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极度分权的中国财政体制亟需改革
宏观经济学者们往往把财政政策简化为收多少税、怎么花的问题。然而，财政政策的作用绝不仅限于此。合理的财政政策可以弥补市场的不足，又最小程度地制造扭曲；在此基础上，才是通过税收支出调节总体供需，促进宏观经济管理。
另一容易被忽视的方面是，好的财政机制能提供关于财政收入从何处来、财政支出往何处去的清晰、公开的信息，为建立一个有效公平的市场机制服务。如果仅从目前中国财政赤字水平（占GDP的1.5％）和政府支出（尤其是投资）的大小来判断，就会低估财政政策和体制改革可能带来的巨大作用。
无论是宏观经济管理还是解决经济社会中的结构问题，财政政策和财税改革都至关重要。套用一句国际货币基金组织的调侃：its mostly fiscal——经济结构问题大多是财政问题，或者说大多要靠财政政策来解决。因为很多结构问题是价格关系、激励机制没有理顺造成的，必须依靠财政政策和财税改革从机制、体制上根除。这并不意味着财税手段是万灵丹，也不是说其他手段不重要，而是说财税政策是必不可少的一环。
中国现行财政制度有几大特点：第一是分权，财权事权分散到各级政府；第二，预算外资金仍然相当大，没有纳入预算管理和人大的监督；第三，税收以增值税为主，中央地方共享，且增值税是生产型的，不包括服务业；第四，中央和地方的转移支付中，税收返还所占的比重大，用于地区平衡性的一般转移相当少，而省以下政府间的转移各地不一；第五，对国有资产和资源的回报没有建立系统合理的税收机制。
当前中国经济社会发展中的结构性问题，与以上特点是密切相关的。
——投资增长过快和经济结构不合理，除了信贷增长过快、地方官员政绩考核过于看重GDP增长等因素，与地方政府的推动和国有资产回报未纳入财政体系也有密切关系。
现有的财政体制容易形成地方政府追求财政收入、但不一定提供与之相称的公共服务的局面。由于地方各级政府事权和财权界定不明晰，地方财政收支不够透明、缺乏有效监督，因此，地方政府追求收入最大化，其收入既可用于提供公共服务，也可用来扩大投资、搞政绩工程、支付行政费用等。而税收主要来自增值税、营业税，所以地方搞投资的积极性就特别高。
尤其是增值税，其收入占总税收的近一半，而它又是一个与GDP增长高度关联、却与投资回报率没有什么关系的税种。虽然地方政府与中央政府按25∶75的比例分享增值税，但1994年税制改革时就已规定，在1993年的税收基础上，增收的部分按比例返还给地方政府。这使得地方政府实际得到的增值税远高于25％。加之中国实行的是生产型增值税，即对固定资产投资已缴纳的增值税在产品最后阶段不抵扣，固定资产投资越多，政府获得的税收越多。一般情况下，这会对投资产生一定的抑制作用。在中国，地方政府往往以帮助企业得到银行贷款、提供廉价土地等手段大力推动投资，完全弥补了税收对投资主体的抑制作用，反而使投资增长过快。
另外，增值税刺激政府去追求资本密集型的附加价值高的行业的投资和发展，对创造就业机会多但附加价值低的行业不太感兴趣。又由于目前增值税范围较窄，没有涵盖服务业，因此地方政府推动服务业发展的积极性也不高。
增值税转型并将其扩大到服务业，一直是中国财政改革的重点，但近年来由于投资过热问题被一再推迟。的确，增值税改革一旦推行，投资成本的降低很可能在改革之初刺激投资进一步增长。但长期来说，改革能去除扭曲的激励机制，遏制地方政府主导的投资冲动，促进企业自主投资。一时小失换来长期大得，显然利大于弊。
目前投资比例过高还有一个重要原因，即国有企业的资产回报没有纳入财政体系。随着改革的深入，国有企业纷纷改制、剥离社会负担，企业状况已经发生了根本性变化，近年来利润上升很快。由于这些企业基本没有给国家分红，自留利润大部分用来继续扩大生产，由此所融资的投资占企业投资的一半以上。这对刺激中国经济高速增长自然起到了相当的积极作用，但也使得越来越多的国民收入未被纳入财政再分配体系，也没有通过银行系统去对投资融资，因此难以受到财政政策和货币政策等宏观调控的制约。
——财税体制与当前经济发展和自然环境的矛盾也有关联。经济发展与自然环境的矛盾体现在两方面，一是污染，二是自然资源的损耗（甚至衰竭）。这种矛盾的加剧，很大程度上是经济发展难以避免的一个阶段。但财税体制如果合理，是可以帮助减轻这个矛盾的。比起世界上的其他国家，中国对资源和负外部性的产品（如污染）课税不足。中国的能源和其他自然资源一般采取无偿勘探和低补偿的开采（尤其是国有企业），使能源成本和价格未能真实地反映资源的稀缺性。
——地区和城乡间的发展不平衡由来已久，近年来其差距的拉大，则与财政高度分权以及各级政府间财政关系没有理顺有极大的关系。
据世界银行统计，中国是世界上财政分权最彻底的国家。财政“分灶吃饭”曾极大地推动了地方发展经济的积极性，解决了当时财政的困局。现在这一体制带来的问题也很突出。
据估计，中国财政支出70％是由地方政府执行的，远高于OECD发达国家，甚至高于实行联邦制的俄罗斯、印度等国。中国把社会保障、基本教育、卫生医疗和公共安全等大部分事权分散到各级地方政府，而在大多数国家，这些都是由中央财政或至少是省级财政承担的。
极度分权的财政体制使得各地财政状况相差非常大，加上用于平衡地区差异的转移支付很有限，造成了各地社会保障和公共服务的差别非常大。中国财政转移支付中的很大一部分仍然是税收返还，也就是说，富裕地区得到的财政转移因为缴税多而相对较多。而省以下各级政府既是上下级，又是竞争者，每一级都想保留最多的财权而下放最多的事权，在财政转移支付上没有统一的标准。
这样，贫困地区没有足够的收入来提供基本的公共服务和社会保障，进一步导致就业和收入差距的持续。2006年已开始实行的把农村基本教育支出上交到县级政府，以及已通过的由中央财政支付农村义务教育费用的措施，是改变这种状况的重要一步。
分权的体制也给地方政府不断寻找新的预算外收入授以口实。近年来财政体制改革的一个重要部分，是把预算外收支规范化，纳入预算体系；但新生的预算外收入不断增加，尤以土地出让收入和行政收费为主。预算外收支的特点是随意性大，难以预期，缺乏透明度和有效监督，易滋生腐败。可以说，地方政府对土地收入最大化的追求使其有动力支持房价，同时也可能因为征地补偿不足引发社会矛盾。
中国的财政体制正在进行一场静悄悄的革命。除了广为人知的两税合并等，改革措施还包括同样重要的体制方面的改革，如理顺省级以下财政管理体制、继续深化部门预算、国库集中收付、收支两条线管理、将土地收入等完全纳入预算管理等。
这一系列改革措施，将推动实现透明、公平的财政，让宏观经济管理更加有效地利用市场机制和规则，从体制上减少经济社会中不和谐的根源。
宏观经济学者们往往把财政政策简化为收多少税、怎么花的问题。然而，财政政策的作用绝不仅限于此。合理的财政政策可以弥补市场的不足，又最小程度地制造扭曲；在此基础上，才是通过税收支出调节总体供需，促进宏观经济管理。
另一容易被忽视的方面是，好的财政机制能提供关于财政收入从何处来、财政支出往何处去的清晰、公开的信息，为建立一个有效公平的市场机制服务。如果仅从目前中国财政赤字水平（占GDP的1.5％）和政府支出（尤其是投资）的大小来判断，就会低估财政政策和体制改革可能带来的巨大作用。
无论是宏观经济管理还是解决经济社会中的结构问题，财政政策和财税改革都至关重要。套用一句国际货币基金组织的调侃：its mostly fiscal——经济结构问题大多是财政问题，或者说大多要靠财政政策来解决。因为很多结构问题是价格关系、激励机制没有理顺造成的，必须依靠财政政策和财税改革从机制、体制上根除。这并不意味着财税手段是万灵丹，也不是说其他手段不重要，而是说财税政策是必不可少的一环。
中国现行财政制度有几大特点：第一是分权，财权事权分散到各级政府；第二，预算外资金仍然相当大，没有纳入预算管理和人大的监督；第三，税收以增值税为主，中央地方共享，且增值税是生产型的，不包括服务业；第四，中央和地方的转移支付中，税收返还所占的比重大，用于地区平衡性的一般转移相当少，而省以下政府间的转移各地不一；第五，对国有资产和资源的回报没有建立系统合理的税收机制。
当前中国经济社会发展中的结构性问题，与以上特点是密切相关的。
——投资增长过快和经济结构不合理，除了信贷增长过快、地方官员政绩考核过于看重GDP增长等因素，与地方政府的推动和国有资产回报未纳入财政体系也有密切关系。
现有的财政体制容易形成地方政府追求财政收入、但不一定提供与之相称的公共服务的局面。由于地方各级政府事权和财权界定不明晰，地方财政收支不够透明、缺乏有效监督，因此，地方政府追求收入最大化，其收入既可用于提供公共服务，也可用来扩大投资、搞政绩工程、支付行政费用等。而税收主要来自增值税、营业税，所以地方搞投资的积极性就特别高。
尤其是增值税，其收入占总税收的近一半，而它又是一个与GDP增长高度关联、却与投资回报率没有什么关系的税种。虽然地方政府与中央政府按25∶75的比例分享增值税，但1994年税制改革时就已规定，在1993年的税收基础上，增收的部分按比例返还给地方政府。这使得地方政府实际得到的增值税远高于25％。加之中国实行的是生产型增值税，即对固定资产投资已缴纳的增值税在产品最后阶段不抵扣，固定资产投资越多，政府获得的税收越多。一般情况下，这会对投资产生一定的抑制作用。在中国，地方政府往往以帮助企业得到银行贷款、提供廉价土地等手段大力推动投资，完全弥补了税收对投资主体的抑制作用，反而使投资增长过快。
另外，增值税刺激政府去追求资本密集型的附加价值高的行业的投资和发展，对创造就业机会多但附加价值低的行业不太感兴趣。又由于目前增值税范围较窄，没有涵盖服务业，因此地方政府推动服务业发展的积极性也不高。
增值税转型并将其扩大到服务业，一直是中国财政改革的重点，但近年来由于投资过热问题被一再推迟。的确，增值税改革一旦推行，投资成本的降低很可能在改革之初刺激投资进一步增长。但长期来说，改革能去除扭曲的激励机制，遏制地方政府主导的投资冲动，促进企业自主投资。一时小失换来长期大得，显然利大于弊。
目前投资比例过高还有一个重要原因，即国有企业的资产回报没有纳入财政体系。随着改革的深入，国有企业纷纷改制、剥离社会负担，企业状况已经发生了根本性变化，近年来利润上升很快。由于这些企业基本没有给国家分红，自留利润大部分用来继续扩大生产，由此所融资的投资占企业投资的一半以上。这对刺激中国经济高速增长自然起到了相当的积极作用，但也使得越来越多的国民收入未被纳入财政再分配体系，也没有通过银行系统去对投资融资，因此难以受到财政政策和货币政策等宏观调控的制约。
——财税体制与当前经济发展和自然环境的矛盾也有关联。经济发展与自然环境的矛盾体现在两方面，一是污染，二是自然资源的损耗（甚至衰竭）。这种矛盾的加剧，很大程度上是经济发展难以避免的一个阶段。但财税体制如果合理，是可以帮助减轻这个矛盾的。比起世界上的其他国家，中国对资源和负外部性的产品（如污染）课税不足。中国的能源和其他自然资源一般采取无偿勘探和低补偿的开采（尤其是国有企业），使能源成本和价格未能真实地反映资源的稀缺性。
——地区和城乡间的发展不平衡由来已久，近年来其差距的拉大，则与财政高度分权以及各级政府间财政关系没有理顺有极大的关系。
据世界银行统计，中国是世界上财政分权最彻底的国家。财政“分灶吃饭”曾极大地推动了地方发展经济的积极性，解决了当时财政的困局。现在这一体制带来的问题也很突出。
据估计，中国财政支出70％是由地方政府执行的，远高于OECD发达国家，甚至高于实行联邦制的俄罗斯、印度等国。中国把社会保障、基本教育、卫生医疗和公共安全等大部分事权分散到各级地方政府，而在大多数国家，这些都是由中央财政或至少是省级财政承担的。
极度分权的财政体制使得各地财政状况相差非常大，加上用于平衡地区差异的转移支付很有限，造成了各地社会保障和公共服务的差别非常大。中国财政转移支付中的很大一部分仍然是税收返还，也就是说，富裕地区得到的财政转移因为缴税多而相对较多。而省以下各级政府既是上下级，又是竞争者，每一级都想保留最多的财权而下放最多的事权，在财政转移支付上没有统一的标准。
这样，贫困地区没有足够的收入来提供基本的公共服务和社会保障，进一步导致就业和收入差距的持续。2006年已开始实行的把农村基本教育支出上交到县级政府，以及已通过的由中央财政支付农村义务教育费用的措施，是改变这种状况的重要一步。
分权的体制也给地方政府不断寻找新的预算外收入授以口实。近年来财政体制改革的一个重要部分，是把预算外收支规范化，纳入预算体系；但新生的预算外收入不断增加，尤以土地出让收入和行政收费为主。预算外收支的特点是随意性大，难以预期，缺乏透明度和有效监督，易滋生腐败。可以说，地方政府对土地收入最大化的追求使其有动力支持房价，同时也可能因为征地补偿不足引发社会矛盾。
中国的财政体制正在进行一场静悄悄的革命。除了广为人知的两税合并等，改革措施还包括同样重要的体制方面的改革，如理顺省级以下财政管理体制、继续深化部门预算、国库集中收付、收支两条线管理、将土地收入等完全纳入预算管理等。
这一系列改革措施，将推动实现透明、公平的财政，让宏观经济管理更加有效地利用市场机制和规则，从体制上减少经济社会中不和谐的根源。