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摘 要 军队预算监督是一项政策性、科学性、操作性很强的工作，只有加大预算监督力度，才能有效维护财经法规、保证信息质量，保证预算规范有序。本文在论述军队预算监督必要性的基础上，阐述了军队预算监督的影响因素， 剖析了军队预算监督存在的主要问题，在此基础上，提出了增强军队预算监督力度的对策建议。
关键词 预算 监督 力度
军队财务是国家财政在军事领域的延伸，加强军队预算监督一直是预算改革关注的重点，必须采取有力措施，强化预算监督力度，提高军队预算监督的科学化、法治化、规范化水平。
一、军队预算监督力度的影响因素
（一）监督主体的独立性
预算执行中，预算监督受财务部门、审计部门和纪检部门的影响。此外，还受到被监督对象的影响。由于预算监督的具体内容、实施程序和操作办法等还没有制定独立法规，监督主体的独立性较大程度地影响预算监督的力度。例如，如何界定预算调整，预算部门能否修正预算草案等相关问题，需要多个部门进行审核，这使得预算监督形式大于实质，监督力度也大大减弱。
（二）监督方法的有效性
预算监督也需要成本，有时成本较大。预算监督必须考虑监督的效益、效果和效率。预算监督方法的有效性有利于加强基层经费计划管理，也有助于严格经费计划的落实情况。各单位严格执行预算经费收支计划，有效的监督方法可以控制超过标准、超预算花钱，坚持专款专用，控制超范围开支或挪作他用，控制用公款请客送礼等，从而影响预算监督的效果。
（三）监督过程的完整性
完整性是指预算监督的对象应该涵盖所有预算部门的所有预算信息，实现详细记录和跟踪每一个预算单位、每一笔预算资金的来龙去脉，从而使预算监督覆盖预算收支的全过程。在财务大清查的环境下，随着我军其它经济行为的复杂化，预算规模逐渐扩大、预算收支项目也日渐多样化。这些复杂多样的预算收支已成为影响预算监督工作完整性的最大挑战。在这样的背景下，预算监督的完整性至关重要。目前预算部门实行的收支两条线改革，为实现预算监督的完整性奠定了良好的基础。
（四）预算监督的透明性
预算监督的透明性是维护军人权利包括知情权的必然要求。在不涉及国家机密以及不宜公开的信息的情况下，我军可以适当借鉴外军在预算监督透明化方面的制度，比如允许旁听会议，实况转播会议活动全过程、公布相关数据、公开审计报告、公开处理处罚结果等，预算监督的透明性强弱对预算监督的力度有着至关重要的影响。需要说明的是，外军预算监督的透明性不是简单地表现为公布监督过程和结果，而是考虑到预算的复杂性和专业性，监督部门会提供相关的术语解释和背景资料，以保证其真实性。这也启示我军预算监督部门在公开其监督信息时，有必要进行一定的加工整理。
二、我军预算监督工作存在的主要问题
（一）监督力度不够，监督效果难以实现最大化
目前的预算监督工作开展过程中，经常碰到多个部门行政决策相矛盾的尴尬情况。基层财务部门在预算监督过程中，无论在法律地位上还是工作手段上都受到诸多限制，造成不但执法检查难以深入，而且对已经查出的问题，碍于情面有时存在大事化小、小事化了的现象，达不到监督的应有之义。在对违法违纪事实的处理上，有时存在重经济处罚、轻行政或法律处罚，重对单位处罚、轻对责任人出发，重内批评教育、轻外部公开处罚的问题。从而弱化了监督检查所应有的矫正、警示功能，助长了不正之风的蔓延。
（二）权利配置不平衡，监督职能难以充分发挥
财务监督与审计监督虽然在检查的对象和内容、检查的方式上各有特点，各有侧重，但是最终的监督检查目的是一致的，监督检查的结果既可以相互配合又可以相互利用，又可以相互制约监督。目前出现的交叉检查、重复检查的现象较多，一方面不仅加大监督检查的成本，浪费了大量的人力财力，另一方面也加重了被监督检查单位的负担，使得被监督检查单位疲于应付、意见很大，以致有些单位成立专门的接待部门来应对这些检查，导致监督检查的结果差强人意。由此可见，理顺财务监督与其他监督部门的关系也是财务监督工作的一项重要任务。只有与其他监督部门明确监督分工、划清职责权限，相互协调，形成合力，进行分类监督检查，避免重复检查，共同完成财务监督工作任，才能保证预算监督的职能得到有效发挥。
（三）法律制度不健全，监督的法制依据难以有效落实
尽管军队的预算监督制度已经做出规定，但大都比较原则，对预算监督的范围、程序、监督者的责任等规定的不够具体，操作性较差。对于预算监督的具体内容、实施程序和操作办法等还没有制定相应的配套法规，实际审查监督工作仍然难以操作。如，预算部门能否修正预算草案，如何界定预算调整，怎样理解预算草案的主要内容，以什么程序和方式进行初审，如何审查预算外资金等相关问题，法律法规都未明确，这使得预算监督有时存在形式大于实质的问题，缺乏可操作性。
三、增强军队预算监督力度的对策建议
（一）及时请示汇报，积极争取党委支持
预算执行监督检查工作能否顺利开展并取得成效，关键在于党委和首长的重视与支持，在于能否得到各有关单位的理解和配合。预算人员应将监督工作方案事先报告党委，取得党委原则上的同意再开展工作。在实际工作中，要注重多请示、勤汇报，多调研，善参谋，及时取得党委、首长的重视，解决自身难以处理的复杂棘手矛盾和问题。同时，要注意多和各有关单位沟通，争取得到各方面的理解和支持。
（二）加强人才培养，提高预算监督队伍素质
人才是预算监督力度强弱的一个重要方面。加强人才队伍建设，选准配强预算监督人才，提高预算监督力度，是适应新时期军事斗争准备、完成多样化军事任务的需要。预算是军队经费分配的主要渠道，是整个军队经济活动最直观的反映，涉及面宽，具有较强的专业性和技术性。而目前军队的构成上有关人员对预算监督的有关法律法规知之甚少，对军队预算专业知识掌握的更是不足，制约了军队预算监督的效果和质量。军队预算部门作为负责预算监督的专门机构，人员配置较少，且对组成人员无专业要求，对现有人员的专业培训不多，难以依靠精深的专业水平组织足够力量的人员开展有效监督。因此，监督主体力量的薄弱，制约了财务管理的整体水平由程序性向实质性的转变。 （三）增强监督意识，提高预算监督的积极性主动性
一是增强预算监督的政策意识。预算是一个重大问题，反映着国家的政策，规定着政府活动的范围和方向。政府做什么工作、做多少工作，体现在预算上就是花多少钱、办多少事。上级批准下级的年度预算 ，就等于批准了下级单位的年度工作计划。正像邓小平同志指出的那样：“要懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策。”二是增强预算监督的专业意识。常言道：“打铁先要自身硬。”要做好预算监督工作，必须成为内行才行：一要系统学习相关预算的法律法规和理论知识；二要深入实际调查研究、吃透情况，掌握预算监督工作的主动权；三要经常从理论和实践上研究和思考预算监督问题，力求使提出的意见和建议切实可行、令人信服，这样才能把工作提高到一个新的水平。三是增强预算监督的责任意识。责任心强，监督工作就会认真，监督就会有深度和力度，监督效果就会明显。反之，监督工作就会图形式、走过场、马马虎虎、应付了事。只有增强责任意识、明确责任、落实责任，认真履行好法律和上级赋予的预算监督职责，求实求效，才能不断推动预算监督工作深入开展。
（四）建立问责制度，确保预算监督效果落实
一是成立问责小组。由单位分管领导为组长，机关各综合部门以及公布、财务、审计部门领导为组员的绩效问责领导小组，负责对本级各部门及所属单位实施绩效问责，必要时可从专家库挑选专家参与。二是明确问责重点。主要监督资金使用合法合规，看项目管理是否科学有效，对发现的问题和存在的疑点，项目单位当场给予回答，问责小组对项目绩效预算管理情况给予优、良、中、差四种评价。三是严格问责奖惩。在每年的检查评比中，对党委坚持各项制度落实严格、计划管理制度周密的单位，要通报表彰。切实把基层经费管理纳入部队“双争”活动之中。对落实管理规定不严格、执行标准制度差、造成各项经费超标准支出的单位，将通报批评，单位主官要写出书面检讨和制定整改措施。
（五）健全法规体系，确保预算监督有章可循
预算监督必须坚持法制监督，健全的法律监督体系是充分发挥预算监督效能的法律基础，加快预算监督立法是建立和完善预算监督机制的前提和保证。健全预算监督法规体系在有关法律的基础上，重点细化相关法律中有关预算监督的内容和程序的规定，从侧重于法律授权专项注重监督程序的规定，限制监督的自由裁量权，完善预算监督责任制。重点解决好预算监督机制中的动力和压力问题，增强监督主体的积极性和责任感；应明确预算监督实施的条件、监督组织安排和责任、监督手段选择等方面的要求，提高预算监督相关程序的可操作性，促进预算监督工作法律化和规范化；应尽快建立针对预算监督的范围界定、主要内容、实施程序和操作办法以及与之适应的机构设置、人员配备等方面的配套法规，确保预算监督职权真正落到实处；应通过法规进一步保证预算监督在程序上的合理性与合法性，是预算监督有法可依。
参考文献：
[1]李建贵，熊友存.军队财务监督研究[M].解放军出版社，2000.
[2]周佳.军队预算无序行为的成因及治理[J].军队财务，2013（3）.
[3]田永忠，彭磊，刘家兴.略议强化军队预算执行力[J].军队财务，2013（10）.
关键词 预算 监督 力度
军队财务是国家财政在军事领域的延伸，加强军队预算监督一直是预算改革关注的重点，必须采取有力措施，强化预算监督力度，提高军队预算监督的科学化、法治化、规范化水平。
一、军队预算监督力度的影响因素
（一）监督主体的独立性
预算执行中，预算监督受财务部门、审计部门和纪检部门的影响。此外，还受到被监督对象的影响。由于预算监督的具体内容、实施程序和操作办法等还没有制定独立法规，监督主体的独立性较大程度地影响预算监督的力度。例如，如何界定预算调整，预算部门能否修正预算草案等相关问题，需要多个部门进行审核，这使得预算监督形式大于实质，监督力度也大大减弱。
（二）监督方法的有效性
预算监督也需要成本，有时成本较大。预算监督必须考虑监督的效益、效果和效率。预算监督方法的有效性有利于加强基层经费计划管理，也有助于严格经费计划的落实情况。各单位严格执行预算经费收支计划，有效的监督方法可以控制超过标准、超预算花钱，坚持专款专用，控制超范围开支或挪作他用，控制用公款请客送礼等，从而影响预算监督的效果。
（三）监督过程的完整性
完整性是指预算监督的对象应该涵盖所有预算部门的所有预算信息，实现详细记录和跟踪每一个预算单位、每一笔预算资金的来龙去脉，从而使预算监督覆盖预算收支的全过程。在财务大清查的环境下，随着我军其它经济行为的复杂化，预算规模逐渐扩大、预算收支项目也日渐多样化。这些复杂多样的预算收支已成为影响预算监督工作完整性的最大挑战。在这样的背景下，预算监督的完整性至关重要。目前预算部门实行的收支两条线改革，为实现预算监督的完整性奠定了良好的基础。
（四）预算监督的透明性
预算监督的透明性是维护军人权利包括知情权的必然要求。在不涉及国家机密以及不宜公开的信息的情况下，我军可以适当借鉴外军在预算监督透明化方面的制度，比如允许旁听会议，实况转播会议活动全过程、公布相关数据、公开审计报告、公开处理处罚结果等，预算监督的透明性强弱对预算监督的力度有着至关重要的影响。需要说明的是，外军预算监督的透明性不是简单地表现为公布监督过程和结果，而是考虑到预算的复杂性和专业性，监督部门会提供相关的术语解释和背景资料，以保证其真实性。这也启示我军预算监督部门在公开其监督信息时，有必要进行一定的加工整理。
二、我军预算监督工作存在的主要问题
（一）监督力度不够，监督效果难以实现最大化
目前的预算监督工作开展过程中，经常碰到多个部门行政决策相矛盾的尴尬情况。基层财务部门在预算监督过程中，无论在法律地位上还是工作手段上都受到诸多限制，造成不但执法检查难以深入，而且对已经查出的问题，碍于情面有时存在大事化小、小事化了的现象，达不到监督的应有之义。在对违法违纪事实的处理上，有时存在重经济处罚、轻行政或法律处罚，重对单位处罚、轻对责任人出发，重内批评教育、轻外部公开处罚的问题。从而弱化了监督检查所应有的矫正、警示功能，助长了不正之风的蔓延。
（二）权利配置不平衡，监督职能难以充分发挥
财务监督与审计监督虽然在检查的对象和内容、检查的方式上各有特点，各有侧重，但是最终的监督检查目的是一致的，监督检查的结果既可以相互配合又可以相互利用，又可以相互制约监督。目前出现的交叉检查、重复检查的现象较多，一方面不仅加大监督检查的成本，浪费了大量的人力财力，另一方面也加重了被监督检查单位的负担，使得被监督检查单位疲于应付、意见很大，以致有些单位成立专门的接待部门来应对这些检查，导致监督检查的结果差强人意。由此可见，理顺财务监督与其他监督部门的关系也是财务监督工作的一项重要任务。只有与其他监督部门明确监督分工、划清职责权限，相互协调，形成合力，进行分类监督检查，避免重复检查，共同完成财务监督工作任，才能保证预算监督的职能得到有效发挥。
（三）法律制度不健全，监督的法制依据难以有效落实
尽管军队的预算监督制度已经做出规定，但大都比较原则，对预算监督的范围、程序、监督者的责任等规定的不够具体，操作性较差。对于预算监督的具体内容、实施程序和操作办法等还没有制定相应的配套法规，实际审查监督工作仍然难以操作。如，预算部门能否修正预算草案，如何界定预算调整，怎样理解预算草案的主要内容，以什么程序和方式进行初审，如何审查预算外资金等相关问题，法律法规都未明确，这使得预算监督有时存在形式大于实质的问题，缺乏可操作性。
三、增强军队预算监督力度的对策建议
（一）及时请示汇报，积极争取党委支持
预算执行监督检查工作能否顺利开展并取得成效，关键在于党委和首长的重视与支持，在于能否得到各有关单位的理解和配合。预算人员应将监督工作方案事先报告党委，取得党委原则上的同意再开展工作。在实际工作中，要注重多请示、勤汇报，多调研，善参谋，及时取得党委、首长的重视，解决自身难以处理的复杂棘手矛盾和问题。同时，要注意多和各有关单位沟通，争取得到各方面的理解和支持。
（二）加强人才培养，提高预算监督队伍素质
人才是预算监督力度强弱的一个重要方面。加强人才队伍建设，选准配强预算监督人才，提高预算监督力度，是适应新时期军事斗争准备、完成多样化军事任务的需要。预算是军队经费分配的主要渠道，是整个军队经济活动最直观的反映，涉及面宽，具有较强的专业性和技术性。而目前军队的构成上有关人员对预算监督的有关法律法规知之甚少，对军队预算专业知识掌握的更是不足，制约了军队预算监督的效果和质量。军队预算部门作为负责预算监督的专门机构，人员配置较少，且对组成人员无专业要求，对现有人员的专业培训不多，难以依靠精深的专业水平组织足够力量的人员开展有效监督。因此，监督主体力量的薄弱，制约了财务管理的整体水平由程序性向实质性的转变。 （三）增强监督意识，提高预算监督的积极性主动性
一是增强预算监督的政策意识。预算是一个重大问题，反映着国家的政策，规定着政府活动的范围和方向。政府做什么工作、做多少工作，体现在预算上就是花多少钱、办多少事。上级批准下级的年度预算 ，就等于批准了下级单位的年度工作计划。正像邓小平同志指出的那样：“要懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策。”二是增强预算监督的专业意识。常言道：“打铁先要自身硬。”要做好预算监督工作，必须成为内行才行：一要系统学习相关预算的法律法规和理论知识；二要深入实际调查研究、吃透情况，掌握预算监督工作的主动权；三要经常从理论和实践上研究和思考预算监督问题，力求使提出的意见和建议切实可行、令人信服，这样才能把工作提高到一个新的水平。三是增强预算监督的责任意识。责任心强，监督工作就会认真，监督就会有深度和力度，监督效果就会明显。反之，监督工作就会图形式、走过场、马马虎虎、应付了事。只有增强责任意识、明确责任、落实责任，认真履行好法律和上级赋予的预算监督职责，求实求效，才能不断推动预算监督工作深入开展。
（四）建立问责制度，确保预算监督效果落实
一是成立问责小组。由单位分管领导为组长，机关各综合部门以及公布、财务、审计部门领导为组员的绩效问责领导小组，负责对本级各部门及所属单位实施绩效问责，必要时可从专家库挑选专家参与。二是明确问责重点。主要监督资金使用合法合规，看项目管理是否科学有效，对发现的问题和存在的疑点，项目单位当场给予回答，问责小组对项目绩效预算管理情况给予优、良、中、差四种评价。三是严格问责奖惩。在每年的检查评比中，对党委坚持各项制度落实严格、计划管理制度周密的单位，要通报表彰。切实把基层经费管理纳入部队“双争”活动之中。对落实管理规定不严格、执行标准制度差、造成各项经费超标准支出的单位，将通报批评，单位主官要写出书面检讨和制定整改措施。
（五）健全法规体系，确保预算监督有章可循
预算监督必须坚持法制监督，健全的法律监督体系是充分发挥预算监督效能的法律基础，加快预算监督立法是建立和完善预算监督机制的前提和保证。健全预算监督法规体系在有关法律的基础上，重点细化相关法律中有关预算监督的内容和程序的规定，从侧重于法律授权专项注重监督程序的规定，限制监督的自由裁量权，完善预算监督责任制。重点解决好预算监督机制中的动力和压力问题，增强监督主体的积极性和责任感；应明确预算监督实施的条件、监督组织安排和责任、监督手段选择等方面的要求，提高预算监督相关程序的可操作性，促进预算监督工作法律化和规范化；应尽快建立针对预算监督的范围界定、主要内容、实施程序和操作办法以及与之适应的机构设置、人员配备等方面的配套法规，确保预算监督职权真正落到实处；应通过法规进一步保证预算监督在程序上的合理性与合法性，是预算监督有法可依。
参考文献：
[1]李建贵，熊友存.军队财务监督研究[M].解放军出版社，2000.
[2]周佳.军队预算无序行为的成因及治理[J].军队财务，2013（3）.
[3]田永忠，彭磊，刘家兴.略议强化军队预算执行力[J].军队财务，2013（10）.