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摘 要：恩施土家族苗族自治州是一个以农业为主的民族地区，其辖内的农行恩施分行在执行金融惠农政策中起着重要作用，在金融产品、金融服务、精准扶贫方面对整个恩施州起着重要作用。通过研究，农行恩施分行的诸多金融惠农政策也侧面折射出在民族地区金融政策民族性不强、适度性有待商榷、有效性欠缺的局限，基于此，完善民族地区的金融政策需要从提高金融机构管理水平、细化金融政策的适度性以及建立完善的监管追责体制多方努力。
关键词：民族地区；金融惠农政策；恩施州
中图分类号：F127.8 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）29-0083-02
作者简介：李华霖（1990-），男，土家族，湖北恩施人，湖北民族学院，民族法学专业研究生，研究方向：宪政与民族区域自治。
一、民族地区金融惠农政策的局限性研究
（一）金融政策的“民族性”探讨
为了解决少数民族自治地方资金短缺的困难，进一步加快民族自治地方经济的发展，逐步缩小与发达地区的差距，《民族区域自治法》第55、56、57、58、60、63条明确规定了国家和上级机关在投资、金融方面加大对民族自治地方的扶持力度以及应当承担的主要职责。这充分说明，民族地区的金融政策（包括惠农政策）是合乎法律规定且应当有很强的“独一性”的。然而，笔者在实际调查中发现，民族地区（以恩施土家族苗族自治州为例）享有的金融优惠政策并非是“唯一的”，2004年，农业部发布《2014年国家深化农村改革、支持粮食生产、促进农民增收政策措施》，50项政策涵盖种粮直补、农机补贴、产粮大县奖励等多项支农惠农政策，以2014年明确的资金数和2013年基数统计，四项对农民的补贴金额为1638亿元。除了对农民直补，中央财政每年会对产粮产油大县实施奖励政策，2013年，中央财政安排产粮（油）大县奖励320亿元，今年中央财政将继续加大奖励力度，对产猪大县的补贴预计也会达到2013年35亿的规模。通过研究，民族地区的许多金融惠农政策与农业部对农业地区的惠农政策“或多或少”的有着重合，这样，民族地区的金融惠农政策就被很大程度上削弱了。此外，以农行恩施分行的金融惠农政策为例，该行在甄别和界定农户资质和资金发放的标准更多的是以城镇户口和农村户口以及户籍而非民族成分和民族地区，同时，在湖北省内其他非民族地区的农业地区（江汉平原等），农业银行均有各种金融惠农政策，有些金融政策的惠农幅度甚至超过了恩施土家族苗族自治州这一民族地区，这样的金融惠农政策有效性和民族性值得商榷。
（二）民族地区金融政策的“适度性”分析
众所周知，民族自治地方地域辽阔，自然条件较差。于是很多时候就形成了“民族地区就一定是贫困地区”的印象。笔者通过研究，发现许多时候，在对于民族地区执行金融优惠政策的“适度性”不够清晰。其实，国家早在解放初期就已经制定了一系列发展民族地区金融业的优惠政策以促进地区经济的发展，实现共同富裕的目标。并且各民族地区根据其不同的经济特征相应的实行了适合自身经济发展的优惠措施。这些金融方面的优惠政策主要体现在设立专项贷款，给予优惠利率，放宽贷款额度和还款期限等。同时，对少数民族专项贷款给予优惠利率。如1991年《中国人民银行关于民族贸易县贸易贷款实行优惠利率的通知》规定，对国家确定的421个民族贸易县贸易贷款，在利率上实行优惠政策。民族贸易贷款年利率为5.76%。贷款行向企业按年利率的8.64%收息，对年利率5.76%与8.64%的2.88%利差按季返还企业。对少数民族和民族地区贷款，适当放宽贷款条件。1993年发布的《城市开民智工作条例》规定，信贷部门对以少数民族为主要服务对象的从事食品生产、加工、经营和饮食服务的国有企业和集体企业，在贷款额度、还款期限、自由自己比例方面给予优惠。开发性贷款、扶贫贴息贷款和其他专项贴息贷款也适当的向民族地区倾斜。对民族地区开发当地资源的项目，在保证有效益、能还贷的前提下，贷款条件要适当放宽。
然而，经过多年的经济社会的发展，各民族地区的经济发展程度高低各异，各民族地区的产业优势互不相同，这样，之前订立的笼统的金融优惠政策针对不同的民族地区其“适度性”就值得商榷。同时，在这优惠条例中，“给于优惠”“适当照顾”“适当放宽”等与民族地区当地的金融机构自身的规章制度是否有冲突，贷款落地行执行是否到位，也是一个值得商讨的问题。以农行恩施分行为例，其金融惠农政策在整个恩施州内执行统一标准（惠农贷款发放对象、执行利率、还款期限），然而恩施州范围内各县市农户经营状况有很大差别，有些产业如种植业、畜牧业收益周期不一，且容易受到自然灾害的影响，这样在全州范围内执行统一的金融惠农政策标准也是有待商榷的。
二、完善民族地区金融扶持政策的建议
（一）提高民族地区金融业的经营管理水平和效益，营造和谐信用环境，突出体现金融政策的“民族性”
第一，商业银行在核定和下达贷款计划的同时，应统筹兼顾，对落后地区适当倾斜，在这里要重点说明，究竟确立怎样的比例需要民族地区所在的支行与省属分行进行直接磋商，毕竟有《民族区域自治法》作为指导意见。
第二，民族地区有放贷资格的金融机构应采取强有力的措施，调整信贷结构，优先支持落后地区的基础设施建设、支柱产业建设、资源开发型主导产业建设和高科技产业建设，重点扶持高附加值、高科技含量、高质量产品、高效益回报的项目。
第三，建立民资地区金融保障体系。建立基础产业风险保障基金，发行由财政贴息的基础产业债券，允许多种投资方式并存，为企业进入金融市场筹资创造好的金融环境，等等。
（二）充分诠释民族地区金融政策的“适度合理性”
一是放宽贷款规模限制。按照区别对待、分类指导的原则，由国有商业银行根据民族地区的实际情况自主决定当下放贷款审批权限、增加授权授信额度。有重点的加大信贷投放。以农行恩施分行为例，恩施分行作为二级分行，其上属机构为湖北省分行（一级分行），在确立贷款额度时，恩施分行可根据《民族区域自治法》和《宪法》第四条向湖北省分行争取更多的贷款额度和审批权限。
二是实行优惠的存贷款利率和低保险费率政策。扩大中长期贷款的利率浮动幅度，提高增量存贷款比例和中长期贷款比例。
三是放宽对金融机构再贷款的条件和期限，在民族地区国有商业银行出现资金头寸不足时可发放在贷款支持。
四是改進有关贷款发放和经营管理指标的考核办法，使民族地区商业银行考核指标有别于内地。在这里一定要强调民族地区不能等同于贫困山区，恩施整个州均属于民族地区，理应有自身的一套考核办法。
（三）完善民族地区的金融政策监管机制和跟踪问责机制
以农行恩施分行为例，在执行惠农贷款、发放惠农卡上，首先应当审核农户的资质，同时考评农户的信用体系，严查弄虚作假甚至内部员工暗箱操作；在贷款的流程中，必须规范到每个环节，同时要深刻明白惠农贷款的主要任务和目标是加快民族地区经济发展而不是增加本行中间业务收入；更关键的是要进行贷后管理，考核农户是否利用惠农贷款发展农产业，产业发展中是否遇到自然灾害等困难（如今年六月以来省内普遍暴雨对农业的危害），在最终的贷款计价考核中，要从传统的注重贷款的数量转换为贷款发放的质量。包管到户，落实到人，将惠农贷款这一优秀的惠农政策真正惠及农户心中，最终促进民族地区经济社会的发展。
[ 参 考 文 献 ]
[1]汪三贵，李莹星.印尼小额信贷的商业运作[J].银行家，2005（7）.
[2]杨经华.少数民族地区小额信贷存在问题及对策[J].特区经济，2010（7）.
[3]楊胜利.西部民族地区金融支持不足原因及对策[J].合作经济与技术，2013（3）.
[4]陈云良.服务型政府的公共服务义务[J].人民论坛，2010（29）.
关键词：民族地区；金融惠农政策；恩施州
中图分类号：F127.8 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）29-0083-02
作者简介：李华霖（1990-），男，土家族，湖北恩施人，湖北民族学院，民族法学专业研究生，研究方向：宪政与民族区域自治。
一、民族地区金融惠农政策的局限性研究
（一）金融政策的“民族性”探讨
为了解决少数民族自治地方资金短缺的困难，进一步加快民族自治地方经济的发展，逐步缩小与发达地区的差距，《民族区域自治法》第55、56、57、58、60、63条明确规定了国家和上级机关在投资、金融方面加大对民族自治地方的扶持力度以及应当承担的主要职责。这充分说明，民族地区的金融政策（包括惠农政策）是合乎法律规定且应当有很强的“独一性”的。然而，笔者在实际调查中发现，民族地区（以恩施土家族苗族自治州为例）享有的金融优惠政策并非是“唯一的”，2004年，农业部发布《2014年国家深化农村改革、支持粮食生产、促进农民增收政策措施》，50项政策涵盖种粮直补、农机补贴、产粮大县奖励等多项支农惠农政策，以2014年明确的资金数和2013年基数统计，四项对农民的补贴金额为1638亿元。除了对农民直补，中央财政每年会对产粮产油大县实施奖励政策，2013年，中央财政安排产粮（油）大县奖励320亿元，今年中央财政将继续加大奖励力度，对产猪大县的补贴预计也会达到2013年35亿的规模。通过研究，民族地区的许多金融惠农政策与农业部对农业地区的惠农政策“或多或少”的有着重合，这样，民族地区的金融惠农政策就被很大程度上削弱了。此外，以农行恩施分行的金融惠农政策为例，该行在甄别和界定农户资质和资金发放的标准更多的是以城镇户口和农村户口以及户籍而非民族成分和民族地区，同时，在湖北省内其他非民族地区的农业地区（江汉平原等），农业银行均有各种金融惠农政策，有些金融政策的惠农幅度甚至超过了恩施土家族苗族自治州这一民族地区，这样的金融惠农政策有效性和民族性值得商榷。
（二）民族地区金融政策的“适度性”分析
众所周知，民族自治地方地域辽阔，自然条件较差。于是很多时候就形成了“民族地区就一定是贫困地区”的印象。笔者通过研究，发现许多时候，在对于民族地区执行金融优惠政策的“适度性”不够清晰。其实，国家早在解放初期就已经制定了一系列发展民族地区金融业的优惠政策以促进地区经济的发展，实现共同富裕的目标。并且各民族地区根据其不同的经济特征相应的实行了适合自身经济发展的优惠措施。这些金融方面的优惠政策主要体现在设立专项贷款，给予优惠利率，放宽贷款额度和还款期限等。同时，对少数民族专项贷款给予优惠利率。如1991年《中国人民银行关于民族贸易县贸易贷款实行优惠利率的通知》规定，对国家确定的421个民族贸易县贸易贷款，在利率上实行优惠政策。民族贸易贷款年利率为5.76%。贷款行向企业按年利率的8.64%收息，对年利率5.76%与8.64%的2.88%利差按季返还企业。对少数民族和民族地区贷款，适当放宽贷款条件。1993年发布的《城市开民智工作条例》规定，信贷部门对以少数民族为主要服务对象的从事食品生产、加工、经营和饮食服务的国有企业和集体企业，在贷款额度、还款期限、自由自己比例方面给予优惠。开发性贷款、扶贫贴息贷款和其他专项贴息贷款也适当的向民族地区倾斜。对民族地区开发当地资源的项目，在保证有效益、能还贷的前提下，贷款条件要适当放宽。
然而，经过多年的经济社会的发展，各民族地区的经济发展程度高低各异，各民族地区的产业优势互不相同，这样，之前订立的笼统的金融优惠政策针对不同的民族地区其“适度性”就值得商榷。同时，在这优惠条例中，“给于优惠”“适当照顾”“适当放宽”等与民族地区当地的金融机构自身的规章制度是否有冲突，贷款落地行执行是否到位，也是一个值得商讨的问题。以农行恩施分行为例，其金融惠农政策在整个恩施州内执行统一标准（惠农贷款发放对象、执行利率、还款期限），然而恩施州范围内各县市农户经营状况有很大差别，有些产业如种植业、畜牧业收益周期不一，且容易受到自然灾害的影响，这样在全州范围内执行统一的金融惠农政策标准也是有待商榷的。
二、完善民族地区金融扶持政策的建议
（一）提高民族地区金融业的经营管理水平和效益，营造和谐信用环境，突出体现金融政策的“民族性”
第一，商业银行在核定和下达贷款计划的同时，应统筹兼顾，对落后地区适当倾斜，在这里要重点说明，究竟确立怎样的比例需要民族地区所在的支行与省属分行进行直接磋商，毕竟有《民族区域自治法》作为指导意见。
第二，民族地区有放贷资格的金融机构应采取强有力的措施，调整信贷结构，优先支持落后地区的基础设施建设、支柱产业建设、资源开发型主导产业建设和高科技产业建设，重点扶持高附加值、高科技含量、高质量产品、高效益回报的项目。
第三，建立民资地区金融保障体系。建立基础产业风险保障基金，发行由财政贴息的基础产业债券，允许多种投资方式并存，为企业进入金融市场筹资创造好的金融环境，等等。
（二）充分诠释民族地区金融政策的“适度合理性”
一是放宽贷款规模限制。按照区别对待、分类指导的原则，由国有商业银行根据民族地区的实际情况自主决定当下放贷款审批权限、增加授权授信额度。有重点的加大信贷投放。以农行恩施分行为例，恩施分行作为二级分行，其上属机构为湖北省分行（一级分行），在确立贷款额度时，恩施分行可根据《民族区域自治法》和《宪法》第四条向湖北省分行争取更多的贷款额度和审批权限。
二是实行优惠的存贷款利率和低保险费率政策。扩大中长期贷款的利率浮动幅度，提高增量存贷款比例和中长期贷款比例。
三是放宽对金融机构再贷款的条件和期限，在民族地区国有商业银行出现资金头寸不足时可发放在贷款支持。
四是改進有关贷款发放和经营管理指标的考核办法，使民族地区商业银行考核指标有别于内地。在这里一定要强调民族地区不能等同于贫困山区，恩施整个州均属于民族地区，理应有自身的一套考核办法。
（三）完善民族地区的金融政策监管机制和跟踪问责机制
以农行恩施分行为例，在执行惠农贷款、发放惠农卡上，首先应当审核农户的资质，同时考评农户的信用体系，严查弄虚作假甚至内部员工暗箱操作；在贷款的流程中，必须规范到每个环节，同时要深刻明白惠农贷款的主要任务和目标是加快民族地区经济发展而不是增加本行中间业务收入；更关键的是要进行贷后管理，考核农户是否利用惠农贷款发展农产业，产业发展中是否遇到自然灾害等困难（如今年六月以来省内普遍暴雨对农业的危害），在最终的贷款计价考核中，要从传统的注重贷款的数量转换为贷款发放的质量。包管到户，落实到人，将惠农贷款这一优秀的惠农政策真正惠及农户心中，最终促进民族地区经济社会的发展。
[ 参 考 文 献 ]
[1]汪三贵，李莹星.印尼小额信贷的商业运作[J].银行家，2005（7）.
[2]杨经华.少数民族地区小额信贷存在问题及对策[J].特区经济，2010（7）.
[3]楊胜利.西部民族地区金融支持不足原因及对策[J].合作经济与技术，2013（3）.
[4]陈云良.服务型政府的公共服务义务[J].人民论坛，2010（29）.