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摘要：行政事业单位承载着国家行政管理职能，其经费大部分来源于国家财政，如何有效利用财政资金是政府部门和专家学者研究的重要课题。文章通过对当前行政事业单位会计核算监管现状及存在的问题进行分析，提出构建行政事业单位会计核算监管的完整体系。
关键词：行政事业单位 会计核算监管 体系构建
如何加强行政事业单位会计核算监管，提高财政资金的安全性，是政府和会计界研究的重要课题。文章从梳理行政事业单位会计核算监管现状入手，分析其存在的问题，提出构建行政事业单位会计核算监管的完整体系，期望能够加强对行政事业单位会计核算的监管，提高财政资金使用效益，减少行政事业单位违法违规事件的发生。
当前行政事业單位会计核算的监管方式主要分为内部监管和外部监管。内部监管主要有内部会计稽核和内部审计；外部监管主要是政府和部门监管。
（一）内部监管
内部监管分为单位内部会计机构自行监管和单位内部审计监管。内部会计机构的自行监管体现在会计部门不同岗位的相互牵制和稽核，由于有些单位会计人员配备不足，会计凭证的填制、登记账簿、会计稽核甚至会计和出纳的岗位没有分设，不能起到监管作用。即使有些单位按要求设置了相关牵制岗位，会计人员也容易受到部门和单位领导意见的影响。内部审计具有相对的独立性，能够对单位会计核算起到一定的监管作用，能够进行常规性监管，也能做到全面监管。但因内部审计人员与单位存在利益依附关系，不能公允地发表审计意见，仍然会存在按照领导授意处理违规事件的现象。
（二）外部监管
行政事业单位的外部监管主要有政府审计、财政和主管部门财务检查。政府审计主要是审计部门从行政事业单位会计核算中发现线索，结合其内部控制制度和经济活动发表审计意见。财政和主管部门的财务检查主要从会计核算业务的规范性、相关文件的执行情况和财务管理等方面提出指导性意见。外部审计具有强制性、权威性和独立性，但是由于人员不足，只能进行抽查或者专项审计，且审计时间也受限制，不能全面、及时掌握经济主体的财务情况和发现违规行为。
为了摸清行政事业单位会计核算存在的问题，本课题组对A市和B市主要的行政事业单位2016年财务审计出现的问题进行了梳理。按百分制计算，财务审计中各类问题出现的比例如下：收入存在的问题占22%，支出存在的问题占29%，专项资金存在的问题占18%，其他问题占31%。
（一）收入存在的问题
在收入问题中，超项目和超标准收费占12.12%；收入未及时上缴财政专户占14.11%；未严格执行收支两条线管理占16.05%；经营收入未及时入账和缴税占21.32%；收入作暂存款处理占14.16%；其他收入列入代管资金占22.24%。行政事业单位实行国库集中支付制度已有10多年的时间，各单位应已按规定取消银行账户，资金收付已统一纳入国库集中管理，但在检查中仍然存在未及时上缴财政专户、未严格执行收支两条线管理和收入列入暂存款等问题。超项目和超标准收费问题经过多年的治理，仍然占有一定的比例。经营收入未及时入账和缴税及其他收入列入代管资金资金问题占比较大，还需加强管理。
（二）支出存在的问题
各类支出问题中，支出进度慢的问题占23.22%；虚列支出和违规发放津补贴分别占10.67%和11.12%；发票与支出事项不符和会议费、差旅费、培训费手续不全的问题分别占比15.33%和14.23%；其他项目列支招待费和三公经费超标问题分别占比12.10%和13.33%。在支出问题中，比较突出的问题是支出进度较慢，导致财政资金使用效率不高；其次是招待费列支不规范，有些招待费、列入了业务费或其他支出。“三公”经费超标问题所占比例较高，有些单位没有控制“三公”经费的列支标准。发票与支出事项不符的现象也存在，有些单位招待费超标，以办公费或其他业务费列支招待费等；违规发放津贴的问题也时有发生。支出是行政事业单位资金核算的重要环节，因此，加强行政事业单位支出管理是严把资金出口的关键节点。
（三）专项资金存在的问题
专项资金管理中，专项资金进度慢占比30.21%，主要由于各单位专项项目立项的前期准备工作不足，导致项目资金不能按期使用。专项项目未立项占比13.21%，有些单位为了加快项目执行进度，提前开始项目建设和使用资金，导致未获审批的项目仍然继续建设。专项资金挪作他用占比15.05%，有些单位项目之间挪用资金以及其他资金暂时占用专项资金，导致项目资金使用和管理混乱。项目资金未按规定程序使用占比19.16%，有些单位为了加快进度，节省了项目建设的监督环节，导致项目出现质量问题，影响财政资金使用效益和安全。项目资金结余处理不当问题占比22.37%，有些单位的项目资金结余未按规定进行处理，直接将结余资金转为其他项目资金或事业基金，不符合相关规定。
（四）其他问题
其他财务问题所占比例如下：固定资产管理问题占比16.67%，主要是行政事业单位对固定资产的清查不及时，管理不规范，导致资产不实。财务制度不健全，执行不严格占比21.44%，行政事业单位对制度建设不重视，有些单位以上级文件或规定代替内部制度，没有系统全面的规划本单位的内部控制制度。往来款项未及时清理和通过往来款项隐匿收入分别13.33%占比15.11%，主要体现在往来款项长期挂账，不及时清理，形成资产流失和违规使用资金。年终结余资金处理不规范占比21.23%，主要体现在年末资金结余结转账务处理随意性较大，账簿与报表数据不一致等方面。超预算问题占比12.22%，主要表现在有些单位对预算执行不严格，未按规定审批，随意调整预算，给违规行为提供了可乘之机。
（一）改革预算会计体系及会计核算监管方式
1、借鉴西方国家经验，设立政府会计
我国预算会计包括财政总预算会计和行政事业单位会计，而西方国家则将非企业会计划分为政府会计和非盈利组织会计。不同的西方国家由于政治体制和经济体制不同，政府会计核算的模式也不尽相同。我国各级政府也可以设立政府会计，负责各级政府总预算会计和行政单位会计，行政部门不设置本级会计核算业务，只设置报账业务，会计核算业务由政府会计统一核算，以确保财政资金的安全和有效性。
2、事业单位会计实行分散核算，网络监管
事业单位收入来源较广，会计核算业务较复杂，会计核算实行分散核算，但必须由上级部门成立会计核算监管中心，建立统一的会计核算体系，通过网络平台远程监管。实行会计集中核算中心的地区，可由会计集中核算向监管职能转化。会计核算监管中心要担负起监管的主体责任，实时监管，发现和解决问题；分析评价财政资金使用效率，保证会计核算工作的规范化，会计信息的合法化。
（二）健全会计核算监管体制机制
上述预算会计体系和会计核算方式的改革，为健全会计核算监管体制机制奠定了基础。同时也要求形成三级会计核算监管体系和机构，各级政府会计为第一级，负责各级政府和行政单位的会计核算和监管；第二级为各级主管部门，负责下属事业单位的会计监管；第三级为事业单位，负责本单位的会计核算和监管。各级会计监管机构要建立健全会计核算与监管的责任制度，确保责任主体明确，职责清淅，效果明显。
（三）建立科学的会计核算网络信息系统
不论是改革预算会计核算方式还是完善其审计监管体系，都离不开科学的会计核算网络信息系统。只有方便快捷的网络信息平台，才能将会计核算远程监管变为现实。将政府审计和内部审计有效结合；实现会计核算监管与审计监管的会计信息高度共享，才能使违法违规会计行为无处遁形。会计核算网络信息系统的最大特点是实现数据实时共享，不管是会计核算监管中心还是审计部门，经授权后，都可以实时监管经济主体的财务数据，避免实地调取数据的局限性和实施监管的非常规性，真正實现会计核算透明化，资金运行阳光化。
关键词：行政事业单位 会计核算监管 体系构建
如何加强行政事业单位会计核算监管，提高财政资金的安全性，是政府和会计界研究的重要课题。文章从梳理行政事业单位会计核算监管现状入手，分析其存在的问题，提出构建行政事业单位会计核算监管的完整体系，期望能够加强对行政事业单位会计核算的监管，提高财政资金使用效益，减少行政事业单位违法违规事件的发生。
一、行政事业单位会计核算监管的现状
当前行政事业單位会计核算的监管方式主要分为内部监管和外部监管。内部监管主要有内部会计稽核和内部审计；外部监管主要是政府和部门监管。
（一）内部监管
内部监管分为单位内部会计机构自行监管和单位内部审计监管。内部会计机构的自行监管体现在会计部门不同岗位的相互牵制和稽核，由于有些单位会计人员配备不足，会计凭证的填制、登记账簿、会计稽核甚至会计和出纳的岗位没有分设，不能起到监管作用。即使有些单位按要求设置了相关牵制岗位，会计人员也容易受到部门和单位领导意见的影响。内部审计具有相对的独立性，能够对单位会计核算起到一定的监管作用，能够进行常规性监管，也能做到全面监管。但因内部审计人员与单位存在利益依附关系，不能公允地发表审计意见，仍然会存在按照领导授意处理违规事件的现象。
（二）外部监管
行政事业单位的外部监管主要有政府审计、财政和主管部门财务检查。政府审计主要是审计部门从行政事业单位会计核算中发现线索，结合其内部控制制度和经济活动发表审计意见。财政和主管部门的财务检查主要从会计核算业务的规范性、相关文件的执行情况和财务管理等方面提出指导性意见。外部审计具有强制性、权威性和独立性，但是由于人员不足，只能进行抽查或者专项审计，且审计时间也受限制，不能全面、及时掌握经济主体的财务情况和发现违规行为。
二、行政事业单位会计核算存在的问题
为了摸清行政事业单位会计核算存在的问题，本课题组对A市和B市主要的行政事业单位2016年财务审计出现的问题进行了梳理。按百分制计算，财务审计中各类问题出现的比例如下：收入存在的问题占22%，支出存在的问题占29%，专项资金存在的问题占18%，其他问题占31%。
（一）收入存在的问题
在收入问题中，超项目和超标准收费占12.12%；收入未及时上缴财政专户占14.11%；未严格执行收支两条线管理占16.05%；经营收入未及时入账和缴税占21.32%；收入作暂存款处理占14.16%；其他收入列入代管资金占22.24%。行政事业单位实行国库集中支付制度已有10多年的时间，各单位应已按规定取消银行账户，资金收付已统一纳入国库集中管理，但在检查中仍然存在未及时上缴财政专户、未严格执行收支两条线管理和收入列入暂存款等问题。超项目和超标准收费问题经过多年的治理，仍然占有一定的比例。经营收入未及时入账和缴税及其他收入列入代管资金资金问题占比较大，还需加强管理。
（二）支出存在的问题
各类支出问题中，支出进度慢的问题占23.22%；虚列支出和违规发放津补贴分别占10.67%和11.12%；发票与支出事项不符和会议费、差旅费、培训费手续不全的问题分别占比15.33%和14.23%；其他项目列支招待费和三公经费超标问题分别占比12.10%和13.33%。在支出问题中，比较突出的问题是支出进度较慢，导致财政资金使用效率不高；其次是招待费列支不规范，有些招待费、列入了业务费或其他支出。“三公”经费超标问题所占比例较高，有些单位没有控制“三公”经费的列支标准。发票与支出事项不符的现象也存在，有些单位招待费超标，以办公费或其他业务费列支招待费等；违规发放津贴的问题也时有发生。支出是行政事业单位资金核算的重要环节，因此，加强行政事业单位支出管理是严把资金出口的关键节点。
（三）专项资金存在的问题
专项资金管理中，专项资金进度慢占比30.21%，主要由于各单位专项项目立项的前期准备工作不足，导致项目资金不能按期使用。专项项目未立项占比13.21%，有些单位为了加快项目执行进度，提前开始项目建设和使用资金，导致未获审批的项目仍然继续建设。专项资金挪作他用占比15.05%，有些单位项目之间挪用资金以及其他资金暂时占用专项资金，导致项目资金使用和管理混乱。项目资金未按规定程序使用占比19.16%，有些单位为了加快进度，节省了项目建设的监督环节，导致项目出现质量问题，影响财政资金使用效益和安全。项目资金结余处理不当问题占比22.37%，有些单位的项目资金结余未按规定进行处理，直接将结余资金转为其他项目资金或事业基金，不符合相关规定。
（四）其他问题
其他财务问题所占比例如下：固定资产管理问题占比16.67%，主要是行政事业单位对固定资产的清查不及时，管理不规范，导致资产不实。财务制度不健全，执行不严格占比21.44%，行政事业单位对制度建设不重视，有些单位以上级文件或规定代替内部制度，没有系统全面的规划本单位的内部控制制度。往来款项未及时清理和通过往来款项隐匿收入分别13.33%占比15.11%，主要体现在往来款项长期挂账，不及时清理，形成资产流失和违规使用资金。年终结余资金处理不规范占比21.23%，主要体现在年末资金结余结转账务处理随意性较大，账簿与报表数据不一致等方面。超预算问题占比12.22%，主要表现在有些单位对预算执行不严格，未按规定审批，随意调整预算，给违规行为提供了可乘之机。
三、行政事业单位会计核算监管体系的构建
当前行政事业单位会计核算方式各不相同，不同的会计核算方式导致会计核算的监管力度不同。从行政事业单位财务审计出现的问题看，大部分问题可通过会计核算监管得到控制。为加强行政事业单位会计核算监管工作，可从以下方面构建会计核算监管体系。（一）改革预算会计体系及会计核算监管方式
1、借鉴西方国家经验，设立政府会计
我国预算会计包括财政总预算会计和行政事业单位会计，而西方国家则将非企业会计划分为政府会计和非盈利组织会计。不同的西方国家由于政治体制和经济体制不同，政府会计核算的模式也不尽相同。我国各级政府也可以设立政府会计，负责各级政府总预算会计和行政单位会计，行政部门不设置本级会计核算业务，只设置报账业务，会计核算业务由政府会计统一核算，以确保财政资金的安全和有效性。
2、事业单位会计实行分散核算，网络监管
事业单位收入来源较广，会计核算业务较复杂，会计核算实行分散核算，但必须由上级部门成立会计核算监管中心，建立统一的会计核算体系，通过网络平台远程监管。实行会计集中核算中心的地区，可由会计集中核算向监管职能转化。会计核算监管中心要担负起监管的主体责任，实时监管，发现和解决问题；分析评价财政资金使用效率，保证会计核算工作的规范化，会计信息的合法化。
（二）健全会计核算监管体制机制
上述预算会计体系和会计核算方式的改革，为健全会计核算监管体制机制奠定了基础。同时也要求形成三级会计核算监管体系和机构，各级政府会计为第一级，负责各级政府和行政单位的会计核算和监管；第二级为各级主管部门，负责下属事业单位的会计监管；第三级为事业单位，负责本单位的会计核算和监管。各级会计监管机构要建立健全会计核算与监管的责任制度，确保责任主体明确，职责清淅，效果明显。
（三）建立科学的会计核算网络信息系统
不论是改革预算会计核算方式还是完善其审计监管体系，都离不开科学的会计核算网络信息系统。只有方便快捷的网络信息平台，才能将会计核算远程监管变为现实。将政府审计和内部审计有效结合；实现会计核算监管与审计监管的会计信息高度共享，才能使违法违规会计行为无处遁形。会计核算网络信息系统的最大特点是实现数据实时共享，不管是会计核算监管中心还是审计部门，经授权后，都可以实时监管经济主体的财务数据，避免实地调取数据的局限性和实施监管的非常规性，真正實现会计核算透明化，资金运行阳光化。