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[摘 要] 自上世纪70年代以来，自然灾害对全球化下的各国经济形成重大冲击，灾后经济重建成为主要大国都已经历并仍将经常面对的重大挑战。灾后经济重建、特别是灾后产业重建，必须从要素、企业、产业、区域四个层次构建长效机制。
[关键词] 灾害 产业重建 机制创新
近年来，随着全球气候急剧变化，重大自然灾害频发，据WMO统计，从1972年至2005年，洪水、风暴、地震、干旱、火山爆发等自然灾害事件增长8~10倍，其中90%的灾难、70%的伤亡人数、75%的经济损失是由水文气象灾害引起。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，亟需建立长效机制以应对日益繁重的灾后产业恢复与重建。
机制是指一定经济肌体内各构成要素之间相互联系和作用的关系及其功能。灾后产业重建需要重点在四个层次的机制上有所突破，以提高重建组织效率和资源配置效率：在要素层次上，由于满足灾后恢复与重建的要素需求骤然增大，要素供给面临短缺，因此提高要素的供给与保障能力显得尤为重要；在企业层次上，自然灾害导致灾区企业正常生产活动中断，物质资料生产难以为继，灾后重建的资本再积累亟需重启，必须要加强灾区企业援助、恢复生产能力；在产业层次上，由于灾害损失与潜在灾害风险，产业投资、尤其是固定资产投资会面临“失血”式下降，亟需提高产业再融资能力以应对信用链风险；在区域层次上，以援助合作为主要内容的区域合作对于恢复灾区产业集群、重构区际贸易具有重要意义。
一、要素投入机制
1.土地。土地是产业布局的物质载体，土地保障、土地及地上附着物的租金价格直接决定了企业的生产成本。从历次重大自然灾害和战争冲突后的经济复兴来看，土地充裕且价格较低的地区往往会获得率先发展的机遇。四川灾区的产业重建结合成都市“国家统筹城乡综合配套改革试验区”建设，以统筹城乡发展的理念推进产业重建，积极推广成都市在土地使用权有偿流转、集中规模利用等方面的经验，为灾区产业转移、产业发展合理配置土地资源。一是推进农村建设用地的规模流转。十七届三中全会在现有体制框架内创造性地解决了农村建设用地的市场化途径。四川灾区的产业重建充分利用好这一政策资源，在区位、自然资源、基础设施等条件较好的区域试点建设经营性商业设施、生产设施，吸引中小企业创业发展。二是积极扶持灾毁耕地的整理复垦，保证灾区粮食生产和粮食供给。灾区本身处于丘陵山区，人均耕地面积少，土地资源异常宝贵，且灾区农业人口众多、农业经济比例较高。加强对灾毁耕地的调查摸底，做好灾区灾毁耕地整理复垦立项工作，按照发展现代农业的要求推进土地整理复垦。三是在总量控制的前提下，适当调剂增加适宜重建区的工业用地指标，集中布局工业用地，集中利用工业用地指标，对大型项目、龙头企业的工业用地指标供给一步到位。
2.人才。人才是灾区最宝贵的资源。四川灾区是四川省人才最为集中的区域，既有中科院院士、工程院院士，又有农村实用技术人才。灾区人才的整体素质较高，但长期以来人才结构不合理、人才合作机制不畅等诸多问题仍然没有得到很好解决，而灾后重建的专业人才供给严重不足，与产业重建与发展所需的人才总量和结构不适应。因此，产业重建的人才措施主要在以下三个方面：一是开展人才对口支援工作，建立对口支援机制，搭建对口服务平台，特别是组织区域经济、产业经济、企业组织、投资经济等方面的专家和专业技术人员赴灾区对口服务。二是综合配经费、设施、政策，积极吸引学有所成的博士、学者、留学归国人员、技术人员来灾区创业，参与灾区重建。三是加强对企业家、劳动者和公务员的培训，通过举办高级研修班、专题培训班、职业技能培训班等，不断提高企业家的经营能力和抗风险水平，增强受损企业职工、返乡农民工转业创业能力，增强灾区公务员突发事件应对、公共服务、投资服务的能力。
3.科技。成德绵经济带是西部地区最重要的高新技术产业带之一，绵阳科技城是我国仅有的科技城，科学技术在灾前产业发展和灾后产业重建中已发挥积极作用。四川灾区经济发展方式转变、产业结构升级仍然依靠科技支撑，以先进实用技术为驱动要素，推进灾后科学重建。一是确立企业主体地位，加强企业创新成果奖励制度、技术要素参与收益分配制度、知识产权保护制度等制度建设工作，在有条件的企业设立博士后工作站、科技研发中心，提高企业创新能力。二是加强对现有技术基础、产业科技进步状况、市场技术需求的调研，加强对产业共性关键技术的联合攻关，提高科研经费的使用绩效。三是强化科技成果管理工作，尊重知识产权，加强试点推广，加大优秀科技成果的奖励力度，提高科技成果转化率。四是加强产学研相结合的区域科技创新服务体系建设，重点是加强绵阳科技城建设，进一步确立绵阳科技城在四川省科技创新领域的领军地位，把应对金融危机同提高企业核心竞争力结合起来，培育一批创新能力强、创新效益好的高科技企业；同时，加大与国家科技创新大体系的链接工作，加强中科院与地方企业的合作，形成产学研合作共赢的机制与模式。
二、企业援助机制
灾后产业重建的核心和主体是灾区原有的优势企业和参与重建的外来企业。特别是前者，不仅是灾前地方政府的纳税大户，而且在灾后重建中发挥主导作用。本地企业一方面将提供大量就业机会并具备稳定灾区社会安全的积极功能，另一方面又是灾区产业结构升级的主要力量，因此，建立针对本地企业、尤其是中小企业的援助机制尤为必要。在灾后重建中，世界各主要国家都将对灾区企业的援助放在重要地位，有些还形成了一整套完备的法律制度、政策体系和运行机制。以日本为例，在日本重大灾害制度中，国库专门拨款设立灾害修复基金，重点对较为脆弱的农业基础设施、中小企业进行援助，援助手段包括直补、特别贷款和借款等。一旦遇到地震等重大灾害，经专业委员会重大灾害认定后，还将提供更高水平的援助措施。如下图。
普遍来看，各国灾后企业援助会按照产业重建时序有序展开：（1）生产恢复援助。灾害发生后，许多产业遭受重创，机器设备报废、人员受伤、原材料存货损坏、流动资金不足、流动负债逐渐到期，这将在较长一段时期内妨碍生产活动的顺利开展和有序进行。特别是中小企业，资产储备不足，自我发展能力较弱，更是损失惨重，甚至是遭到灭顶之灾。对灾区企业恢复和提高产能的援助应该立即并持久进行。（2）安全生产援助。灾害极大地恶化了生产条件，余震和次生灾害也时刻威胁着正常生产。这一现象在资源型产业等高危行业特别突出。通过各产业分类援助，鼓励企业加大安全生产投入、环保设备投入，推进企业安全节能技术改造，形成安全安心的企业生产环境。（3）企业退出援助。退出是实现资源在产业间合理分配的重要因素之一，适时地退出有利于资源的优化配置。灾区部分企业在灾前就属于国家产业政策调整的范围内，灾后要继续执行这部分企业的关停并转，通过企业援助和人员保障，促进资金、人才、土地等要素向高增长、高回报、高效率的产业流动。（4）企业关联援助。当产业结构比较单一的城镇和区域，主导产业面临重大损失乃至瘫痪时，这些城镇和区域的产业调整既是行业间的转移问题，又是区域结构的调整问题，会带来社会波及等关联性影响。实施产业关联援助，降低产业调整对经济社会所带来的冲击。
三、产业融资机制
国内外经验表明，灾后重建并非在两三年内就可以完成，需要巨额的资金投入。为筹集到足额的资金，建立专门的中长期融资工具和机制非常必要。阪神地震发生后，重灾区所在的兵库县和神户市政府，通过向金融机构发行债券的形式筹集到9000亿日元，共同设立民间性质的财团法人——复兴基金，并主要用于援助受灾者的住宅重建、中小企业恢复、私立学校重建等方面。中国台湾地区在灾后也通过邮政储蓄资金划拨、政府特别预算、社会捐助等形式，构建了住宅重建的融资贷款机制。借鉴日本和中国台湾地区的经验，可设立灾后重建基金，主要投在过度安置房重建、基础设施建设、农业补贴、疾病治疗等领域。在产业重建和可持续发展方面，以减税、免费、补贴、贴息等手段为主作出项目和资金安排，对于灾后潮涌的投资机会和企业资金需求显然是不够的。
灾后产业重建也为金融深化提供了机遇。一是加快创新产品、创新服务方式，加大对中小企业灾后重建信贷支持力度，引导中小企业、担保机构与贷款银行机构建立业务合作关系，推广完善会员制担保机制，积极缓解中小企业融资难问题。二是加快灾区企业上市步伐，通过证券市场进行融资、并购、资产注入等活动，引导形成灾区重建概念板块，带动灾区直接投资增长。三是以创新政府与市场结合点的融资机制，发挥好财政资金的杠杆作用，引导募集社会资金，探索设立各类投资和担保基金、财政资金与社会资金融合的BOT、PFI等新型项目融资方式，以及委托成片开发、合资合作等灵活的融资方式，吸引更多的市场资金全方位、多层次地参与灾后恢复重建。四是结合产权改革，释放土地资本活力，争取设立和发展灾后重建的产业基金，直接对接产业重建项目和投资资金。
四、区域合作机制
灾区空间管制与跨区合作一直是制约灾后产业因地制宜重建与恢复的制度瓶颈。汶川地震灾后重建在这一层面有了新的突破，《汶川地震灾后恢复重建总体规划》将灾区划分为适宜重建区、适度重建区和生态重建区，并提出“适度重建区应重点发展以旅游、生态农业为主的特色产业，建设精品旅游区，适度开发优势矿产资源。严格控制工业园区的规模，撤并或迁建不具备恢复重建条件的工业园区。生态重建区应在不影响主体功能的前提下，适度发展旅游业和农林牧业，严格限制其他产业发展，原则上不得在原地恢复重建工业企业”。这就客观上形成部分不符合资源环境承载条件和产业政策导向的企业要从生态重建区、适度重建区向适宜重建区转移新建。合理引导受灾企业异地新建，并结合主体功能区产业布局调整、区域优势产业带建设，积极探索企业区间转移的新机制显得尤为必要。就当前实践经验来看，灾后区域合作重建主要形成了两大机制。
1.发展“飞地经济”。“飞地经济”是指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”方的工业基地，通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，从而实现互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。对受相关产业政策限制的地区，通过建立“飞地经济”的模式，探索实施行政区域利益分享机制，在其他行政区域投资建设项目或建立“飞地工业园区”，由飞入地负责全部基础建设投入，共同分享税收、工业增加值等。同时，设立两地共管、长期友好合作的机制，基地管理委员会由双方共同派驻人员。这样既能保证基地服务管理的延续性，又能充分利用飞入地的资源，为构建新型地域分工网络奠定基础。
2.建立产业转移的补偿机制。产业转移“粘性”不仅是因为两地政府的财政税收分配，更涉及到众多为这些企业配套、服务的行业、组织等。一旦企业转移将有可能冲击到当地居民收入、劳动就业、租赁市场。对当地企业职工、配套经济组织进行一定数额的经济补偿和扶持，为其实现产业替代和可持续发展创造条件，探索建立产业转移补偿机制和激励机制，有利于市场要素的优化配置。
参考文献：
[1]仇保兴. 川西灾区基础资料汇编[M]. 北京: 中国建筑工业出版社, 2008
[2]魏振宽, 吴钢, 钱铁军. 构建生态矿区的产业援助补偿机制[J]. 经济管理, 2007(7)
[3]四川着力解决中小企业灾后重建融资问题[N]. 中国工业报, 2008-07-15
[4]李明昌. 在灾后恢复重建中积极探索融资机制创新[J]. 西南金融, 2008(12)
[关键词] 灾害 产业重建 机制创新
近年来，随着全球气候急剧变化，重大自然灾害频发，据WMO统计，从1972年至2005年，洪水、风暴、地震、干旱、火山爆发等自然灾害事件增长8~10倍，其中90%的灾难、70%的伤亡人数、75%的经济损失是由水文气象灾害引起。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，亟需建立长效机制以应对日益繁重的灾后产业恢复与重建。
机制是指一定经济肌体内各构成要素之间相互联系和作用的关系及其功能。灾后产业重建需要重点在四个层次的机制上有所突破，以提高重建组织效率和资源配置效率：在要素层次上，由于满足灾后恢复与重建的要素需求骤然增大，要素供给面临短缺，因此提高要素的供给与保障能力显得尤为重要；在企业层次上，自然灾害导致灾区企业正常生产活动中断，物质资料生产难以为继，灾后重建的资本再积累亟需重启，必须要加强灾区企业援助、恢复生产能力；在产业层次上，由于灾害损失与潜在灾害风险，产业投资、尤其是固定资产投资会面临“失血”式下降，亟需提高产业再融资能力以应对信用链风险；在区域层次上，以援助合作为主要内容的区域合作对于恢复灾区产业集群、重构区际贸易具有重要意义。
一、要素投入机制
1.土地。土地是产业布局的物质载体，土地保障、土地及地上附着物的租金价格直接决定了企业的生产成本。从历次重大自然灾害和战争冲突后的经济复兴来看，土地充裕且价格较低的地区往往会获得率先发展的机遇。四川灾区的产业重建结合成都市“国家统筹城乡综合配套改革试验区”建设，以统筹城乡发展的理念推进产业重建，积极推广成都市在土地使用权有偿流转、集中规模利用等方面的经验，为灾区产业转移、产业发展合理配置土地资源。一是推进农村建设用地的规模流转。十七届三中全会在现有体制框架内创造性地解决了农村建设用地的市场化途径。四川灾区的产业重建充分利用好这一政策资源，在区位、自然资源、基础设施等条件较好的区域试点建设经营性商业设施、生产设施，吸引中小企业创业发展。二是积极扶持灾毁耕地的整理复垦，保证灾区粮食生产和粮食供给。灾区本身处于丘陵山区，人均耕地面积少，土地资源异常宝贵，且灾区农业人口众多、农业经济比例较高。加强对灾毁耕地的调查摸底，做好灾区灾毁耕地整理复垦立项工作，按照发展现代农业的要求推进土地整理复垦。三是在总量控制的前提下，适当调剂增加适宜重建区的工业用地指标，集中布局工业用地，集中利用工业用地指标，对大型项目、龙头企业的工业用地指标供给一步到位。
2.人才。人才是灾区最宝贵的资源。四川灾区是四川省人才最为集中的区域，既有中科院院士、工程院院士，又有农村实用技术人才。灾区人才的整体素质较高，但长期以来人才结构不合理、人才合作机制不畅等诸多问题仍然没有得到很好解决，而灾后重建的专业人才供给严重不足，与产业重建与发展所需的人才总量和结构不适应。因此，产业重建的人才措施主要在以下三个方面：一是开展人才对口支援工作，建立对口支援机制，搭建对口服务平台，特别是组织区域经济、产业经济、企业组织、投资经济等方面的专家和专业技术人员赴灾区对口服务。二是综合配经费、设施、政策，积极吸引学有所成的博士、学者、留学归国人员、技术人员来灾区创业，参与灾区重建。三是加强对企业家、劳动者和公务员的培训，通过举办高级研修班、专题培训班、职业技能培训班等，不断提高企业家的经营能力和抗风险水平，增强受损企业职工、返乡农民工转业创业能力，增强灾区公务员突发事件应对、公共服务、投资服务的能力。
3.科技。成德绵经济带是西部地区最重要的高新技术产业带之一，绵阳科技城是我国仅有的科技城，科学技术在灾前产业发展和灾后产业重建中已发挥积极作用。四川灾区经济发展方式转变、产业结构升级仍然依靠科技支撑，以先进实用技术为驱动要素，推进灾后科学重建。一是确立企业主体地位，加强企业创新成果奖励制度、技术要素参与收益分配制度、知识产权保护制度等制度建设工作，在有条件的企业设立博士后工作站、科技研发中心，提高企业创新能力。二是加强对现有技术基础、产业科技进步状况、市场技术需求的调研，加强对产业共性关键技术的联合攻关，提高科研经费的使用绩效。三是强化科技成果管理工作，尊重知识产权，加强试点推广，加大优秀科技成果的奖励力度，提高科技成果转化率。四是加强产学研相结合的区域科技创新服务体系建设，重点是加强绵阳科技城建设，进一步确立绵阳科技城在四川省科技创新领域的领军地位，把应对金融危机同提高企业核心竞争力结合起来，培育一批创新能力强、创新效益好的高科技企业；同时，加大与国家科技创新大体系的链接工作，加强中科院与地方企业的合作，形成产学研合作共赢的机制与模式。
二、企业援助机制
灾后产业重建的核心和主体是灾区原有的优势企业和参与重建的外来企业。特别是前者，不仅是灾前地方政府的纳税大户，而且在灾后重建中发挥主导作用。本地企业一方面将提供大量就业机会并具备稳定灾区社会安全的积极功能，另一方面又是灾区产业结构升级的主要力量，因此，建立针对本地企业、尤其是中小企业的援助机制尤为必要。在灾后重建中，世界各主要国家都将对灾区企业的援助放在重要地位，有些还形成了一整套完备的法律制度、政策体系和运行机制。以日本为例，在日本重大灾害制度中，国库专门拨款设立灾害修复基金，重点对较为脆弱的农业基础设施、中小企业进行援助，援助手段包括直补、特别贷款和借款等。一旦遇到地震等重大灾害，经专业委员会重大灾害认定后，还将提供更高水平的援助措施。如下图。
普遍来看，各国灾后企业援助会按照产业重建时序有序展开：（1）生产恢复援助。灾害发生后，许多产业遭受重创，机器设备报废、人员受伤、原材料存货损坏、流动资金不足、流动负债逐渐到期，这将在较长一段时期内妨碍生产活动的顺利开展和有序进行。特别是中小企业，资产储备不足，自我发展能力较弱，更是损失惨重，甚至是遭到灭顶之灾。对灾区企业恢复和提高产能的援助应该立即并持久进行。（2）安全生产援助。灾害极大地恶化了生产条件，余震和次生灾害也时刻威胁着正常生产。这一现象在资源型产业等高危行业特别突出。通过各产业分类援助，鼓励企业加大安全生产投入、环保设备投入，推进企业安全节能技术改造，形成安全安心的企业生产环境。（3）企业退出援助。退出是实现资源在产业间合理分配的重要因素之一，适时地退出有利于资源的优化配置。灾区部分企业在灾前就属于国家产业政策调整的范围内，灾后要继续执行这部分企业的关停并转，通过企业援助和人员保障，促进资金、人才、土地等要素向高增长、高回报、高效率的产业流动。（4）企业关联援助。当产业结构比较单一的城镇和区域，主导产业面临重大损失乃至瘫痪时，这些城镇和区域的产业调整既是行业间的转移问题，又是区域结构的调整问题，会带来社会波及等关联性影响。实施产业关联援助，降低产业调整对经济社会所带来的冲击。
三、产业融资机制
国内外经验表明，灾后重建并非在两三年内就可以完成，需要巨额的资金投入。为筹集到足额的资金，建立专门的中长期融资工具和机制非常必要。阪神地震发生后，重灾区所在的兵库县和神户市政府，通过向金融机构发行债券的形式筹集到9000亿日元，共同设立民间性质的财团法人——复兴基金，并主要用于援助受灾者的住宅重建、中小企业恢复、私立学校重建等方面。中国台湾地区在灾后也通过邮政储蓄资金划拨、政府特别预算、社会捐助等形式，构建了住宅重建的融资贷款机制。借鉴日本和中国台湾地区的经验，可设立灾后重建基金，主要投在过度安置房重建、基础设施建设、农业补贴、疾病治疗等领域。在产业重建和可持续发展方面，以减税、免费、补贴、贴息等手段为主作出项目和资金安排，对于灾后潮涌的投资机会和企业资金需求显然是不够的。
灾后产业重建也为金融深化提供了机遇。一是加快创新产品、创新服务方式，加大对中小企业灾后重建信贷支持力度，引导中小企业、担保机构与贷款银行机构建立业务合作关系，推广完善会员制担保机制，积极缓解中小企业融资难问题。二是加快灾区企业上市步伐，通过证券市场进行融资、并购、资产注入等活动，引导形成灾区重建概念板块，带动灾区直接投资增长。三是以创新政府与市场结合点的融资机制，发挥好财政资金的杠杆作用，引导募集社会资金，探索设立各类投资和担保基金、财政资金与社会资金融合的BOT、PFI等新型项目融资方式，以及委托成片开发、合资合作等灵活的融资方式，吸引更多的市场资金全方位、多层次地参与灾后恢复重建。四是结合产权改革，释放土地资本活力，争取设立和发展灾后重建的产业基金，直接对接产业重建项目和投资资金。
四、区域合作机制
灾区空间管制与跨区合作一直是制约灾后产业因地制宜重建与恢复的制度瓶颈。汶川地震灾后重建在这一层面有了新的突破，《汶川地震灾后恢复重建总体规划》将灾区划分为适宜重建区、适度重建区和生态重建区，并提出“适度重建区应重点发展以旅游、生态农业为主的特色产业，建设精品旅游区，适度开发优势矿产资源。严格控制工业园区的规模，撤并或迁建不具备恢复重建条件的工业园区。生态重建区应在不影响主体功能的前提下，适度发展旅游业和农林牧业，严格限制其他产业发展，原则上不得在原地恢复重建工业企业”。这就客观上形成部分不符合资源环境承载条件和产业政策导向的企业要从生态重建区、适度重建区向适宜重建区转移新建。合理引导受灾企业异地新建，并结合主体功能区产业布局调整、区域优势产业带建设，积极探索企业区间转移的新机制显得尤为必要。就当前实践经验来看，灾后区域合作重建主要形成了两大机制。
1.发展“飞地经济”。“飞地经济”是指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”方的工业基地，通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，从而实现互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。对受相关产业政策限制的地区，通过建立“飞地经济”的模式，探索实施行政区域利益分享机制，在其他行政区域投资建设项目或建立“飞地工业园区”，由飞入地负责全部基础建设投入，共同分享税收、工业增加值等。同时，设立两地共管、长期友好合作的机制，基地管理委员会由双方共同派驻人员。这样既能保证基地服务管理的延续性，又能充分利用飞入地的资源，为构建新型地域分工网络奠定基础。
2.建立产业转移的补偿机制。产业转移“粘性”不仅是因为两地政府的财政税收分配，更涉及到众多为这些企业配套、服务的行业、组织等。一旦企业转移将有可能冲击到当地居民收入、劳动就业、租赁市场。对当地企业职工、配套经济组织进行一定数额的经济补偿和扶持，为其实现产业替代和可持续发展创造条件，探索建立产业转移补偿机制和激励机制，有利于市场要素的优化配置。
参考文献：
[1]仇保兴. 川西灾区基础资料汇编[M]. 北京: 中国建筑工业出版社, 2008
[2]魏振宽, 吴钢, 钱铁军. 构建生态矿区的产业援助补偿机制[J]. 经济管理, 2007(7)
[3]四川着力解决中小企业灾后重建融资问题[N]. 中国工业报, 2008-07-15
[4]李明昌. 在灾后恢复重建中积极探索融资机制创新[J]. 西南金融, 2008(12)