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【摘 要】分析了当前水利工程质量监督面临的问题及影响因素，就新形势下加强水利工程质量监督采取的措施提出了建议。
【关键词】水利；工程质量；监督管理
水利工程质量监督是水利工程建设管理的重要组成部分，水利部根据国务院《质量振兴纲要（1996年-2010年）和《中华人民共和国水法》，于1997年颁发了《水利工程质量监督管理规定》。具体明确了水利工程质量监督机构的性质和任务，将水利工程质量监督工作扩大到各项水利工程。2000年1月，国务院颁发了《建设工程质量管理条例》，第一次以法规形式规定了国家实行建设工程质量监督管理制度。 水利工程质量监督代表水行政主管部门对水利工程在建设实施过程中进行的监督管理，其具有强制性、指令性以及权威性等特点，与其他建设各方的质量管理体系有本质的区别。质量监督履行政府部门监督职能，不代替建设（监理）、设计、施工等单位的质量管理工作。我国水利工程质量监督的发展从20世纪80年代，水利工程质量监督处于起步阶段，20世纪90年代处于发展阶段，到90年代末期进入全面实施阶段，21世纪初期，质量监督工作正式走向正轨并不断完善，特别《工程建设质量管理条例》颁布以后，水利工程质量管理和质量监督管理才真正做到有法可依。二十几年来，我国水利工程质量监督工作的实施，对规范建设行为，抑制工程质量事故，促进工程质量发挥了积极的作用。但由于长期以来人们对政府质量的性质、地位和作用认识不足，影响了工程质量监督的权威和工作效果。随着水利工程建设管理的加强和质量监督的不断规范，质量监督工作越来越发挥了不可替代的作用，同时也面临着自身难于克服的困难以及各种新问题，面对现状和未来，有必要进行分析和思考，研究质量监督的相关问题，实现建设管理体制和质量监督体系改革的顺利开展。
1. 水利工程质量监督工作的内容和方法
1.1 质量监督工作的流程及内容（见表1）。
1.2 质量监督的工作方法。对工程质量进行管理，首先建立健全质量管理体制和有关技术文件，做好质量管理计划，健全制度；针对不同的工程部位，进行质量控制单元划分，按照单元、分部、单位工程三个层次，明确质量管理与控制节点。 在工程建设过程中，依据制定的质量监督计划，对施工的各环节进行监督检查，具体做法有以下，四个制度：
（1）质量抽查制，包括：质量监督人员对质量控制点进行抽查抽检，包括对施工和监理的有关资料的检查。
（2）工序验收制，质监人员应参加一些施工工序验收，并做出结论性意见；如混凝土拌合站安装完成；料场开采系统建立；重要部位浇筑前的 钢筋绑扎与立模等工序检验。
（3）过程检查制，要求质监人员对每一单元工程必须“看到”（即掌握施工全过程，watch），对每一部分工程要“走到”（即进行现场巡视，Walk）， 对每一单位工程要“记到”（即要有完善的质量记录档案，Write）；即“三W”制。
（4）质量月报制，这是对质量管理的阶段性小结，可以让工程建设各方包括有关政府部门了解工程质量有关信息，掌握工程质量动态，有利于指导以后的工作。
通过各方面的检查（包括业主方、施工方、监理和质监机构），发现不合质量要求的施工产品，质监或监理发出整改通知，要求施工等有关方面进行返工。质量监督机构在制定质量计划时，应对不合格施工产品进行返工提出要求，明确整改程序（见图1）。
2. 水利工程质量监督存在的问题
2.1 水利工程质量监督机构定性的问题。 全国水利工程质量监督机构普遍存在定性不清的问题，就拿四川省来说。
2.1.1 目前，各地级市，县的的监督机构性质、设置相异较大，主要有两种类型：（1）行政单位编制，（2）事业单位编制。
2.1.2 在事业单位编制的机构有四种情况：一是全额拨款，二是差额拨款，三是自收自支，四是参照公务员管理的事业单位。由于定性不清，也相应带来了编制不落实的问题，如，四川省资阳市和攀枝花市自从2009后就实行参照公务员管理的制度。对于三级管理的地、州、市水利水电工程质量监督站存在的问题更加突出，相当一部分机构还未争取列入同级水行政主管部门的编制，个别站还没有固定独立的办公用房，甚至没有专职监督人员，造成监督工作工作不到位、权责不清、积极性不高等现象，对有效进行质量监督起不到应有的效果，甚至失去政府监督的权限和责任，严重的影响了质量监督工作开展的权威性、有效性和独立性。
2.2 水利工程质量监督的经费问题。2009年，水利部办公厅颁发了《关于取消水利建设工程质量监督经费收费有关事项的通知》（办建管{2008}879号）的通知，明确了自2009年1月1日起停止征收水利建设工程质量监督费。水利工程质量监督机构的经费支出由同级财政预算予以保障。但由于各地有关部门对水利工程质量监督的认识、理解和支持程度不同等多方面的原因，许多地、州、市的质量监督经费根本没法保障，每年也就是象征性的拨付一小部分，加之水利工程大多在偏远的山区，交通不便，工期长，但监督任务又艰巨，由于质量监督经费较紧张，无法配备现场检测仪器设备和专门的交通工具，质量监督手段落后，主要凭监督人员的工作经验和业务水平，靠肉眼观察和查阅资料，难以提高监督水平。
表1
2.3 水利工程质量监督的手段单一。目前，水利工程的项目较多，质量监督人员少且缺乏必备的交通工具盒检测手段，导致少数工程的项目质量监督出现的走过场的现象。水利工程的项目建设又具有较强的专业性，大多是水利部门的领导负责工程建设的日常事务，因此存在同体监理、施工的现象，严重影响的质量监督的权威性。有些质量监督人员只是在办公室履行相关手续，而不到现场检查，仅凭一些数据和资料就对质量进行评定，没有一个准确的质量检查结果，使工程质量监督停留在感官评价的水平上，不能科学、准确的作出评价。
2.4 质量监督机构对违法违规单位和个人惩处不力。当前，水利建设已进入了高峰时期，但有些问题必须给予高度重视。从水利基建体制来看，建筑市场混乱缺乏强有力的管理。在工程建设上，越级承包、层层转包和无证施工屡禁不止，挂靠、私借资质投标，“挂羊头，买狗肉”比比皆是。一些较大的水利施工队伍，外出承包工程，偏重经济效益，忽视质量保证体系。这些都是造成工程质量滑坡引发质量事故的症结所在。《建设工程质量管理条例条例》等法规制度的颁布，加大了对水利工程违法违规行为的惩处力度，但对于多数质量监督机构来讲，对法规的落实情况并不理想，各地执法情况也很不平衡，有法不依，执法不严的情况还时有发生。很多地方一年中对违法违规行为的惩处仍是零记录，这并不意味着我们的水利工程质量形势一片大好，反而说明我们目前还确实存在着执法不严的问题。如果执法不严，我们质量监管的权威性，或者说对责任主体的惩戒作用就大打折扣。 3. 水利工程质量监督的几点建议
3.1 强化水利工程质量监督机构的政府监督管理职能。水利工程质量监督机构是水行政主管部门对水利工程质量进行监督，对水利工程质量进行强制性的监督管理。凡由国家投资、中央和地方合资、地方投资以及其他投资方式新建、扩建、改建、加固的各类水利水电工程及其技术改造，包括配套与附属工程，均必须由水利工程质量监督机构负责质量监督。工程建设、监理、设计和施工等单位在工程建设阶段，必须接受质量监督机构的监督。监督人员直接参与到每个重要工序的检查和验收的程序中，确保工程顺利进行。水利工程多建在江河之上，其质量直接关系到工程的经济效益和社会效益，因此，做好水利工程的质量监督工作具有重要意义。
3.2 明确监督工作在质量监管体系中的作用。水利工程质量监督制度从大的概念上讲，应该是对建设 (监理)、设计及施工单位的质量管理工作进行动态监管，检查参建单位的资质和质量保证体系的建立和落实。加强对工程参建单位的施工质量行为、质量检验及质量评定工作的监督。以及对主要工序、重要隐蔽工程和关键部位的施工质量进行不定期抽查等的总称，而不应简单地只理解为对施工阶段的监督，更不应理解为仅仅是在现场检查质量甚至控制质量。因此，工程质量监督机构工作的重点不能仅仅体现在巡查制度和竣工验收备案制度的执行上，要把其职能完全覆盖上述所有的环节。
3.3 改变传统的质量监督方式。传统的质量监督方法是抽检或者巡检，这种方式根本没法保证工程质量，建议从以下几方面考虑。
（1）从现场设站监督向巡回检查监督转变。除了特殊和重大工程外，其他工程项目应采用巡回监督更为合适，从我国执法部门的执法方式看，很少有专门为某事件驻点执法，从现实看，在建工程项目多，监督人员少，一味强调设站并不现实，即使设站也效果不佳，巡回方式应该具有阶段性、连续性、针对性，同时，结合建设稽察联合执法，将更有效的发现问题、解决问题。
（2）从单一机构监督向多方机构联合监督转变。这种联合可以是双方也可以是多方，可以是平级单位也可以是上下级单位，但必须明确监督机构的责任方，这个转变更符合质量监督本身的实际，也有利于监督的公平性。从多年质量监督工作的实践来看，联合监督的效果是好的，能够及时掌握流域水利工程质量状况，相互交流和学习质量监督管理经验，取长补短，共同促进，不断提高业务水平。
（3）工程项目实行“谁主持竣工验收，谁实施监督”已成为水利工程建设体制改革的发展趋势，水利工程的质量涉及安全、环境保护等公众利益，其验收是政府行为，如果仅水行政主管部门几天能发现质量问题是很困难的，而对验收后造成的质量责任问题负责也是不公平的，所以，质量监督采取“谁验收，谁监督”的原则，由项目竣工主持单位主持单位同级质量机构负责项目的质量监督，符合当今水利工程建设管理体制的要求和特点，使验收更能教好的把握关系到人民生命财产安全的质量问题。
（4）质量等级明确规定分为不合格和合格，取消优良等级，以便与国家标准建筑工程程相一致，既符合国际惯例，也有利于进行监督管理。同时，建立“验评”分开制度。
3.4 加强水利工程质量检测力度。工程质量检测是工程质量监督和质量检查的重要手段。质量监督机构必须尽快组织成立自己的检测中心，对施工过程进行全程抽检，对发现问题的地方加大抽检密度，严格控制工程质量，水利工程质量检测单位，必须取得省级以上计量认证合格证书，并经水利工程质量监督机构授权，方可从事水利工程质量检测工作，检测人员必须持证上岗。另外，质量监督机构根据工作需要，也可委托水利工程质量检测单位承担以下主要任务：
（1）核查受监督工程参建单位的试验室装备、人员资质、试验方法及成果等。
（2）根据需要对工程质量进行抽样检测，提出检测报告。
（3）参与工程质量事故分析和研究处理方案。
（4）质量监督机构委托的其他任务。
4. 结语
2011年中央一号文《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》（２０１０年１２月３１日）水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。党中央把水利工程建设突显到了一个非常重要的位置，全国掀起了一股水利工程建设的新高潮。“百年大计，质量第一”水利工程的质量监督工作也面临的前所未有的挑战，如何在新的形势下充分发挥国家对水利工程质量监督的作用，把好质量关，成为一个我们需要永久探讨的问题。
参考文献
［1］ 水利部 《水利工程质量监督管理规定》.
［2］ 国务院 《建设工程质量管理条例》.
［3］ 水利部水利建设与管理总站 《水利工程质量监督务实》.
［4］ 石庆尧 《水利工程质量监督理论与实践指南》.
【关键词】水利；工程质量；监督管理
水利工程质量监督是水利工程建设管理的重要组成部分，水利部根据国务院《质量振兴纲要（1996年-2010年）和《中华人民共和国水法》，于1997年颁发了《水利工程质量监督管理规定》。具体明确了水利工程质量监督机构的性质和任务，将水利工程质量监督工作扩大到各项水利工程。2000年1月，国务院颁发了《建设工程质量管理条例》，第一次以法规形式规定了国家实行建设工程质量监督管理制度。 水利工程质量监督代表水行政主管部门对水利工程在建设实施过程中进行的监督管理，其具有强制性、指令性以及权威性等特点，与其他建设各方的质量管理体系有本质的区别。质量监督履行政府部门监督职能，不代替建设（监理）、设计、施工等单位的质量管理工作。我国水利工程质量监督的发展从20世纪80年代，水利工程质量监督处于起步阶段，20世纪90年代处于发展阶段，到90年代末期进入全面实施阶段，21世纪初期，质量监督工作正式走向正轨并不断完善，特别《工程建设质量管理条例》颁布以后，水利工程质量管理和质量监督管理才真正做到有法可依。二十几年来，我国水利工程质量监督工作的实施，对规范建设行为，抑制工程质量事故，促进工程质量发挥了积极的作用。但由于长期以来人们对政府质量的性质、地位和作用认识不足，影响了工程质量监督的权威和工作效果。随着水利工程建设管理的加强和质量监督的不断规范，质量监督工作越来越发挥了不可替代的作用，同时也面临着自身难于克服的困难以及各种新问题，面对现状和未来，有必要进行分析和思考，研究质量监督的相关问题，实现建设管理体制和质量监督体系改革的顺利开展。
1. 水利工程质量监督工作的内容和方法
1.1 质量监督工作的流程及内容（见表1）。
1.2 质量监督的工作方法。对工程质量进行管理，首先建立健全质量管理体制和有关技术文件，做好质量管理计划，健全制度；针对不同的工程部位，进行质量控制单元划分，按照单元、分部、单位工程三个层次，明确质量管理与控制节点。 在工程建设过程中，依据制定的质量监督计划，对施工的各环节进行监督检查，具体做法有以下，四个制度：
（1）质量抽查制，包括：质量监督人员对质量控制点进行抽查抽检，包括对施工和监理的有关资料的检查。
（2）工序验收制，质监人员应参加一些施工工序验收，并做出结论性意见；如混凝土拌合站安装完成；料场开采系统建立；重要部位浇筑前的 钢筋绑扎与立模等工序检验。
（3）过程检查制，要求质监人员对每一单元工程必须“看到”（即掌握施工全过程，watch），对每一部分工程要“走到”（即进行现场巡视，Walk）， 对每一单位工程要“记到”（即要有完善的质量记录档案，Write）；即“三W”制。
（4）质量月报制，这是对质量管理的阶段性小结，可以让工程建设各方包括有关政府部门了解工程质量有关信息，掌握工程质量动态，有利于指导以后的工作。
通过各方面的检查（包括业主方、施工方、监理和质监机构），发现不合质量要求的施工产品，质监或监理发出整改通知，要求施工等有关方面进行返工。质量监督机构在制定质量计划时，应对不合格施工产品进行返工提出要求，明确整改程序（见图1）。
2. 水利工程质量监督存在的问题
2.1 水利工程质量监督机构定性的问题。 全国水利工程质量监督机构普遍存在定性不清的问题，就拿四川省来说。
2.1.1 目前，各地级市，县的的监督机构性质、设置相异较大，主要有两种类型：（1）行政单位编制，（2）事业单位编制。
2.1.2 在事业单位编制的机构有四种情况：一是全额拨款，二是差额拨款，三是自收自支，四是参照公务员管理的事业单位。由于定性不清，也相应带来了编制不落实的问题，如，四川省资阳市和攀枝花市自从2009后就实行参照公务员管理的制度。对于三级管理的地、州、市水利水电工程质量监督站存在的问题更加突出，相当一部分机构还未争取列入同级水行政主管部门的编制，个别站还没有固定独立的办公用房，甚至没有专职监督人员，造成监督工作工作不到位、权责不清、积极性不高等现象，对有效进行质量监督起不到应有的效果，甚至失去政府监督的权限和责任，严重的影响了质量监督工作开展的权威性、有效性和独立性。
2.2 水利工程质量监督的经费问题。2009年，水利部办公厅颁发了《关于取消水利建设工程质量监督经费收费有关事项的通知》（办建管{2008}879号）的通知，明确了自2009年1月1日起停止征收水利建设工程质量监督费。水利工程质量监督机构的经费支出由同级财政预算予以保障。但由于各地有关部门对水利工程质量监督的认识、理解和支持程度不同等多方面的原因，许多地、州、市的质量监督经费根本没法保障，每年也就是象征性的拨付一小部分，加之水利工程大多在偏远的山区，交通不便，工期长，但监督任务又艰巨，由于质量监督经费较紧张，无法配备现场检测仪器设备和专门的交通工具，质量监督手段落后，主要凭监督人员的工作经验和业务水平，靠肉眼观察和查阅资料，难以提高监督水平。
表1
2.3 水利工程质量监督的手段单一。目前，水利工程的项目较多，质量监督人员少且缺乏必备的交通工具盒检测手段，导致少数工程的项目质量监督出现的走过场的现象。水利工程的项目建设又具有较强的专业性，大多是水利部门的领导负责工程建设的日常事务，因此存在同体监理、施工的现象，严重影响的质量监督的权威性。有些质量监督人员只是在办公室履行相关手续，而不到现场检查，仅凭一些数据和资料就对质量进行评定，没有一个准确的质量检查结果，使工程质量监督停留在感官评价的水平上，不能科学、准确的作出评价。
2.4 质量监督机构对违法违规单位和个人惩处不力。当前，水利建设已进入了高峰时期，但有些问题必须给予高度重视。从水利基建体制来看，建筑市场混乱缺乏强有力的管理。在工程建设上，越级承包、层层转包和无证施工屡禁不止，挂靠、私借资质投标，“挂羊头，买狗肉”比比皆是。一些较大的水利施工队伍，外出承包工程，偏重经济效益，忽视质量保证体系。这些都是造成工程质量滑坡引发质量事故的症结所在。《建设工程质量管理条例条例》等法规制度的颁布，加大了对水利工程违法违规行为的惩处力度，但对于多数质量监督机构来讲，对法规的落实情况并不理想，各地执法情况也很不平衡，有法不依，执法不严的情况还时有发生。很多地方一年中对违法违规行为的惩处仍是零记录，这并不意味着我们的水利工程质量形势一片大好，反而说明我们目前还确实存在着执法不严的问题。如果执法不严，我们质量监管的权威性，或者说对责任主体的惩戒作用就大打折扣。 3. 水利工程质量监督的几点建议
3.1 强化水利工程质量监督机构的政府监督管理职能。水利工程质量监督机构是水行政主管部门对水利工程质量进行监督，对水利工程质量进行强制性的监督管理。凡由国家投资、中央和地方合资、地方投资以及其他投资方式新建、扩建、改建、加固的各类水利水电工程及其技术改造，包括配套与附属工程，均必须由水利工程质量监督机构负责质量监督。工程建设、监理、设计和施工等单位在工程建设阶段，必须接受质量监督机构的监督。监督人员直接参与到每个重要工序的检查和验收的程序中，确保工程顺利进行。水利工程多建在江河之上，其质量直接关系到工程的经济效益和社会效益，因此，做好水利工程的质量监督工作具有重要意义。
3.2 明确监督工作在质量监管体系中的作用。水利工程质量监督制度从大的概念上讲，应该是对建设 (监理)、设计及施工单位的质量管理工作进行动态监管，检查参建单位的资质和质量保证体系的建立和落实。加强对工程参建单位的施工质量行为、质量检验及质量评定工作的监督。以及对主要工序、重要隐蔽工程和关键部位的施工质量进行不定期抽查等的总称，而不应简单地只理解为对施工阶段的监督，更不应理解为仅仅是在现场检查质量甚至控制质量。因此，工程质量监督机构工作的重点不能仅仅体现在巡查制度和竣工验收备案制度的执行上，要把其职能完全覆盖上述所有的环节。
3.3 改变传统的质量监督方式。传统的质量监督方法是抽检或者巡检，这种方式根本没法保证工程质量，建议从以下几方面考虑。
（1）从现场设站监督向巡回检查监督转变。除了特殊和重大工程外，其他工程项目应采用巡回监督更为合适，从我国执法部门的执法方式看，很少有专门为某事件驻点执法，从现实看，在建工程项目多，监督人员少，一味强调设站并不现实，即使设站也效果不佳，巡回方式应该具有阶段性、连续性、针对性，同时，结合建设稽察联合执法，将更有效的发现问题、解决问题。
（2）从单一机构监督向多方机构联合监督转变。这种联合可以是双方也可以是多方，可以是平级单位也可以是上下级单位，但必须明确监督机构的责任方，这个转变更符合质量监督本身的实际，也有利于监督的公平性。从多年质量监督工作的实践来看，联合监督的效果是好的，能够及时掌握流域水利工程质量状况，相互交流和学习质量监督管理经验，取长补短，共同促进，不断提高业务水平。
（3）工程项目实行“谁主持竣工验收，谁实施监督”已成为水利工程建设体制改革的发展趋势，水利工程的质量涉及安全、环境保护等公众利益，其验收是政府行为，如果仅水行政主管部门几天能发现质量问题是很困难的，而对验收后造成的质量责任问题负责也是不公平的，所以，质量监督采取“谁验收，谁监督”的原则，由项目竣工主持单位主持单位同级质量机构负责项目的质量监督，符合当今水利工程建设管理体制的要求和特点，使验收更能教好的把握关系到人民生命财产安全的质量问题。
（4）质量等级明确规定分为不合格和合格，取消优良等级，以便与国家标准建筑工程程相一致，既符合国际惯例，也有利于进行监督管理。同时，建立“验评”分开制度。
3.4 加强水利工程质量检测力度。工程质量检测是工程质量监督和质量检查的重要手段。质量监督机构必须尽快组织成立自己的检测中心，对施工过程进行全程抽检，对发现问题的地方加大抽检密度，严格控制工程质量，水利工程质量检测单位，必须取得省级以上计量认证合格证书，并经水利工程质量监督机构授权，方可从事水利工程质量检测工作，检测人员必须持证上岗。另外，质量监督机构根据工作需要，也可委托水利工程质量检测单位承担以下主要任务：
（1）核查受监督工程参建单位的试验室装备、人员资质、试验方法及成果等。
（2）根据需要对工程质量进行抽样检测，提出检测报告。
（3）参与工程质量事故分析和研究处理方案。
（4）质量监督机构委托的其他任务。
4. 结语
2011年中央一号文《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》（２０１０年１２月３１日）水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。党中央把水利工程建设突显到了一个非常重要的位置，全国掀起了一股水利工程建设的新高潮。“百年大计，质量第一”水利工程的质量监督工作也面临的前所未有的挑战，如何在新的形势下充分发挥国家对水利工程质量监督的作用，把好质量关，成为一个我们需要永久探讨的问题。
参考文献
［1］ 水利部 《水利工程质量监督管理规定》.
［2］ 国务院 《建设工程质量管理条例》.
［3］ 水利部水利建设与管理总站 《水利工程质量监督务实》.
［4］ 石庆尧 《水利工程质量监督理论与实践指南》.