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摘要：随着国有银行的上市，民营金融企业的壮大，外资银行的进入，为了避免金融业风险给整个经济带来严重影响，我国强烈需要设立存款保险制度。本文介绍了联邦存款保险公司的情况，并借鉴其发展历史论证了我国在当前形势下推出存款保险制度的必要性，重点从成员资格、基金来源、最高赔付限额和费率制度等方面给出了建立存款保险制度的政策建议。
关键词：存款保险制度 银行监管 商业银行市场化改革
一、存款保险制度的含义及其历史
所谓存款保险，是指由存款金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款性金融机构作为投保机构向保险机构交纳保险费，当投保机构面临危机或破产时，保险机构向其提供流动性资助，或代替破产机构在一定限度内对存款者支付存款。存款保险制度的建立能够大大减少因银行倒闭而引发金融危机的可能性，整个金融秩序将因此而获得稳定的保障，而存款人的利益亦可得到维护，
上世纪30年代的经济危机使美国的商业银行受到极大冲击。不少银行由于资金周转不灵被迫关闭，并由此引发挤兑风潮，使那些本来可以维持正常经营的银行和储蓄存款机构受到拖累，大批破产。在一片风声鹤唳中，为了稳定存款人的信心，稳定美国商业银行体系。使广大存款人在金融机构破产时免受损失，美国国会于1933年通过了“格拉斯一斯蒂格尔法案”(Glass-Steagall Act)。根据该法，美国成立了独立的金融管理机构——联邦保险公司，具体负责贯彻存款保险制度，同时该公司还具有金融检查、金融预警等职能，对投保银行进行监督和管理。这是世界上第一家存款保险公司。
美国联邦存款保险公司包括三大功能：一是存款保险功能。二是金融监管功能。美国联邦存款保险公司作为联邦监管机构之一，直接监管了5616家非美联储成员的州立银行等金融机构：其他国家的存款保险机构的监管职能虽然没有这么强大。但也通过参与监管银行存款情况进行调查了解，享有监管职能。第三，“清算人”功能。众所周知，美国在20世纪80年代曾经发生过储蓄贷款普遍经营不好、一些金融机构濒临破产的危机，美国联邦存款保险公司为此成立了一个清算机构，参与银行的资产处置和清算。
初期的美国存款保险制度还有一些主要缺陷，一方面，存款人在存款保险制度的保护下产生的道德风险：另一方面，由于银行在实行存款保险之后，所受到的失去存款来源的硬性约束降低，从事高风险业务的动机大增的风险。针对这些风险，联邦存款保险公司发表了研究报告。讨论存款保险体系的缺陷以及解决办法，进行了多次改革，现在已形成一套完善的存款保险制度。
二、存款保险制度在我国实施的必要性
(一)我国银行业市场化的必需
我国银行业的最终改革目标是实现市场化。实现市场化的一个重要特征是在银行业内引入“新陈代谢”机制。因此，破产清算迟早会成为各类银行必须面临的硬制度约束。如果没有存款保险制度，那么银行一有风吹草动，就可能引发存款人的挤提，并且它有很强的“传染性”。其结果往往是，不论是“好银行”还是“坏银行”都会在挤提的冲击下，因流动性枯竭或高昂的贴现成本而破产，从而形成19世纪欧洲和北美包括大萧条时期经常出现的所谓金融恐慌现象，当前，我国银行业多元化竞争的格局已经形成，经营的风险日益加剧。从几年前“海南发展银行”、“广东国际信托”、“中农信”等金融机构破产事件，到目前国有四大行股份制改造、农信社改革，都呼唤存款保险制度的出台，
(二)把政府从承担银行信用风险的枷锁中解放出来
“隐性存款保险制度”是造成我国银行业，尤其是四大商业银行不良贷款增量居高不下一个非常重要的原因，更为严重的是，因“道德风险”问题而形成的不良贷款存量又必须依靠“隐性存款保险制度”自身，即不断向银行注资来解决，从而使政府实施这项制度的成本越来越高。我国虽然没有建立显性的存款保险制度，但政府一直实行的是隐性的存款保险制度，这种隐性存款保险制度甚至还覆盖到证券、信托等各个非银行金融领域。无论是剥离四大银行的不良资产，还是向它们注资，亦或是向被关闭金融机构提供再贷款，偿还私人债务，都可看作是政府为国民提供了一种变相的“存款保险服务”。
这种隐性存款保险制度的最大缺陷是，它强化了金融企业的“道德风险”动机，无论是小额存款人还是大额存款人在选择开户银行时都不会关注它们的风险状况，从而导致存款人“用脚投票”的机制失灵；并且单一的“零费率制”也使得各银行不用为它们的过度冒险行为支付额外成本。
(三)巩固银行改革成果
如果不建立显性存款保险制度，那么将来四大商业银行改革的成果可能会大打折扣。因为在隐性存款保险制度下，经过股份制改造并实现上市的国有银行依然缺乏风险管理的压力，还会不断产生新的不良资产。到那时，政府可能只有选择再次对它们实施救助。为繁荣市场经济并履行在WTO下的金融市场开放义务。我国的银行业必须进行市场化改革，由所有银行平等地进行市场竞争。这种竞争既能提高银行效率，也使金融风险因素的增多和因金融恐慌而产生银行挤兑的可能性加大。明确法定的存款保险制度不仅可以通过办理存款保险业务检查银行经营活动，对问题银行提出警告、加收保险费或必要时撤保等制裁方式加强事前危机防范工作，而且可以在银行破产倒闭时充作事后救助手段，有效地防止对其他良好银行的挤兑所引发的银行业危机。
综合分析，当前我国金融业改革日益深化，金融体系平稳运行，建立存款保险制度的内部条件和外部环境已基本成熟，存款保险制度的构建虽已势在必行，但存款保险制度的具体设计方案依然存在种种变数。其他国家的经验教训表明：各国的存款保险制度都不是一蹴而就的，都曾经历过曲折的演变。存款保险成败之关键完全取决于具体的制度设计是否科学合理，是否符合国情，是否具有实质意义上的可操作性。
三、对我国存款保险制度设立的建议
央行应加快建立覆盖所有存款类金融机构的存款保险制度，加强对存款人的保护，并形成对金融监管的有效补充，进一步加强金融审慎监管，完善中央银行的最后贷款人职能。加快建设金融安全网，保护存款人、投资者和被保险人的合法权益。完善证券投资者保护基金和保险保障制度，防范道德风险。
(一)存款保险的成员资格
在存款保险的成员资格方面，为防止出现逆向选择和实现公平竞争，有必要实行强制性保险，对于强制性存款保险可能产生的“劫富济贫”现象，可以通过对各投保金融机构征收风险差别保费的办法来规避。
考虑到目前我国银监会还不能有效监控外国银行总行的经营与风险状况，因此暂时可以不考虑赋予外国银行在我国分行的参保主体资格。同时，由于无需保护外国居民，我国银行的离岸经营机构也可以排除在参保主体资格 之外。
(二)存款保险的基金来源
存款保险的基金来源，应主要来自于投保金融机构缴纳的存款保险费以及从投保金融机构清算财产中的受偿所得，大部分专家还认为我国存款保险基金设立初期保费收取不宜过高，在过渡阶段可以采取国家特别融资的方式落实存款保险的资金来源。
初期可以由金融机构和政府共同出资，经过一段时间运营后，如果基金充裕，政府可以将其在基金中的出资收回，其后如果基金仍很厚足，参保的银行可以抽回其出资或以出资抵交存款保险费。此外，当遇到紧急情况而使存款保险基金匮乏时，应允许存款保险机构通过合理条件向央行、财政部或资金市场以借款等方式充实基金。
(三)最高赔付限额
央行2008年调查显示，存款在5万元以下、10万元以下、20万元以下、50万元以下4个区间存款账户户数占全部存款账户比例分别为96.18％、98.32％、99.32％、99.70％。这一调查结果将对我国存款保险制度建设中合理确定赔付限额提供重要参考依据。
既然我国储蓄存款现状是大部分存款掌握在小部分人手中，那么只有实行限额赔付，才能有效激发大额存款人监督银行的积极性。同时，大量的存款人都是小额存款人，保护了小额存款，就是保护了最大范围内公众的利益，所以限额赔付对我国金融稳定乃至社会稳定意义重大。
(四)费率制度
在费率制度安排方面，专家建议在建立在保制度初期，可主要依据投保金融机构的资产规模及资本充足率实行简单的差别费率，以利于形成正向激励机制，待条件成熟后，逐步过渡到基于风险评级的差别费率。
应实行与风险相联系的差别费率。保险费率的确定，必须与投保银行的风险状况密切联系。低风险的银行只需要定期向存款保险机构缴纳小额的保费：而风险高的银行不但要向存款保险机构缴纳较高的保费，还要按照存款保险机构的要求进行整改。这样做是为了增加银行从事高风险投资的成本，从而抑制其冒险的动机。但是这在我国现在水平还有可能达不到，因为这一措施的顺利实施，有赖于一个科学的风险评级体系及其他配套制度的建立。
除此之外，要建立起存款保险制度，一方面要积极稳妥设计好具体方案，另一方面还要继续从健全法律体系、完善会计制度、改进公司治理、提高监管水平、强化信息披露等诸多方面，完善和创建我国实施存款保险的制度环境，使金融机构风险及时地得到控制。
关键词：存款保险制度 银行监管 商业银行市场化改革
一、存款保险制度的含义及其历史
所谓存款保险，是指由存款金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款性金融机构作为投保机构向保险机构交纳保险费，当投保机构面临危机或破产时，保险机构向其提供流动性资助，或代替破产机构在一定限度内对存款者支付存款。存款保险制度的建立能够大大减少因银行倒闭而引发金融危机的可能性，整个金融秩序将因此而获得稳定的保障，而存款人的利益亦可得到维护，
上世纪30年代的经济危机使美国的商业银行受到极大冲击。不少银行由于资金周转不灵被迫关闭，并由此引发挤兑风潮，使那些本来可以维持正常经营的银行和储蓄存款机构受到拖累，大批破产。在一片风声鹤唳中，为了稳定存款人的信心，稳定美国商业银行体系。使广大存款人在金融机构破产时免受损失，美国国会于1933年通过了“格拉斯一斯蒂格尔法案”(Glass-Steagall Act)。根据该法，美国成立了独立的金融管理机构——联邦保险公司，具体负责贯彻存款保险制度，同时该公司还具有金融检查、金融预警等职能，对投保银行进行监督和管理。这是世界上第一家存款保险公司。
美国联邦存款保险公司包括三大功能：一是存款保险功能。二是金融监管功能。美国联邦存款保险公司作为联邦监管机构之一，直接监管了5616家非美联储成员的州立银行等金融机构：其他国家的存款保险机构的监管职能虽然没有这么强大。但也通过参与监管银行存款情况进行调查了解，享有监管职能。第三，“清算人”功能。众所周知，美国在20世纪80年代曾经发生过储蓄贷款普遍经营不好、一些金融机构濒临破产的危机，美国联邦存款保险公司为此成立了一个清算机构，参与银行的资产处置和清算。
初期的美国存款保险制度还有一些主要缺陷，一方面，存款人在存款保险制度的保护下产生的道德风险：另一方面，由于银行在实行存款保险之后，所受到的失去存款来源的硬性约束降低，从事高风险业务的动机大增的风险。针对这些风险，联邦存款保险公司发表了研究报告。讨论存款保险体系的缺陷以及解决办法，进行了多次改革，现在已形成一套完善的存款保险制度。
二、存款保险制度在我国实施的必要性
(一)我国银行业市场化的必需
我国银行业的最终改革目标是实现市场化。实现市场化的一个重要特征是在银行业内引入“新陈代谢”机制。因此，破产清算迟早会成为各类银行必须面临的硬制度约束。如果没有存款保险制度，那么银行一有风吹草动，就可能引发存款人的挤提，并且它有很强的“传染性”。其结果往往是，不论是“好银行”还是“坏银行”都会在挤提的冲击下，因流动性枯竭或高昂的贴现成本而破产，从而形成19世纪欧洲和北美包括大萧条时期经常出现的所谓金融恐慌现象，当前，我国银行业多元化竞争的格局已经形成，经营的风险日益加剧。从几年前“海南发展银行”、“广东国际信托”、“中农信”等金融机构破产事件，到目前国有四大行股份制改造、农信社改革，都呼唤存款保险制度的出台，
(二)把政府从承担银行信用风险的枷锁中解放出来
“隐性存款保险制度”是造成我国银行业，尤其是四大商业银行不良贷款增量居高不下一个非常重要的原因，更为严重的是，因“道德风险”问题而形成的不良贷款存量又必须依靠“隐性存款保险制度”自身，即不断向银行注资来解决，从而使政府实施这项制度的成本越来越高。我国虽然没有建立显性的存款保险制度，但政府一直实行的是隐性的存款保险制度，这种隐性存款保险制度甚至还覆盖到证券、信托等各个非银行金融领域。无论是剥离四大银行的不良资产，还是向它们注资，亦或是向被关闭金融机构提供再贷款，偿还私人债务，都可看作是政府为国民提供了一种变相的“存款保险服务”。
这种隐性存款保险制度的最大缺陷是，它强化了金融企业的“道德风险”动机，无论是小额存款人还是大额存款人在选择开户银行时都不会关注它们的风险状况，从而导致存款人“用脚投票”的机制失灵；并且单一的“零费率制”也使得各银行不用为它们的过度冒险行为支付额外成本。
(三)巩固银行改革成果
如果不建立显性存款保险制度，那么将来四大商业银行改革的成果可能会大打折扣。因为在隐性存款保险制度下，经过股份制改造并实现上市的国有银行依然缺乏风险管理的压力，还会不断产生新的不良资产。到那时，政府可能只有选择再次对它们实施救助。为繁荣市场经济并履行在WTO下的金融市场开放义务。我国的银行业必须进行市场化改革，由所有银行平等地进行市场竞争。这种竞争既能提高银行效率，也使金融风险因素的增多和因金融恐慌而产生银行挤兑的可能性加大。明确法定的存款保险制度不仅可以通过办理存款保险业务检查银行经营活动，对问题银行提出警告、加收保险费或必要时撤保等制裁方式加强事前危机防范工作，而且可以在银行破产倒闭时充作事后救助手段，有效地防止对其他良好银行的挤兑所引发的银行业危机。
综合分析，当前我国金融业改革日益深化，金融体系平稳运行，建立存款保险制度的内部条件和外部环境已基本成熟，存款保险制度的构建虽已势在必行，但存款保险制度的具体设计方案依然存在种种变数。其他国家的经验教训表明：各国的存款保险制度都不是一蹴而就的，都曾经历过曲折的演变。存款保险成败之关键完全取决于具体的制度设计是否科学合理，是否符合国情，是否具有实质意义上的可操作性。
三、对我国存款保险制度设立的建议
央行应加快建立覆盖所有存款类金融机构的存款保险制度，加强对存款人的保护，并形成对金融监管的有效补充，进一步加强金融审慎监管，完善中央银行的最后贷款人职能。加快建设金融安全网，保护存款人、投资者和被保险人的合法权益。完善证券投资者保护基金和保险保障制度，防范道德风险。
(一)存款保险的成员资格
在存款保险的成员资格方面，为防止出现逆向选择和实现公平竞争，有必要实行强制性保险，对于强制性存款保险可能产生的“劫富济贫”现象，可以通过对各投保金融机构征收风险差别保费的办法来规避。
考虑到目前我国银监会还不能有效监控外国银行总行的经营与风险状况，因此暂时可以不考虑赋予外国银行在我国分行的参保主体资格。同时，由于无需保护外国居民，我国银行的离岸经营机构也可以排除在参保主体资格 之外。
(二)存款保险的基金来源
存款保险的基金来源，应主要来自于投保金融机构缴纳的存款保险费以及从投保金融机构清算财产中的受偿所得，大部分专家还认为我国存款保险基金设立初期保费收取不宜过高，在过渡阶段可以采取国家特别融资的方式落实存款保险的资金来源。
初期可以由金融机构和政府共同出资，经过一段时间运营后，如果基金充裕，政府可以将其在基金中的出资收回，其后如果基金仍很厚足，参保的银行可以抽回其出资或以出资抵交存款保险费。此外，当遇到紧急情况而使存款保险基金匮乏时，应允许存款保险机构通过合理条件向央行、财政部或资金市场以借款等方式充实基金。
(三)最高赔付限额
央行2008年调查显示，存款在5万元以下、10万元以下、20万元以下、50万元以下4个区间存款账户户数占全部存款账户比例分别为96.18％、98.32％、99.32％、99.70％。这一调查结果将对我国存款保险制度建设中合理确定赔付限额提供重要参考依据。
既然我国储蓄存款现状是大部分存款掌握在小部分人手中，那么只有实行限额赔付，才能有效激发大额存款人监督银行的积极性。同时，大量的存款人都是小额存款人，保护了小额存款，就是保护了最大范围内公众的利益，所以限额赔付对我国金融稳定乃至社会稳定意义重大。
(四)费率制度
在费率制度安排方面，专家建议在建立在保制度初期，可主要依据投保金融机构的资产规模及资本充足率实行简单的差别费率，以利于形成正向激励机制，待条件成熟后，逐步过渡到基于风险评级的差别费率。
应实行与风险相联系的差别费率。保险费率的确定，必须与投保银行的风险状况密切联系。低风险的银行只需要定期向存款保险机构缴纳小额的保费：而风险高的银行不但要向存款保险机构缴纳较高的保费，还要按照存款保险机构的要求进行整改。这样做是为了增加银行从事高风险投资的成本，从而抑制其冒险的动机。但是这在我国现在水平还有可能达不到，因为这一措施的顺利实施，有赖于一个科学的风险评级体系及其他配套制度的建立。
除此之外，要建立起存款保险制度，一方面要积极稳妥设计好具体方案，另一方面还要继续从健全法律体系、完善会计制度、改进公司治理、提高监管水平、强化信息披露等诸多方面，完善和创建我国实施存款保险的制度环境，使金融机构风险及时地得到控制。