、满足公民对公共资源的基本权力和需求的、不因客观因素的差别而被剥夺的公共服务，包括就业服务和基本社会保障等基本民生性服务，义务教育、公共卫生和基本公共卫生等公共事业性服务，公共基础设施和生态环境等公益基础性服务，以及生产消费安全，社会国防安全等公共安全性服务。[3]
基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务，是我国公共财政制度改革的基本目标之一。也就是说，在基本的公共服务领域政府应尽可能地满足人们的基本物质需求，尽可能地使人们享有同样的权利。同时，基本公共服务均等化并不是简单的平均化，而是根据不同区域，不同的需求对象的具体情况确定相应内容和标准。 基本公共服务均等化不可能是绝对地均等，不同区域和群体之间基本公共服务的均等化是相对的大致均等。
二、我国基本公共服务均等化的现状
1.城乡基础设施建设不均衡
基础设施建设是城乡居民维持基本生活水平的必要条件，是促进经济增长和社会发展的重要前提条件，对推进我国新型城镇化建设具有十分重要的意义。长期以来，我国城市偏向型的城乡二元公共服务供给体制使城乡基本公共服务存在着严重不均衡，进而导致城乡基础设施建设的严重不平衡。主要表现在：供电供水的不均等，在农村，由于电网的简陋时常用电不足，特别是在用电高峰期经常发生停电的现象，在西部偏远的农村地区还存在严重缺水的现象，供电供水设备远远落后于城市；交通建设的不均等，城市道路平坦，公共交通发达便利，而在农村，道路简陋且缺乏交通照明设备，易发生交通事故，同时由于农村地区公共交通系统的匮乏，阻碍了农民的出行；公共文化基础建设的不均等，在城市有图书馆、健身活動中心、文化馆和公园等，而大多数的农村几乎没有这样的公共资源，即使已有的文化设施也是简陋，不能正常使用的。总体来说，与城市相比，我国农村地区的基础设施建设严重滞后。城乡基础设施的不均等导致我国城乡经济发展的不平衡，也阻碍我国新型城镇化建设的发展。
2.城乡义务教育发展不平衡
近年来，我国对教育的投入日益重视，但从总体的投入来看还远远不够，特别是城乡之间有着很大的差异。猪主要包括在对教育投入，办学的条件，师资水平存在很大的差异，城乡的教育资源的配置有着严重的不均衡。特别是在大力发展城镇化建设过程中一些偏远落后的农村留守儿童的教育环境问题存在严重失衡。“21世纪教育研究院于2012年4～8月对中国农村中小学展开了一次较大规模的问卷调查，调查对象主要是中西部农村地区初二年级学生和小学五、六年级学生。调查显示，农村小学生留守现象比较严重。父母双方都在外打工的比例达24.5%，父亲外出打工的学生比例为41.2%，高于母亲外出打工的比例（30.2%）。农村小学生的学习和生活主要由父母或祖父母辈来照顾，其中由父亲或母亲照顾的占60.6%，祖父母辈照顾占27.9%，但也有接近6%的学生处于自我照顾的境遇。同时，农村初中生的父母外出打工比例较高，但基本能得到初中生的理解。父母双方都在外打工的比例占到19.2%，父亲外出打工的占31.9%，母亲外出打工的比例是23.3%。对此，88%的学生持理解或支持的态度，并且其中有接近10%的学生持支持态度；仅3%的学生对父母外出打工表示反对。学生的学习和生活，主要由父母或祖父母辈来照顾，其中由父亲或母亲照顾的占67%，祖父母辈照顾占17.3%；但也有10.1%的学生处于自我照顾的境遇。”[4]由于农村留守儿童的父母都在外出打工，长期的不能回家照顾自己的子女，这对学生的学习产生显著的负面影响。农村的教育是实行集中办学，大多数的小学规模小，教学资源严重匮乏以及缺乏教育经费的保障，这也是我过城乡义务教育不均等的现实问题。 3.城乡公共医疗卫生不均衡
我国政府对于城市和农村的公共医疗卫生的投入有着明显的差异，相对于城市来说，当前我国农村医疗卫生的现状还是很落后的。首先，我国对公共医疗卫生投入的80%用于城市医疗，农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源。城市与农村之间的医疗卫生资源的配置严重不均。其次，农村的医疗卫生服务质量远远低于城市，大多高层次的公共卫生资源包括医疗人员，设备，技术，服务水平等都集中分布在城市地区。此外，“在农村卫生总费用中，政府和社会卫生投入所占的比重下降，而农民个人直接支出的比重却不断上升。”[5]同时还有政策因素，管理因素，社会因素等等，共同构成这种城乡之间的不均等状态。
4.城乡社会保障体系不均衡
社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。目前，我国的城镇社会保障体系比较健全，农村也有着自己相对独立的社会保障体系，但同城市相比还存在着很大的差距。首先，农村社会保障的范围小，覆盖率低。农村社会保障的形式主要是农村社会救济，社会优抚和少数地方推广的农村社会养老保险为主。保障的对象基本上也是贫困的人，大多数农村人还是无法享受社会保障。从全国来看，只有三分之一的乡镇建立了社会保障网络，使得大多数的农村劳动者不能享有社会保障所带来的福利。其次，我国农村社会保障制度程度低，保障功能差。养老保险是农村社会保障的重点内容，但其仅在小范围内实行，法律中没有对农民的参保条件做出相应的规定，同时，农村的养老保险基金的筹资渠道是以农民自我缴费为主，应该有社会统一负担的保险间接转分摊到了农民个人，这与原有的家庭保障变化不大，使养老保险的不能充分发挥其社会性的一面。
三、我国城乡基本公共服务非均等的原因
1.以户籍制度为基础的城乡二元经济结构
我国现行的户籍制度的一个特点就是城乡二元分化.一个是农村户口，一个是非农户，即城镇户口。在城乡二元结构的分割下，“城镇户口”和“农村户口”之间存在着很大的差异，导致城乡居民在教育、养老、医疗、失业、等社会公共服务享受差别待遇。户籍制度使得城乡基本公共服务的资源配置不均衡、公共服务的政策不平等，使得农村人口不能享受到同城市人口相同的基本公共服务的机会，主要表现在义务教育，公共医疗，就业以及社会保障方面。在“二元”的财政制度下，政府对同一公共服务，在城乡居民的公共服务供给上采取的是两种完全不同的制度，在城市，其投资成本主要是由政府承担，居民基本上可以享有低价或免费的基本公共服务；在农村，成本主要是由农民自己承担，地方财政只给予一定补贴。这样的二元经济结构下，导致城市居民与广大农民享有的社会资源是不对等的，成为城乡基本公共服务非均等化的一个直接原因。
2.城乡公共财政体制不完善
城乡公共财政不均等使得农村的基本公共服务供给缺乏财政支持而落后于城市的。首先，政府间的事权划分不合理。中央政府负责的是全国性的公共服务，地方政府负责的是地方性的公共服务，在跨区域地区其公共服务是有中央和地方共同承担。在实际中，中央政府和地方政府在农村公共服务的责任上划分较为模糊，难以判断其事权的归属，财政提供农村基本公共服务的质量和数量难以得到有效保障。其次，中央政府将过多的事权下放给地方政府，地方各级政府又将事权逐级放权于基层政府，因而导致大部分的农村基本公共服务必须由基层政府提供，无形中增加了基层政府的财政负担。最后，财政事权不对称，在实施分税制后，财政逐级上收，事权逐级下放，导致基层政府财政紧张，无法保证农村基本国服务的有效供给。
3.基本公共服务体系不健全
在我国，基本公共服务主要是由政府作为主导力量来提供，主体单一，缺乏非政府部门的参与，尤其是缺少农民自身的参与。“虽然农民在现实中所享用的公共产品数量少、品质低，难以满足他们在生产和生活中的基本需要，但是农民却没有任何渠道表达这种不满，更没有依据资源条件选择所需求的公共产品的政治和社会机制。农民在公共服务上的真实利益诉求难以通过顺畅的渠道得到表达和满足。”[6]这是造成农村基本公共服务供需不均衡的重要原因。基层政府在提供基本公共服务的同时还要承担对地方经济发展的责任，这样就会导致政府忽视对服务型政府的建设。基本公共服务没有完善的法律框架，国家也没有统一的制度安排，这也导致城乡之间公共服务供给存在巨大的差异。
四、对于推进我国新型城镇化发展中基本公共服务均等化地建议
1.打破二元经济结构，实现城乡统一的公共服务体制
新型城镇化是“以人口城镇化为核心、以城市群为主体形态、以综合承载能力为支撑、以完善体制机制为保障。”新型城镇化的核心是公共服务均等化，其实质就是要将城镇居民与农村居民的结构向城乡居民待遇一体化转变，即破除现有的城乡分割，加强城乡之间的联系，实现城乡平等与公平。一是在新型化城镇发展中实现基本公共服务均等化，就是要建立城乡统一的义务教育，促进城乡义务教育的均衡发展，如大力发展民办教育、社区教育等。让适龄儿童均能享有平等的教育资源。二是建立城乡统一的公共卫生医疗体系，合理地配备城乡医疗资源，加快建立和完善基层医疗体系。三是完善农村的社会保障体系，加大对农村社会保障的财政投入，逐步建立和完善农村养老保险制度、社会救济制度、新型农村合作医疗体制等，努力使农村人口老有所养，病有所医。四是统筹城乡公共基础设施建设，改善农村人口居住环境和生活条件。以上措施的推行和实施有效促进农村经济的发展，提高农民的生活水平，缩小城乡之间的差距，有利于城乡 基本公共服务均等化的发展。
2.完善公共财政制度，提供财政保障
完善的公共财政体系是促进城乡基本公共服务均等化，改善民生的重要保障。“按照党的十八大报告的要求，在今后的一段时期，我国应当完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，提升基本各国服务水平和均等化程度，推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，实现全面协调可持续发展”[7]一是明确地方政府的事权。在原有的政府间事权的基础上，中央政府应当以基本公共服务均等化为目标，强化职能的再分配，农村基本公共服务由中央政府和地方政府共同体提供。二是建立各级政府之间相匹配的财权与事权制度。针对我国城乡经济发展不平衡，财权、事权不匹配导致的基本公共服务不均等的困境，应赋予各级政府部门责任相適应的财政权力，保障充足财政提供相应的基本公共服务。对农村的基层政府，中央政府应加大财政的投入，给予其相适应的财权。第三，通过财政转移支付调节各级政府的财政分配，平衡不同地区的财政权利。逐步提高一般性转移支付的能力，加大对农村基层政府的财政转移支付，促进农村基本公共服务的发展。 3.优化政府职能，实现多元化治理
在城乡基本公共服务的供给过程中，其供给主体和责任主体是政府，在加强政府基本公共服务供给的同时，要逐级充分发挥市场和社会的作用，建立形成以政府为主导，市场和社会共同参与的多元化治理模式。首先，加快建立服务型政府。明确政府在基本公共服务供给中的主导地位，要求政府的公共活动要以社会利益和公共需要为目的，引导各级政府将更多的职能转向社会管理和公共服务，提高政府的服务和责任意识，促进向服务型政府转变。其次，在公共服务领域引入市场机制。政府提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境，让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响，缓解在基本公共服务供给中的“政府失灵”，有利于政府将更多的精力放在基本公共服务的供给当中。最后，建立基本公共服务的社会参与机制。基本公共服务均等化是要惠及全体城乡居民，而不是其中的一个群体。政府应鼓励和发展社会组织，建立政府與社会组织在基本公共服务供给的长效合作关系，同时发挥社区组织在在基本公共服务供给中的积极作用，提高基本公共服务的运作效率和服务的质量水平。
参考文献
[1]吴永利，新型城镇化的概念和内涵
[2]马永欢，张丽君，徐卫华.科学理解新型城镇化推进城乡一体化发展 城市发展研究卷2013 年7
[3]李怡靖，李英超.以基本公共服务均等化促进城乡一体化 社会惊经纬2010，11期
[4]2013年《教育蓝皮书》发布会新闻稿
[5]中国城乡基本公共服务非均等化的现状描述
[6]我国农村公共服务供给机制问题探讨
[7]公共财政如何促进基本公共服务均等化经济日报2012，2
[8]邵明昭，张念明 城乡一体化与基本公共服务均等化中共山西省委党校学报 2010，8
[9]迟福林 城乡基本公共服务均等化与城乡一体化 理论探讨 2008
[10]张骞予 以城乡公共服务均等化促进新型城镇化 宏观经济管理 2013，10
[11]韩淑梅 基本公共服务均等化问题研究 吉林工商学院学报 2008，1
[12]单卓然，黄亚平“新型城镇化”概念内涵、目标、规划策略及认知误区解析 城市规划学刊 2013，3
摘要：在推进新型城镇化建设中，其核心是实现城乡基本公共服务均等化，对实现社会公平正义，改善民生具有重要地位和作用。目前我国城乡基本公共服务非均等化问题突出，主要表现在城乡之间的公共基础设施，义务教育，公共医疗卫生和社会保障等方面。为加快新型城镇化进程，推进城乡基本公共服务均等化，应破解城乡二元化结构，完善公共财政制度，优化政府职能，逐步构建公平、公正、平等的基本公共服务体系。
关键词：新型城镇化；基本公共服务；均等化
党的十八大将推进城乡建设一体化作为我国社会主义经济可持续发展的重要举措，要求坚定走中国特色新型城市化道路，并强调指出：“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”十八届三中全会的公告提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。” 城镇化是社会生产力发展到一定阶段的产物，是经济社会发展的必然趋势，也是一个国家和地区实现现代化和工业化的必由之路。在新型城镇化建设的进程中，基本公共服务均等化作为其核心是实现新时期社会公平正义，改善民生的重要内容。
一、新型城镇化与基本公共服务均等化的内涵
“新型城镇化是指新型城镇化是以科学发展观统领全局，坚持以人为本，坚持实施可持续发展战略，以新型工业化为动力，以产业为支撑，实现“人口、资源、环境、发展”四位一体的协调发展，走科学发展、集约高效发展、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡公共服务均质化，建立集群型、循环型、低碳型、生态型的新型城镇模式。”[1]“是大中小城市、小城镇与新农村协调发展、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调的过程。新型城镇化的核心在于不以牺牲农村与农民、农业和粮食、生态和环境为代价，而是立足工业反哺农业、城市支持农村、财政补贴农民，实现城乡一体化和公共服务均等化，促进经济社会可持续发展，实现人口、资源、环境与发展四位一体的相互协调。新型城镇化以生态文明理念和科学发展观为指导，不仅是一种规模设计科学、职能定位准确、空间布局合理的城镇化道路，更是集约、智能、绿色、低碳的城镇化发展道路。”[2]
公共服务是指由政府或公共组织或经过公共授权的组织提供的具有共同消费性质的公共物品和服务。公共服务同样具备公共产品的三个特性：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。
基本公共服务是指一个国家的社会成员人人都能享有的、满足公民对公共资源的基本权力和需求的、不因客观因素的差别而被剥夺的公共服务，包括就业服务和基本社会保障等基本民生性服务，义务教育、公共卫生和基本公共卫生等公共事业性服务，公共基础设施和生态环境等公益基础性服务，以及生产消费安全，社会国防安全等公共安全性服务。[3]
基本公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务，是我国公共财政制度改革的基本目标之一。也就是说，在基本的公共服务领域政府应尽可能地满足人们的基本物质需求，尽可能地使人们享有同样的权利。同时，基本公共服务均等化并不是简单的平均化，而是根据不同区域，不同的需求对象的具体情况确定相应内容和标准。 基本公共服务均等化不可能是绝对地均等，不同区域和群体之间基本公共服务的均等化是相对的大致均等。
二、我国基本公共服务均等化的现状
1.城乡基础设施建设不均衡
基础设施建设是城乡居民维持基本生活水平的必要条件，是促进经济增长和社会发展的重要前提条件，对推进我国新型城镇化建设具有十分重要的意义。长期以来，我国城市偏向型的城乡二元公共服务供给体制使城乡基本公共服务存在着严重不均衡，进而导致城乡基础设施建设的严重不平衡。主要表现在：供电供水的不均等，在农村，由于电网的简陋时常用电不足，特别是在用电高峰期经常发生停电的现象，在西部偏远的农村地区还存在严重缺水的现象，供电供水设备远远落后于城市；交通建设的不均等，城市道路平坦，公共交通发达便利，而在农村，道路简陋且缺乏交通照明设备，易发生交通事故，同时由于农村地区公共交通系统的匮乏，阻碍了农民的出行；公共文化基础建设的不均等，在城市有图书馆、健身活動中心、文化馆和公园等，而大多数的农村几乎没有这样的公共资源，即使已有的文化设施也是简陋，不能正常使用的。总体来说，与城市相比，我国农村地区的基础设施建设严重滞后。城乡基础设施的不均等导致我国城乡经济发展的不平衡，也阻碍我国新型城镇化建设的发展。
2.城乡义务教育发展不平衡
近年来，我国对教育的投入日益重视，但从总体的投入来看还远远不够，特别是城乡之间有着很大的差异。猪主要包括在对教育投入，办学的条件，师资水平存在很大的差异，城乡的教育资源的配置有着严重的不均衡。特别是在大力发展城镇化建设过程中一些偏远落后的农村留守儿童的教育环境问题存在严重失衡。“21世纪教育研究院于2012年4～8月对中国农村中小学展开了一次较大规模的问卷调查，调查对象主要是中西部农村地区初二年级学生和小学五、六年级学生。调查显示，农村小学生留守现象比较严重。父母双方都在外打工的比例达24.5%，父亲外出打工的学生比例为41.2%，高于母亲外出打工的比例（30.2%）。农村小学生的学习和生活主要由父母或祖父母辈来照顾，其中由父亲或母亲照顾的占60.6%，祖父母辈照顾占27.9%，但也有接近6%的学生处于自我照顾的境遇。同时，农村初中生的父母外出打工比例较高，但基本能得到初中生的理解。父母双方都在外打工的比例占到19.2%，父亲外出打工的占31.9%，母亲外出打工的比例是23.3%。对此，88%的学生持理解或支持的态度，并且其中有接近10%的学生持支持态度；仅3%的学生对父母外出打工表示反对。学生的学习和生活，主要由父母或祖父母辈来照顾，其中由父亲或母亲照顾的占67%，祖父母辈照顾占17.3%；但也有10.1%的学生处于自我照顾的境遇。”[4]由于农村留守儿童的父母都在外出打工，长期的不能回家照顾自己的子女，这对学生的学习产生显著的负面影响。农村的教育是实行集中办学，大多数的小学规模小，教学资源严重匮乏以及缺乏教育经费的保障，这也是我过城乡义务教育不均等的现实问题。 3.城乡公共医疗卫生不均衡
我国政府对于城市和农村的公共医疗卫生的投入有着明显的差异，相对于城市来说，当前我国农村医疗卫生的现状还是很落后的。首先，我国对公共医疗卫生投入的80%用于城市医疗，农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源。城市与农村之间的医疗卫生资源的配置严重不均。其次，农村的医疗卫生服务质量远远低于城市，大多高层次的公共卫生资源包括医疗人员，设备，技术，服务水平等都集中分布在城市地区。此外，“在农村卫生总费用中，政府和社会卫生投入所占的比重下降，而农民个人直接支出的比重却不断上升。”[5]同时还有政策因素，管理因素，社会因素等等，共同构成这种城乡之间的不均等状态。
4.城乡社会保障体系不均衡
社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。目前，我国的城镇社会保障体系比较健全，农村也有着自己相对独立的社会保障体系，但同城市相比还存在着很大的差距。首先，农村社会保障的范围小，覆盖率低。农村社会保障的形式主要是农村社会救济，社会优抚和少数地方推广的农村社会养老保险为主。保障的对象基本上也是贫困的人，大多数农村人还是无法享受社会保障。从全国来看，只有三分之一的乡镇建立了社会保障网络，使得大多数的农村劳动者不能享有社会保障所带来的福利。其次，我国农村社会保障制度程度低，保障功能差。养老保险是农村社会保障的重点内容，但其仅在小范围内实行，法律中没有对农民的参保条件做出相应的规定，同时，农村的养老保险基金的筹资渠道是以农民自我缴费为主，应该有社会统一负担的保险间接转分摊到了农民个人，这与原有的家庭保障变化不大，使养老保险的不能充分发挥其社会性的一面。
三、我国城乡基本公共服务非均等的原因
1.以户籍制度为基础的城乡二元经济结构
我国现行的户籍制度的一个特点就是城乡二元分化.一个是农村户口，一个是非农户，即城镇户口。在城乡二元结构的分割下，“城镇户口”和“农村户口”之间存在着很大的差异，导致城乡居民在教育、养老、医疗、失业、等社会公共服务享受差别待遇。户籍制度使得城乡基本公共服务的资源配置不均衡、公共服务的政策不平等，使得农村人口不能享受到同城市人口相同的基本公共服务的机会，主要表现在义务教育，公共医疗，就业以及社会保障方面。在“二元”的财政制度下，政府对同一公共服务，在城乡居民的公共服务供给上采取的是两种完全不同的制度，在城市，其投资成本主要是由政府承担，居民基本上可以享有低价或免费的基本公共服务；在农村，成本主要是由农民自己承担，地方财政只给予一定补贴。这样的二元经济结构下，导致城市居民与广大农民享有的社会资源是不对等的，成为城乡基本公共服务非均等化的一个直接原因。
2.城乡公共财政体制不完善
城乡公共财政不均等使得农村的基本公共服务供给缺乏财政支持而落后于城市的。首先，政府间的事权划分不合理。中央政府负责的是全国性的公共服务，地方政府负责的是地方性的公共服务，在跨区域地区其公共服务是有中央和地方共同承担。在实际中，中央政府和地方政府在农村公共服务的责任上划分较为模糊，难以判断其事权的归属，财政提供农村基本公共服务的质量和数量难以得到有效保障。其次，中央政府将过多的事权下放给地方政府，地方各级政府又将事权逐级放权于基层政府，因而导致大部分的农村基本公共服务必须由基层政府提供，无形中增加了基层政府的财政负担。最后，财政事权不对称，在实施分税制后，财政逐级上收，事权逐级下放，导致基层政府财政紧张，无法保证农村基本国服务的有效供给。
3.基本公共服务体系不健全
在我国，基本公共服务主要是由政府作为主导力量来提供，主体单一，缺乏非政府部门的参与，尤其是缺少农民自身的参与。“虽然农民在现实中所享用的公共产品数量少、品质低，难以满足他们在生产和生活中的基本需要，但是农民却没有任何渠道表达这种不满，更没有依据资源条件选择所需求的公共产品的政治和社会机制。农民在公共服务上的真实利益诉求难以通过顺畅的渠道得到表达和满足。”[6]这是造成农村基本公共服务供需不均衡的重要原因。基层政府在提供基本公共服务的同时还要承担对地方经济发展的责任，这样就会导致政府忽视对服务型政府的建设。基本公共服务没有完善的法律框架，国家也没有统一的制度安排，这也导致城乡之间公共服务供给存在巨大的差异。
四、对于推进我国新型城镇化发展中基本公共服务均等化地建议
1.打破二元经济结构，实现城乡统一的公共服务体制
新型城镇化是“以人口城镇化为核心、以城市群为主体形态、以综合承载能力为支撑、以完善体制机制为保障。”新型城镇化的核心是公共服务均等化，其实质就是要将城镇居民与农村居民的结构向城乡居民待遇一体化转变，即破除现有的城乡分割，加强城乡之间的联系，实现城乡平等与公平。一是在新型化城镇发展中实现基本公共服务均等化，就是要建立城乡统一的义务教育，促进城乡义务教育的均衡发展，如大力发展民办教育、社区教育等。让适龄儿童均能享有平等的教育资源。二是建立城乡统一的公共卫生医疗体系，合理地配备城乡医疗资源，加快建立和完善基层医疗体系。三是完善农村的社会保障体系，加大对农村社会保障的财政投入，逐步建立和完善农村养老保险制度、社会救济制度、新型农村合作医疗体制等，努力使农村人口老有所养，病有所医。四是统筹城乡公共基础设施建设，改善农村人口居住环境和生活条件。以上措施的推行和实施有效促进农村经济的发展，提高农民的生活水平，缩小城乡之间的差距，有利于城乡 基本公共服务均等化的发展。
2.完善公共财政制度，提供财政保障
完善的公共财政体系是促进城乡基本公共服务均等化，改善民生的重要保障。“按照党的十八大报告的要求，在今后的一段时期，我国应当完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，提升基本各国服务水平和均等化程度，推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，实现全面协调可持续发展”[7]一是明确地方政府的事权。在原有的政府间事权的基础上，中央政府应当以基本公共服务均等化为目标，强化职能的再分配，农村基本公共服务由中央政府和地方政府共同体提供。二是建立各级政府之间相匹配的财权与事权制度。针对我国城乡经济发展不平衡，财权、事权不匹配导致的基本公共服务不均等的困境，应赋予各级政府部门责任相適应的财政权力，保障充足财政提供相应的基本公共服务。对农村的基层政府，中央政府应加大财政的投入，给予其相适应的财权。第三，通过财政转移支付调节各级政府的财政分配，平衡不同地区的财政权利。逐步提高一般性转移支付的能力，加大对农村基层政府的财政转移支付，促进农村基本公共服务的发展。 3.优化政府职能，实现多元化治理
在城乡基本公共服务的供给过程中，其供给主体和责任主体是政府，在加强政府基本公共服务供给的同时，要逐级充分发挥市场和社会的作用，建立形成以政府为主导，市场和社会共同参与的多元化治理模式。首先，加快建立服务型政府。明确政府在基本公共服务供给中的主导地位，要求政府的公共活动要以社会利益和公共需要为目的，引导各级政府将更多的职能转向社会管理和公共服务，提高政府的服务和责任意识，促进向服务型政府转变。其次，在公共服务领域引入市场机制。政府提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境，让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响，缓解在基本公共服务供给中的“政府失灵”，有利于政府将更多的精力放在基本公共服务的供给当中。最后，建立基本公共服务的社会参与机制。基本公共服务均等化是要惠及全体城乡居民，而不是其中的一个群体。政府应鼓励和发展社会组织，建立政府與社会组织在基本公共服务供给的长效合作关系，同时发挥社区组织在在基本公共服务供给中的积极作用，提高基本公共服务的运作效率和服务的质量水平。
参考文献
[1]吴永利，新型城镇化的概念和内涵
[2]马永欢，张丽君，徐卫华.科学理解新型城镇化推进城乡一体化发展 城市发展研究卷2013 年7
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