论文部分内容阅读
〔摘要〕本文以对北京市社会救助管理站工作人员的问卷调查和半结构访谈为主要依据，通过分析北京市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的开展状况，围绕救助主体、目标群体、救助方式及其水平、福利困境等问题揭示本地救助管理制度的现实运行情况。
〔关键词〕流浪乞讨人员；救助管理；制度运行
〔中图分类号〕 C91 〔文献标识码〕 A〔文章编号〕1008-2689（2007）02-0012-06
2003年8月《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的颁布实施对促进人权保护和社会和谐具有重大的意义。北京是中国首善之区，同时也是流浪乞讨人员重要的流入地。面对北京市流浪乞讨人员有增无减的趋势和公共秩序管理的压力，如何使这一制度更好地发挥保障基本人权、维护社会稳定的双重功能，成为社会公众和北京市政府关心的重要问题。为了逐步完善北京市流浪乞讨人员的社会救助管理立法，在北京市民政局的支持下，2006年3—6月间，“北京市城市流浪乞讨人员救助管理研究”课题组深入北京市各个救助管理机构，通过从工作人员和受助人员那里收集资料，对北京市生活无着流浪乞讨人员救助管理制度的实际运行状况进行了全面调查。
一、资料的收集与整理
按照《救助管理办法》的规定，北京市每个区县分别设产了一个救助管理机构，全市救助管理咨询站和救助管理站正式编制工作人员总计大约70人。他们是接待登记、前区服务、外联、离站这四个核心工作环节的主要责任人，掌握着重要而周详的救助管理信息。同时，每个救助管理机构中，卫生部门派驻一名医生，公安部门派驻一名民警，他们在救助管理工作中也承担着重要的职责。在从北京市救助管理事务中心获悉这些情况的基础上，本次调查采以整群抽样的方法选取调查对象，首先按照简单随机抽样的方法从北京市18个区县的救助管理机构中抽取宣武、西城、海淀、朝阳、石景山、昌平共6个区县的救助管理机构，然后将这6个机构所有正式编制的工作人员和公安和卫生部门派驻人员，作为调查对象。实际发放调查问卷60份，收回有效问卷55份，有效回收率为91.7%。采用spss11.0进行统计分析。此外，研究人员还装扮成受助人员，以隐蔽的观察者身份进入海淀、朝阳、昌平三个救助管理站，与受助人员同吃同住，采用参与观察和非结构访谈的方法从他们那里收集资料。
二、调查结果及分析
（一）救助管理机构工作人员的基本情况
城市流浪乞讨人员是最底层的弱势群体，对他们的救助服务贯穿于接待登记、站内服务、对外联系、护送返乡的各个阶段，需要耐心细致、关心同感的工作态度。调查发现，大部分的工作人员能为受助人员提供关怀性的救助服务。在对救助管理与收容遣送性质的认识上，认为二者存在区别的调查对象占到了98.1%。在对工作性质认知方面，13.7%的人认为是管理受助人员，37.3%的人认为是帮助他们，49%的人认为是为受助人员服务。在对待受助人员的态度上，84%是关爱，16%是同情，几乎没有人是厌恶、鄙视的态度。
作为福利传递的主体，救助管理站的工作人员是社会福利服务者，其教育背景和职业技能的积累和训练是承担救助管理工作的资格保障，并直接影响到福利服务的效果。调查发现，在教育背景上，有15.7%的人是初中文化程度，29.4%的人是高中或中专文化，54.9%的人接受了大学及其以上教育，但没有人接受过社会工作、社会福利及其相关专业的专门教育。从职业背景上看，调查对象中除了派驻人员外，38.6%的人是部队转业军人，只有13.6%的人以前在民政部门工作，47.8%的人就是初次就业。对救助管理站负责人的访谈获悉，在救助管理站建立之初，上级民政部门组织集中学习《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《救助管理办法实施细则》等相关政策法规。此外，在工作人员的服务意识、站内卫生防疫和食品安全、自身安全防护方面，每年突出重点进行突击性的短期学习。从专业主义的角度看，救助管理工作是专门性的社会福利服务，需要社会工作、社会福利专业的介入以保障服务质量。但对大多数工作人员来说，这是一项全新工作。因此，特别需要制度化、持续性的职业培训来提升他们的专业服务能力。调查发现，虽然有94.2%的调查对象学习过《救助管理办法》及其相关规定，但只有50.0%的人接触过社会福利服务的知识，而具体接触到心理辅导、行为矫治、精神慰籍、法律援助方面知识的调查对象只占三分之一左右，分别为27.5%、25.5%、31.4%、22%。因此，从教育背景和职业训练上看，工作人员职业素质和专业知识还有待提高。
在《救助管理办法》中，强制受助人员劳动、克扣其生活供应品，打骂、体罚、虐待或唆使他人这么做，敲诈、勒索、侵占其财物，扣押其证件、申诉控告材料，拘禁、变相拘禁这六种行为是明确禁止的。问卷调查发现，分别占90.4%、96.2%、96.2%、96.2%、98.1%、90.4%的调查对象反映这些行为绝对不存在。从调查对象的自我报告来看，救助管理制度明令禁止的这些行为得到了有效遏制，但还不能完全杜绝。非结构式访谈发现，针对站内受助人员轻微违法行为，工作人员以批评教育为主，但偶尔也有不太严重的身体接触。
（二）救助方式和救助水平
救助方式直接关系到福利资源对受助人员的可及性。访谈发现，北京市采取了多种救助方式，包括公安、城管对街头发现的流浪乞讨人员采取告知、引导和护送的协助型救助方式；民政部门建立救助服务队上街巡视开展定期救助，设立告知引导牌以方便流浪乞讨者主动求助；此外，在“五一”、“十一”重大节庆和国家重大会议期间，公安、城管、民政、卫生多部门联合开展的集中救助。96.2%的调查对象反映，重大会议和节庆期间最主要采取的救助方式是集中救助；而七成（70.6%）调查对象反映，平时最主要的救助方式是协助型救助。可见，北京市采取了多元方式并存的救助模式；特定时期集中救助方式占据主导地位，而平时主要发挥效力是公安、城管开展的协助型救助。H救助站站长反映：
救助是阶段性的，活动、会议、长假期间（进行）集中救助，公安、城管、卫生、加上民政四家协同。平时，有的（求助人员）直接打110，有的直接问公安、城管，行动不便的就送来，能自己来的就告诉电话。北京市没有辅助亭，有告知引导牌，二十块，主要放在车站、商业区。如果有人不知道（怎么走），按照引导牌上写明的电话就可以与我们联系。
“分类救助，按需施救”是救助管理工作的基本原则，79.6%的人认为救助工作是按照这一规则行事，也有20.4%的人认为只能酌情而定。同时，分别占94.1%、86.3%、96.1%、94.1%的调查对象反映，社会救助管理站基本按照受助人员的性别、年龄、身体健康状况、精神正常情况来安排住宿。
按照规定，北京市的救助标准暂定每人每月130元，包括伙食120元，医疗费5元，杂支费5元。参与观察发现，救助站里每天吃的饭菜十分简单，早上是稀饭、馒头、咸菜，中午和晚上的菜是白菜，大部分是白菜帮子，油少得可怜，每天的饭菜都是一模一样的。[1]显然，这是一种维持基本生存的低水平救助。救助管理过程是工作人员向受助人员传递福利服务的过程，需要相关专业的职业技能。参与观察和非结构访谈发现，受到工作人员专业素质的限制，几乎没有人能完全针对受助人员的需要，提供专业化、个别化的福利服务。H救助站站长说：
有一个专业，叫社会工作（加重语气）就是专门做受助人员的工作，民政部也意识到这个问题。目前的救助是就事论事……。心理不健康的救助我们也遇到过。工作人员从教育出发，……做过开导性的工作。法律援助、心理矫治等太复杂，我们的精力有限。
（三）受助人员的类型构成
受助人员是城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度的目标群体，也是社会福利服务的直接受益主体。从社会救助管理的实践来看，受助人员流浪乞讨的动因比较复杂、类型非常广泛，包括长期在京流浪乞讨者，因寻亲、找工无着、看病而钱物花光者，因身体残疾、精神障碍、身患重病而遭家庭遗弃者，因钱物丢失、被抢、被偷、被骗造成生活无着者，捡拾废品为生者，生活无着的来京上访者，因故离家出走者等。从表1中我们可以看到，86.8%的调查对象的反映，平时受助对象包括钱物丢失、被抢、被偷、被骗造成生活无着者，71.7%的调查对象反映包括因寻亲、找工、中转、旅游、办事、看病钱物花光而生活无着者，54.7%的人反映包括因身体残疾、精神障碍、身患重病而遭家庭遗弃者。相形之下，分别占75.5%、71.7%、96.2%的调查对象反映，平时受助人员不包括长期在京流浪乞讨者、来京上访者和捡拾废品者。同理，根据被调查工作人员的反映看，集中救助期间，主要受助人员类型是长期在京流浪乞讨者（96.2%）、捡拾废品为生者（62.3%）、来京上访者（54.7%），而分别只有17.3%、9.6%的调查对象反映，因钱物丢失、被偷抢的生活无着者和因寻亲、找工、看病而生活无着者是集中救助的受助人员。救助管理站工作人员是一线的福利服务人员，他们直接接触受助人员并投身于救助管理工作。以他们的工作经历为基础，根据被调查的工作人员的反映，可以发现，集中救助与平时救助的受助人员类型存在很大差异。一方面，平时最主要的受助对象是临时遭遇急难者，而集中救助时，则是长期在京乞讨者。另一方面，捡拾废品者和来京上访者不是平时主要的受助人员，而在集中救助中，他们则成为仅次于长期在京乞讨者的受助人员。值得指出的是，因身体残疾、精神障碍、身患重病遭家庭遗弃者在集中救助和平时几乎受到同样的关注。根据在北京市救助管理站的参与观察结果，并结合救助管理站三年的年度工作总结报告，可以发现，平时在救助站中受助人员主要有两类，一类是因走失、找工或寻亲无着、看病钱物花光而生活无着者和因钱物丢失、被偷、被骗等原因造成衣食无着者；另一类是失去生活自理能力、身体残疾或患重病的人员。集中救助期间的受助人员类型比较复杂。第一类是长期在京乞讨者，第二类是拾荒者，第三类是身体残疾、患精神疾病、呆傻的无家可归者，第四类是来京上访者，第五类是张贴散发小广告的未成年人，第六类是醉酒卧倒街头者等。
“自愿受助”是《救助管理办法》规定的基本原则，反映完全遵守这一原则的调查对象占32.7%，反映基本遵守的占28.8%，反映平时能遵守而集中救助时不能遵守的占30.8%，另有7.7%的调查对象反映几乎不能遵守，并指出，如果按照此原则无法开展工作。到底哪些受助对象是自愿受助，哪些是半强制受助呢?从表3可以看出，从工作人员的工作经历和反映看，捡拾废品为生者（100%）、长期在京流浪乞讨者（98.1%）、生活无着的来京上访者（73.6%）是半强制救助最主要的三类人。参与观察发现，救助站里的大部分受助人员是在重大会议期间被“请进”救助站的，其中最主要的两种人是长期在京乞讨者和捡拾垃圾者。平时站内受助人员二三十人，因为这段时间召开重大会议，有七八十人。[2]对救助管理站负责人的半结构访谈：
这些受助者是“请进来”，每年的全国重大会议、国际重大会议、五一、十一和春节期间等五个时期都要“请进来”一批。天气冷的时候，也有一些长期在京流浪乞讨的、捡废品的、来京上访的主动要求来救助站，不是冲着吃饭，而是想在这里避寒。
另外，分别为98.1%、96.2%的调查对象反映，因寻亲、找工、办事、看病等钱物花光而生活无着者，因钱物丢失、被抢、被偷、被骗造成生活无着重是主要自愿受助人员类型。45.3%的调查对象反映，因身体残疾、精神障碍、身患重病而遭家庭遗弃者是半强制受助，而反映他们是自愿受助的调查对象占54.7%。大概因为这类受助人员为智障、精神病、肢体残疾的限制行为能力者，难以明确判定他们是自愿受助还是半强制救助。
调查对象中23.1%的人反映，集中救助中不愿接受救助者大量存在，另有63.5%的人反映，这种人少量存在。同时，9.8%的人反映强烈要求离站者大量存在，74.5%的调查对象反映这种人少量存在。对工作人员深入访谈发现，拒绝受助者和强烈要求离站者主要是长期在京流浪乞丐者。他们长年在京以乞讨谋生，甚至依靠乞讨致富，有职业化的倾向。调查者以受助人员的隐蔽身份深入受助人员群体，通过完全参与观察和非结构访谈发现，长期在京流浪乞讨者每天收入在几元和十几元之间，少数经营、组织乞讨的丐首甚至每天可以得到一百元左右的收入。这些人非常不愿意在救助站中接受救助，从进来第一天开始，就向工作人员吵着闹着要求出去。[2]许多人说，在外面拾到的饭菜也会比里面的好吃，还有的人抱怨自己吃了这里的饭菜后肠胃不舒服。[1]这说明救助水平的低下也是导致受助人员不愿接受救助或强烈要求离站的重要原因。
北京市联合调研组的报告显示，截至2004年4月1日，各救助站实际救助5149人。其中，长期在京流浪乞讨为生的人员1127人，仅占21.9%；来京上访生活无着主动求助人员469人，占9.1%，因钱物花光或被偷、被抢、被骗等造成生活一时无着，自愿求助但尚无流通浪乞讨行为的人员3553人，占69%。[3]从被调查工作人员的反映看，长期流浪乞讨者，生活无着的来京上访者、捡拾废品者是集中救助时受助人员的主要类型，也是半强制救助的主要对象。因寻亲、找工无着、看病等原因钱物花光和因钱物丢失、被偷抢、被骗而生活无着的遭遇临时急难者，是平时受助人员的主要类型，也是自愿受助的主要对象。身心残障遭家庭遗弃者在集中救助和平时都得到救助，由于他们自身无劳动能力、甚至无生活自理能力，又遭遇家庭遗弃且无法与家庭取得联系，救助管理站实施临时性救助后，上报民政部门集中安置。这表明，城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度主要适用于临时遭遇急难者和身心残障遭家庭遗弃者，对前者是雪中送炭的临时性救助，对后者主要发挥安置分流的作用。而对于长期在京流浪乞讨者这一庞大的群体来说基本无效。
在受助人员违法违规行为方面，分别占80.8%、61.5%、73.1%、61.5%、65.4%的调查对象反映，拒不告知本人基本情况、携带违规物品进入站内、打骂救助人员、打骂其他受助人员、破坏公物的轻微违法行为少量存在；还有9.8%的调查对象反映，传播恶性传染疾病的行为少量存在；除有15.4%的调查对象反映拒不告知本人基本情况的行为大量存在外，基本没有调查对象反映上述其它行为大量存在。因此，从工作人员的经验世界来看，受助人员严重违法犯罪的行为几乎不存在，但轻微违法违规的行为少量存在。如何对这些行为进行管理是工作人员比较棘手的问题，接受访谈的工作人员提出，一方面救助管理责任重大，另一方面对受助人员轻微违法违规行为缺乏行之有效的管理手段。
（四）福利诈骗与福利依赖
有效的福利传递应该是将稀缺的福利资源传递给真正需要的且最有需要的对象，对于社会救助来说更是如此。这要求应该救助的尽量救助，不应该救助的不予救助。调查发现，比照《救助管理办法》的规定，对实际工作中是否有应该得到救助者没有得到救助，2.0%的调查对象认为严重存在，19.6%的认为少量存在，认为几乎不存在的占72.5%，认为绝对不存在的占5.9%。相形之下，对工作中是否有不应该得到救助者得到了救助，调查对象中有13.7%的人认为严重存在，37.3%的人认为少量存在，认为几乎不存在、绝对不存在的调查对象分别占39.2%、9.8%。到底是哪些不该受助者得到了救助呢?根据被调查的工作人员反映，这些人主要是跑站旅游者、骗取车票者、重复受助者、好逸恶劳的年轻人、打架斗殴者、吸毒者、醉酒者、家住本地得不到家庭照顾者、身上有现金可以自己解决食宿者。由此观之，在接近八成（78.4%）的工作人员看来，《救助管理办法》确定的受助对象都得到了救助，而在一半（51.0%）的工作人员看来，存在着不应该得到救助者得到了救助这一问题。
对城市生活无着流浪乞讨人员的社会救助属于非缴费性的福利项目，是一种单向的福利供给，福利对象只有享受的权利而没有相应的义务。骗票、骗医骗药、跑站旅游是《救助管理办法》实施以来的突出存在的福利诈骗行为，相关的典型事件也见诸报道[4]。从表4看出，分别有35.8%、7.5%、22.6%的调查对象反映严重存在骗票、骗医骗药、跑站旅游的行为，而反映这些行为少量存在的调查对象分别占60.4%、75.5%、67.9%。也就是说，在被调查工作人员的经验世界中，不同程度地存在着这三种行为，其中骗票行为最突出，其次是跑站旅游，再次是骗医骗药。另外，46.2%的调查对象反映重复救助大量存在，另有50.0%的人反映这种情况少量存在。对受助人员的参与观察和非结构访谈也发现，有一些受助人员进救助管理站达四、五次。对H救助管理站站长的半结构访谈：
通过外联，遣返回乡是救助工作的终点，但一些长期在京乞讨者不愿回乡，有的走到车站或半路就回来（京）继续乞讨，这些人当然又会被救助。重复救助是一个严重存在的问题。
按照《救助管理办法》的规定，对城市生活无着流浪乞讨人员的救助是一种临时性救助，救助期限为10天。在这期间，通过外联受助人员家人、当地民政部门，最终达到受助人员返乡的目的。但这种救助模式却遭遇到一些困境，主要是一些受助人员在站内超期滞留。反映这种情形严重存在的调查对象占23.5%，反映少量存在的占64.7%，认为几乎不存在的占11.8%，没有人提出绝对不存在。可见，从工作人员的经验和认知来看，这是一个突出而严重的问题。到底哪些人超期滞留站内呢?被调查的工作人员反映，主要是遭受家庭遗弃的无人认养者和联系上家庭但家庭拒绝接回扶养者；还有一些是好逸恶劳而家里不管的年轻人和无户的刑满释放人员。这样看来，滞留站内的人大体可以分为两类，一是自身无生存能力且无人扶养者，一是自身有劳动能力而想依靠救助生活的福利依赖者。在H和S救助管理站观察并访谈发现：
T女士，H区T村的轻微精神病人，五十多岁。三十余年来一直在外流浪。虽然救助管理站多次与她亲生儿子联系，但其亲生儿子未受其抚养也不愿意赡养她，她在救助站里待了几乎半年。
C女士，博士，三十余岁，会多国语言。因跨国婚姻遭到家庭激烈反对，与家庭断绝关系，后婚姻失败回国，企图自杀，被公安发现并送救助站。救助管理站多次与她的父亲和姐姐联系，他们都说谈别的事可以，不要谈C女士。她滞留救助站里已经半年多。
D老汉，东北人，70多岁，有三个儿子。在与第三个儿子一起讨债的过程中，被儿子留在山东，从此失去联系。在救助站里老人给另外两个儿子通过电话后，他们就不再接电话了，都不愿意管他。
E老汉，东北人，69岁，带着一个11岁的女儿。三十年前刑满释放后，在黑龙江某边境县落户，后到处流浪，以摆残棋为生。现在身患疾病，无法摆棋。除了女儿，没有任何亲人，也无法查明户籍所在地。在救助站里住了三个月，不愿出去。
三、结论与讨论
哪些人构成社会救助的目标群体，谁给这些人提供什么水平、什么标准的社会福利服务，社会福利服务如何传递给目标人群，效果如何，这些问题构成了社会救助管理制度的核心内容。本研究围绕着救助主体，救助方式、受助人员的构成，福利服务的水平和效果等问题收集和分析资料。调查发现：
第一，救助主体工作思想端正，但专业素质尚待提高。被调查的工作人员中绝大多数人认为，救助管理与收容遣送存在区别。在对工作性质的认识上，以服务为主。在对受助人员的态度上，以关爱为主。在救助管理行为上，以批评教育为主，基本没有违规行为。值得指出的是，从专业主义的角度看，工作人员的教育经历、职业背景难以为他们从事救助管理这一福利服务工作提供知识和技能准备，而职业培训又是短期性、临时性的，这制约了他们提供专业性服务的能力。因此，通过制度化的职业培训，提高救助管理人员的福利服务技能，引入社会工作等相关专业，是一个紧迫的问题。
第二，在救助方式上，从调查对象的反映看，特殊时期主要采取集中救助方式，而平时协助型救助发挥主要作用。集中救助是从维护城市形象和社会秩序的目标出发，具有任务中心、行政命令的特点，而协助型救助也以主动救助为主。在某种意义上，有利于目标人群积极主动求助的救助方式还需拓展。其次，在救助水平上，救助管理站只能满足流浪乞讨者最低限度的生存需求，提供的是非专业、低水平的福利服务，并具有临时性和应急性的特点。
第三，在救助对象主要类型上，平时救助与集中救助存在一定差别。从接受调查工作人员的反映来看，因身体残障遭家庭遗弃者在平时和集中救助中没有明显差异；因寻亲、找工、看病钱物花光和因钱物丢失、被偷抢造成生活无着者是平时主要的受助对象且是自愿受助。而集中救助期间，长期在京流浪乞讨者、捡拾废品为生者成为主要受助者且是半强制受助。这些人不仅拒绝受助，强烈要求离站，而且屡进屡出。由此可见，从福利传递效果上看，救助管理制度对遭遇急难者和遭遇家庭遗弃者卓有成效，但长期在京流浪乞讨的职业乞讨者无能为力。
第四，在福利困境方面，存在着好逸恶劳者和无人瞻养的老弱病残者超期滞留的问题。同时，不同程度地存在骗票、跑站、骗医骗药的福利诈骗行为。这是非缴费型救助普遍面临的问题，通过明确操作规范和严格审核程序，提高甄别受助对象的技术，可以减少这些问题。
综上所述，目前这一救助管理制度存在着一些不可忽视的问题。首先，从制度目标定位上看，《救助管理办法》承担着保护弱势群体生存权和维护社会稳定的双重目标。北京是中国首善之区和重要的流浪乞讨者流入地，地方政府和相关部门的行政官员在维持社会秩序方面面临着巨大的压力，如何处理好救助和管理的关系，这是一个值得探究的问题。其次，从制度设计上来看，它是临时性的社会救助制度，不能满足目标群体的巨大需求。社会转型加速、城乡二元结构和地区发展水平差异的共同影响，产生了庞大的流动人口，其中弱势人群的大量涌现不可避免，他们对福利资源存在着巨大的需求。但《救助管理办法》提供的是一种暂时性、应急性、最低生活水平的福利服务，与受助对象的实际需求有一定差异。此外，救助管理机构提供的院舍照顾，虽然可以暂时缓解目标人群的生存危机，但束缚了个人自由和正常社会交往；对他们来看，救助管理站发挥的是一个纯粹机构的功能，而不是正常的社会生活情境。这些是长期在京流浪乞讨者拒绝受助的重要原因。最后，强调返乡回家的救助思路与家庭功能的缺失形成矛盾。当前中国剩余性的社会福利制度强调依靠自己的能力或依赖家庭的支持来抵御经济和社会变革的风险。[5]我国婚姻法、继承法明确规定夫妻之间、亲子之间有相互扶养的义务。流浪乞讨现象本身与家庭功能衰落、家庭成员之间互助互济责任感的缺失有很大的联系。在这种情形下，强调救助终点是返乡回家。毋庸置疑，对于家庭没有扶养能力或家庭拒绝扶养的流浪乞讨者来说，回家并不是他们的较好选择，这导致一些屡送屡返、重复流浪乞讨、超期滞留站内。
〔参考文献〕
［１］魏洪杰.海淀区社会救助管理站调查报告[A].未刊稿，2006年3月.
［２］杨帆.北京市社会救助管理站调研报告[A].未刊稿，2006年3月.
［３］北京市联合调研组.关于加强对我市流浪乞讨人员管理和救助工作的调研报告[A].未刊稿，2005年12月.［４］中央电视台.新闻调查：救助站的困惑.2005年8月22日.
［５］徐月宾，张秀兰.中国政府在社会福利中的角色重建[J].中国社会科学，2005，（5）.
（责任编辑：左鹏）
〔关键词〕流浪乞讨人员；救助管理；制度运行
〔中图分类号〕 C91 〔文献标识码〕 A〔文章编号〕1008-2689（2007）02-0012-06
2003年8月《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的颁布实施对促进人权保护和社会和谐具有重大的意义。北京是中国首善之区，同时也是流浪乞讨人员重要的流入地。面对北京市流浪乞讨人员有增无减的趋势和公共秩序管理的压力，如何使这一制度更好地发挥保障基本人权、维护社会稳定的双重功能，成为社会公众和北京市政府关心的重要问题。为了逐步完善北京市流浪乞讨人员的社会救助管理立法，在北京市民政局的支持下，2006年3—6月间，“北京市城市流浪乞讨人员救助管理研究”课题组深入北京市各个救助管理机构，通过从工作人员和受助人员那里收集资料，对北京市生活无着流浪乞讨人员救助管理制度的实际运行状况进行了全面调查。
一、资料的收集与整理
按照《救助管理办法》的规定，北京市每个区县分别设产了一个救助管理机构，全市救助管理咨询站和救助管理站正式编制工作人员总计大约70人。他们是接待登记、前区服务、外联、离站这四个核心工作环节的主要责任人，掌握着重要而周详的救助管理信息。同时，每个救助管理机构中，卫生部门派驻一名医生，公安部门派驻一名民警，他们在救助管理工作中也承担着重要的职责。在从北京市救助管理事务中心获悉这些情况的基础上，本次调查采以整群抽样的方法选取调查对象，首先按照简单随机抽样的方法从北京市18个区县的救助管理机构中抽取宣武、西城、海淀、朝阳、石景山、昌平共6个区县的救助管理机构，然后将这6个机构所有正式编制的工作人员和公安和卫生部门派驻人员，作为调查对象。实际发放调查问卷60份，收回有效问卷55份，有效回收率为91.7%。采用spss11.0进行统计分析。此外，研究人员还装扮成受助人员，以隐蔽的观察者身份进入海淀、朝阳、昌平三个救助管理站，与受助人员同吃同住，采用参与观察和非结构访谈的方法从他们那里收集资料。
二、调查结果及分析
（一）救助管理机构工作人员的基本情况
城市流浪乞讨人员是最底层的弱势群体，对他们的救助服务贯穿于接待登记、站内服务、对外联系、护送返乡的各个阶段，需要耐心细致、关心同感的工作态度。调查发现，大部分的工作人员能为受助人员提供关怀性的救助服务。在对救助管理与收容遣送性质的认识上，认为二者存在区别的调查对象占到了98.1%。在对工作性质认知方面，13.7%的人认为是管理受助人员，37.3%的人认为是帮助他们，49%的人认为是为受助人员服务。在对待受助人员的态度上，84%是关爱，16%是同情，几乎没有人是厌恶、鄙视的态度。
作为福利传递的主体，救助管理站的工作人员是社会福利服务者，其教育背景和职业技能的积累和训练是承担救助管理工作的资格保障，并直接影响到福利服务的效果。调查发现，在教育背景上，有15.7%的人是初中文化程度，29.4%的人是高中或中专文化，54.9%的人接受了大学及其以上教育，但没有人接受过社会工作、社会福利及其相关专业的专门教育。从职业背景上看，调查对象中除了派驻人员外，38.6%的人是部队转业军人，只有13.6%的人以前在民政部门工作，47.8%的人就是初次就业。对救助管理站负责人的访谈获悉，在救助管理站建立之初，上级民政部门组织集中学习《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《救助管理办法实施细则》等相关政策法规。此外，在工作人员的服务意识、站内卫生防疫和食品安全、自身安全防护方面，每年突出重点进行突击性的短期学习。从专业主义的角度看，救助管理工作是专门性的社会福利服务，需要社会工作、社会福利专业的介入以保障服务质量。但对大多数工作人员来说，这是一项全新工作。因此，特别需要制度化、持续性的职业培训来提升他们的专业服务能力。调查发现，虽然有94.2%的调查对象学习过《救助管理办法》及其相关规定，但只有50.0%的人接触过社会福利服务的知识，而具体接触到心理辅导、行为矫治、精神慰籍、法律援助方面知识的调查对象只占三分之一左右，分别为27.5%、25.5%、31.4%、22%。因此，从教育背景和职业训练上看，工作人员职业素质和专业知识还有待提高。
在《救助管理办法》中，强制受助人员劳动、克扣其生活供应品，打骂、体罚、虐待或唆使他人这么做，敲诈、勒索、侵占其财物，扣押其证件、申诉控告材料，拘禁、变相拘禁这六种行为是明确禁止的。问卷调查发现，分别占90.4%、96.2%、96.2%、96.2%、98.1%、90.4%的调查对象反映这些行为绝对不存在。从调查对象的自我报告来看，救助管理制度明令禁止的这些行为得到了有效遏制，但还不能完全杜绝。非结构式访谈发现，针对站内受助人员轻微违法行为，工作人员以批评教育为主，但偶尔也有不太严重的身体接触。
（二）救助方式和救助水平
救助方式直接关系到福利资源对受助人员的可及性。访谈发现，北京市采取了多种救助方式，包括公安、城管对街头发现的流浪乞讨人员采取告知、引导和护送的协助型救助方式；民政部门建立救助服务队上街巡视开展定期救助，设立告知引导牌以方便流浪乞讨者主动求助；此外，在“五一”、“十一”重大节庆和国家重大会议期间，公安、城管、民政、卫生多部门联合开展的集中救助。96.2%的调查对象反映，重大会议和节庆期间最主要采取的救助方式是集中救助；而七成（70.6%）调查对象反映，平时最主要的救助方式是协助型救助。可见，北京市采取了多元方式并存的救助模式；特定时期集中救助方式占据主导地位，而平时主要发挥效力是公安、城管开展的协助型救助。H救助站站长反映：
救助是阶段性的，活动、会议、长假期间（进行）集中救助，公安、城管、卫生、加上民政四家协同。平时，有的（求助人员）直接打110，有的直接问公安、城管，行动不便的就送来，能自己来的就告诉电话。北京市没有辅助亭，有告知引导牌，二十块，主要放在车站、商业区。如果有人不知道（怎么走），按照引导牌上写明的电话就可以与我们联系。
“分类救助，按需施救”是救助管理工作的基本原则，79.6%的人认为救助工作是按照这一规则行事，也有20.4%的人认为只能酌情而定。同时，分别占94.1%、86.3%、96.1%、94.1%的调查对象反映，社会救助管理站基本按照受助人员的性别、年龄、身体健康状况、精神正常情况来安排住宿。
按照规定，北京市的救助标准暂定每人每月130元，包括伙食120元，医疗费5元，杂支费5元。参与观察发现，救助站里每天吃的饭菜十分简单，早上是稀饭、馒头、咸菜，中午和晚上的菜是白菜，大部分是白菜帮子，油少得可怜，每天的饭菜都是一模一样的。[1]显然，这是一种维持基本生存的低水平救助。救助管理过程是工作人员向受助人员传递福利服务的过程，需要相关专业的职业技能。参与观察和非结构访谈发现，受到工作人员专业素质的限制，几乎没有人能完全针对受助人员的需要，提供专业化、个别化的福利服务。H救助站站长说：
有一个专业，叫社会工作（加重语气）就是专门做受助人员的工作，民政部也意识到这个问题。目前的救助是就事论事……。心理不健康的救助我们也遇到过。工作人员从教育出发，……做过开导性的工作。法律援助、心理矫治等太复杂，我们的精力有限。
（三）受助人员的类型构成
受助人员是城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度的目标群体，也是社会福利服务的直接受益主体。从社会救助管理的实践来看，受助人员流浪乞讨的动因比较复杂、类型非常广泛，包括长期在京流浪乞讨者，因寻亲、找工无着、看病而钱物花光者，因身体残疾、精神障碍、身患重病而遭家庭遗弃者，因钱物丢失、被抢、被偷、被骗造成生活无着者，捡拾废品为生者，生活无着的来京上访者，因故离家出走者等。从表1中我们可以看到，86.8%的调查对象的反映，平时受助对象包括钱物丢失、被抢、被偷、被骗造成生活无着者，71.7%的调查对象反映包括因寻亲、找工、中转、旅游、办事、看病钱物花光而生活无着者，54.7%的人反映包括因身体残疾、精神障碍、身患重病而遭家庭遗弃者。相形之下，分别占75.5%、71.7%、96.2%的调查对象反映，平时受助人员不包括长期在京流浪乞讨者、来京上访者和捡拾废品者。同理，根据被调查工作人员的反映看，集中救助期间，主要受助人员类型是长期在京流浪乞讨者（96.2%）、捡拾废品为生者（62.3%）、来京上访者（54.7%），而分别只有17.3%、9.6%的调查对象反映，因钱物丢失、被偷抢的生活无着者和因寻亲、找工、看病而生活无着者是集中救助的受助人员。救助管理站工作人员是一线的福利服务人员，他们直接接触受助人员并投身于救助管理工作。以他们的工作经历为基础，根据被调查的工作人员的反映，可以发现，集中救助与平时救助的受助人员类型存在很大差异。一方面，平时最主要的受助对象是临时遭遇急难者，而集中救助时，则是长期在京乞讨者。另一方面，捡拾废品者和来京上访者不是平时主要的受助人员，而在集中救助中，他们则成为仅次于长期在京乞讨者的受助人员。值得指出的是，因身体残疾、精神障碍、身患重病遭家庭遗弃者在集中救助和平时几乎受到同样的关注。根据在北京市救助管理站的参与观察结果，并结合救助管理站三年的年度工作总结报告，可以发现，平时在救助站中受助人员主要有两类，一类是因走失、找工或寻亲无着、看病钱物花光而生活无着者和因钱物丢失、被偷、被骗等原因造成衣食无着者；另一类是失去生活自理能力、身体残疾或患重病的人员。集中救助期间的受助人员类型比较复杂。第一类是长期在京乞讨者，第二类是拾荒者，第三类是身体残疾、患精神疾病、呆傻的无家可归者，第四类是来京上访者，第五类是张贴散发小广告的未成年人，第六类是醉酒卧倒街头者等。
“自愿受助”是《救助管理办法》规定的基本原则，反映完全遵守这一原则的调查对象占32.7%，反映基本遵守的占28.8%，反映平时能遵守而集中救助时不能遵守的占30.8%，另有7.7%的调查对象反映几乎不能遵守，并指出，如果按照此原则无法开展工作。到底哪些受助对象是自愿受助，哪些是半强制受助呢?从表3可以看出，从工作人员的工作经历和反映看，捡拾废品为生者（100%）、长期在京流浪乞讨者（98.1%）、生活无着的来京上访者（73.6%）是半强制救助最主要的三类人。参与观察发现，救助站里的大部分受助人员是在重大会议期间被“请进”救助站的，其中最主要的两种人是长期在京乞讨者和捡拾垃圾者。平时站内受助人员二三十人，因为这段时间召开重大会议，有七八十人。[2]对救助管理站负责人的半结构访谈：
这些受助者是“请进来”，每年的全国重大会议、国际重大会议、五一、十一和春节期间等五个时期都要“请进来”一批。天气冷的时候，也有一些长期在京流浪乞讨的、捡废品的、来京上访的主动要求来救助站，不是冲着吃饭，而是想在这里避寒。
另外，分别为98.1%、96.2%的调查对象反映，因寻亲、找工、办事、看病等钱物花光而生活无着者，因钱物丢失、被抢、被偷、被骗造成生活无着重是主要自愿受助人员类型。45.3%的调查对象反映，因身体残疾、精神障碍、身患重病而遭家庭遗弃者是半强制受助，而反映他们是自愿受助的调查对象占54.7%。大概因为这类受助人员为智障、精神病、肢体残疾的限制行为能力者，难以明确判定他们是自愿受助还是半强制救助。
调查对象中23.1%的人反映，集中救助中不愿接受救助者大量存在，另有63.5%的人反映，这种人少量存在。同时，9.8%的人反映强烈要求离站者大量存在，74.5%的调查对象反映这种人少量存在。对工作人员深入访谈发现，拒绝受助者和强烈要求离站者主要是长期在京流浪乞丐者。他们长年在京以乞讨谋生，甚至依靠乞讨致富，有职业化的倾向。调查者以受助人员的隐蔽身份深入受助人员群体，通过完全参与观察和非结构访谈发现，长期在京流浪乞讨者每天收入在几元和十几元之间，少数经营、组织乞讨的丐首甚至每天可以得到一百元左右的收入。这些人非常不愿意在救助站中接受救助，从进来第一天开始，就向工作人员吵着闹着要求出去。[2]许多人说，在外面拾到的饭菜也会比里面的好吃，还有的人抱怨自己吃了这里的饭菜后肠胃不舒服。[1]这说明救助水平的低下也是导致受助人员不愿接受救助或强烈要求离站的重要原因。
北京市联合调研组的报告显示，截至2004年4月1日，各救助站实际救助5149人。其中，长期在京流浪乞讨为生的人员1127人，仅占21.9%；来京上访生活无着主动求助人员469人，占9.1%，因钱物花光或被偷、被抢、被骗等造成生活一时无着，自愿求助但尚无流通浪乞讨行为的人员3553人，占69%。[3]从被调查工作人员的反映看，长期流浪乞讨者，生活无着的来京上访者、捡拾废品者是集中救助时受助人员的主要类型，也是半强制救助的主要对象。因寻亲、找工无着、看病等原因钱物花光和因钱物丢失、被偷抢、被骗而生活无着的遭遇临时急难者，是平时受助人员的主要类型，也是自愿受助的主要对象。身心残障遭家庭遗弃者在集中救助和平时都得到救助，由于他们自身无劳动能力、甚至无生活自理能力，又遭遇家庭遗弃且无法与家庭取得联系，救助管理站实施临时性救助后，上报民政部门集中安置。这表明，城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度主要适用于临时遭遇急难者和身心残障遭家庭遗弃者，对前者是雪中送炭的临时性救助，对后者主要发挥安置分流的作用。而对于长期在京流浪乞讨者这一庞大的群体来说基本无效。
在受助人员违法违规行为方面，分别占80.8%、61.5%、73.1%、61.5%、65.4%的调查对象反映，拒不告知本人基本情况、携带违规物品进入站内、打骂救助人员、打骂其他受助人员、破坏公物的轻微违法行为少量存在；还有9.8%的调查对象反映，传播恶性传染疾病的行为少量存在；除有15.4%的调查对象反映拒不告知本人基本情况的行为大量存在外，基本没有调查对象反映上述其它行为大量存在。因此，从工作人员的经验世界来看，受助人员严重违法犯罪的行为几乎不存在，但轻微违法违规的行为少量存在。如何对这些行为进行管理是工作人员比较棘手的问题，接受访谈的工作人员提出，一方面救助管理责任重大，另一方面对受助人员轻微违法违规行为缺乏行之有效的管理手段。
（四）福利诈骗与福利依赖
有效的福利传递应该是将稀缺的福利资源传递给真正需要的且最有需要的对象，对于社会救助来说更是如此。这要求应该救助的尽量救助，不应该救助的不予救助。调查发现，比照《救助管理办法》的规定，对实际工作中是否有应该得到救助者没有得到救助，2.0%的调查对象认为严重存在，19.6%的认为少量存在，认为几乎不存在的占72.5%，认为绝对不存在的占5.9%。相形之下，对工作中是否有不应该得到救助者得到了救助，调查对象中有13.7%的人认为严重存在，37.3%的人认为少量存在，认为几乎不存在、绝对不存在的调查对象分别占39.2%、9.8%。到底是哪些不该受助者得到了救助呢?根据被调查的工作人员反映，这些人主要是跑站旅游者、骗取车票者、重复受助者、好逸恶劳的年轻人、打架斗殴者、吸毒者、醉酒者、家住本地得不到家庭照顾者、身上有现金可以自己解决食宿者。由此观之，在接近八成（78.4%）的工作人员看来，《救助管理办法》确定的受助对象都得到了救助，而在一半（51.0%）的工作人员看来，存在着不应该得到救助者得到了救助这一问题。
对城市生活无着流浪乞讨人员的社会救助属于非缴费性的福利项目，是一种单向的福利供给，福利对象只有享受的权利而没有相应的义务。骗票、骗医骗药、跑站旅游是《救助管理办法》实施以来的突出存在的福利诈骗行为，相关的典型事件也见诸报道[4]。从表4看出，分别有35.8%、7.5%、22.6%的调查对象反映严重存在骗票、骗医骗药、跑站旅游的行为，而反映这些行为少量存在的调查对象分别占60.4%、75.5%、67.9%。也就是说，在被调查工作人员的经验世界中，不同程度地存在着这三种行为，其中骗票行为最突出，其次是跑站旅游，再次是骗医骗药。另外，46.2%的调查对象反映重复救助大量存在，另有50.0%的人反映这种情况少量存在。对受助人员的参与观察和非结构访谈也发现，有一些受助人员进救助管理站达四、五次。对H救助管理站站长的半结构访谈：
通过外联，遣返回乡是救助工作的终点，但一些长期在京乞讨者不愿回乡，有的走到车站或半路就回来（京）继续乞讨，这些人当然又会被救助。重复救助是一个严重存在的问题。
按照《救助管理办法》的规定，对城市生活无着流浪乞讨人员的救助是一种临时性救助，救助期限为10天。在这期间，通过外联受助人员家人、当地民政部门，最终达到受助人员返乡的目的。但这种救助模式却遭遇到一些困境，主要是一些受助人员在站内超期滞留。反映这种情形严重存在的调查对象占23.5%，反映少量存在的占64.7%，认为几乎不存在的占11.8%，没有人提出绝对不存在。可见，从工作人员的经验和认知来看，这是一个突出而严重的问题。到底哪些人超期滞留站内呢?被调查的工作人员反映，主要是遭受家庭遗弃的无人认养者和联系上家庭但家庭拒绝接回扶养者；还有一些是好逸恶劳而家里不管的年轻人和无户的刑满释放人员。这样看来，滞留站内的人大体可以分为两类，一是自身无生存能力且无人扶养者，一是自身有劳动能力而想依靠救助生活的福利依赖者。在H和S救助管理站观察并访谈发现：
T女士，H区T村的轻微精神病人，五十多岁。三十余年来一直在外流浪。虽然救助管理站多次与她亲生儿子联系，但其亲生儿子未受其抚养也不愿意赡养她，她在救助站里待了几乎半年。
C女士，博士，三十余岁，会多国语言。因跨国婚姻遭到家庭激烈反对，与家庭断绝关系，后婚姻失败回国，企图自杀，被公安发现并送救助站。救助管理站多次与她的父亲和姐姐联系，他们都说谈别的事可以，不要谈C女士。她滞留救助站里已经半年多。
D老汉，东北人，70多岁，有三个儿子。在与第三个儿子一起讨债的过程中，被儿子留在山东，从此失去联系。在救助站里老人给另外两个儿子通过电话后，他们就不再接电话了，都不愿意管他。
E老汉，东北人，69岁，带着一个11岁的女儿。三十年前刑满释放后，在黑龙江某边境县落户，后到处流浪，以摆残棋为生。现在身患疾病，无法摆棋。除了女儿，没有任何亲人，也无法查明户籍所在地。在救助站里住了三个月，不愿出去。
三、结论与讨论
哪些人构成社会救助的目标群体，谁给这些人提供什么水平、什么标准的社会福利服务，社会福利服务如何传递给目标人群，效果如何，这些问题构成了社会救助管理制度的核心内容。本研究围绕着救助主体，救助方式、受助人员的构成，福利服务的水平和效果等问题收集和分析资料。调查发现：
第一，救助主体工作思想端正，但专业素质尚待提高。被调查的工作人员中绝大多数人认为，救助管理与收容遣送存在区别。在对工作性质的认识上，以服务为主。在对受助人员的态度上，以关爱为主。在救助管理行为上，以批评教育为主，基本没有违规行为。值得指出的是，从专业主义的角度看，工作人员的教育经历、职业背景难以为他们从事救助管理这一福利服务工作提供知识和技能准备，而职业培训又是短期性、临时性的，这制约了他们提供专业性服务的能力。因此，通过制度化的职业培训，提高救助管理人员的福利服务技能，引入社会工作等相关专业，是一个紧迫的问题。
第二，在救助方式上，从调查对象的反映看，特殊时期主要采取集中救助方式，而平时协助型救助发挥主要作用。集中救助是从维护城市形象和社会秩序的目标出发，具有任务中心、行政命令的特点，而协助型救助也以主动救助为主。在某种意义上，有利于目标人群积极主动求助的救助方式还需拓展。其次，在救助水平上，救助管理站只能满足流浪乞讨者最低限度的生存需求，提供的是非专业、低水平的福利服务，并具有临时性和应急性的特点。
第三，在救助对象主要类型上，平时救助与集中救助存在一定差别。从接受调查工作人员的反映来看，因身体残障遭家庭遗弃者在平时和集中救助中没有明显差异；因寻亲、找工、看病钱物花光和因钱物丢失、被偷抢造成生活无着者是平时主要的受助对象且是自愿受助。而集中救助期间，长期在京流浪乞讨者、捡拾废品为生者成为主要受助者且是半强制受助。这些人不仅拒绝受助，强烈要求离站，而且屡进屡出。由此可见，从福利传递效果上看，救助管理制度对遭遇急难者和遭遇家庭遗弃者卓有成效，但长期在京流浪乞讨的职业乞讨者无能为力。
第四，在福利困境方面，存在着好逸恶劳者和无人瞻养的老弱病残者超期滞留的问题。同时，不同程度地存在骗票、跑站、骗医骗药的福利诈骗行为。这是非缴费型救助普遍面临的问题，通过明确操作规范和严格审核程序，提高甄别受助对象的技术，可以减少这些问题。
综上所述，目前这一救助管理制度存在着一些不可忽视的问题。首先，从制度目标定位上看，《救助管理办法》承担着保护弱势群体生存权和维护社会稳定的双重目标。北京是中国首善之区和重要的流浪乞讨者流入地，地方政府和相关部门的行政官员在维持社会秩序方面面临着巨大的压力，如何处理好救助和管理的关系，这是一个值得探究的问题。其次，从制度设计上来看，它是临时性的社会救助制度，不能满足目标群体的巨大需求。社会转型加速、城乡二元结构和地区发展水平差异的共同影响，产生了庞大的流动人口，其中弱势人群的大量涌现不可避免，他们对福利资源存在着巨大的需求。但《救助管理办法》提供的是一种暂时性、应急性、最低生活水平的福利服务，与受助对象的实际需求有一定差异。此外，救助管理机构提供的院舍照顾，虽然可以暂时缓解目标人群的生存危机，但束缚了个人自由和正常社会交往；对他们来看，救助管理站发挥的是一个纯粹机构的功能，而不是正常的社会生活情境。这些是长期在京流浪乞讨者拒绝受助的重要原因。最后，强调返乡回家的救助思路与家庭功能的缺失形成矛盾。当前中国剩余性的社会福利制度强调依靠自己的能力或依赖家庭的支持来抵御经济和社会变革的风险。[5]我国婚姻法、继承法明确规定夫妻之间、亲子之间有相互扶养的义务。流浪乞讨现象本身与家庭功能衰落、家庭成员之间互助互济责任感的缺失有很大的联系。在这种情形下，强调救助终点是返乡回家。毋庸置疑，对于家庭没有扶养能力或家庭拒绝扶养的流浪乞讨者来说，回家并不是他们的较好选择，这导致一些屡送屡返、重复流浪乞讨、超期滞留站内。
〔参考文献〕
［１］魏洪杰.海淀区社会救助管理站调查报告[A].未刊稿，2006年3月.
［２］杨帆.北京市社会救助管理站调研报告[A].未刊稿，2006年3月.
［３］北京市联合调研组.关于加强对我市流浪乞讨人员管理和救助工作的调研报告[A].未刊稿，2005年12月.［４］中央电视台.新闻调查：救助站的困惑.2005年8月22日.
［５］徐月宾，张秀兰.中国政府在社会福利中的角色重建[J].中国社会科学，2005，（5）.
（责任编辑：左鹏）