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摘 要： 社会流动是现代社会的重要特征，大规模的人口流动在带来市场红利的同时，也带来了社会治理难题的增加。为应对流动社会的治理挑战，基层政府通过“差序赋权”“组织创新”“政府购买公共服务”积极推动社会的“再组织化”，培育成规模的、非政府治理主体的发展。研究发现，这些非政府治理主体实际扮演着“基层代理人”的角色，体现了基层政府的“规模治理”逻辑。通过与代理人的分利协议，基层政府可以通过这些代理人实现社会的“规模治理”，以减小和分配社会治理的组织成本及治理风险，并实现与流动个体的有效衔接。看似有效的“规模治理”过程与名实分离的社会组织化，既有其现实合理性，同样也存在着可能的政治风险。
关键词： 基层代理人；规模治理；社会组织化；社会治理
一、 文献回顾与问题提出
人口流动是市场经济的必然后果，也是现代社会的重要特征。“逐市场而居”的行动逻辑，构成了社会流动的基本动力，也塑造了流动社会的基本特征，表现为社会流动向“大市场”聚集的单向性、流动过程中社会主体的自发性以及由此所带来的不确定性。流动社会的此般特征为当代社会治理提出了新的挑战，这是全世界的一个普遍问题，但在中国却更加突出，成了国家治理的一个核心问题。一则依靠“三来一补”起家的中国工业体系，在地域分布上存在严重的不平衡，中国的大市场主要集中于沿海城市地区，大规模的人口流动，带来的是大城市的“城市病”以及社会问题的集中。二则中国地域辽阔，文化差异巨大，加之流动人口的代际变动，不同群体间的生活习惯也大相径庭，使得中国流动社会的治理并不仅仅是一个流动人口的管理问题，同样还是对流动群体的教化与城市意识形态的重构，这造成了流动人口治理的复杂性。第三，以官僚制为基础的传统治理体系，适应于静态社会的治理，但对于流动社会的治理则存在较大的局限性。传统的官僚体系，建立了科层化、属地化的资源分配和權利供给体系，并不能与流动人口形成有效对接，从而导致流动人口不可避免成为体系外的边缘群体，并不断挑战着既有的社会管理体制机制，成了社会动荡与社会失范的渊薮。流动人口与社会治理体系间存在的结构性张力，构成了我们理解流动社会治理的基本背景。
在这种结构性张力无法得到有效调整之前，许多学者将流动社会治理的希望寄托于社会的组织化。从原理上来说，社会的组织化对社会个体进行了节约化“打包”，组织伦理和规则对个人的约束是社会秩序的根本来源。正如有的学者所观察的：“组织化使人成为组织的一员并使人的组织行为成为社会行动的基本方式，这样，社会的行为就更多的是通过人的组织行为而体现出来。个人组织为集体，集体进而组织为社会，正是在这样的过程中，人完成了自己的社会化并形成一定的规则进而形成一定的社会秩序。”[1]通过对流动社会的有效组织，既可以实现社会的自治，也可以实现社会与国家科层体系的有效对接，从而便于表达社会需求，争取社会权利，保障社会参与，实现社会治理。但对于当前中国流动社会的组织化，在理论界有两种主张，一种是社区中心论，另一种可以称之为社会中心论。社区中心论者主张强化党和国家基层组织的社会角色，以阻止“单位社会”解体后的“去组织化”倾向，将社会组织起来。社会中心论者则认为，政府过多的社会控制，限制了社会的活力与社会组织的发展，社会中心论者更多地寄希望于社会组织，期望通过发展和培育具有专业性的社会组织，以解决流动社会的无组织化或组织化不足的困境，弥补国家治理体系应对流动社会治理的不足。这种观点在学术界得到广泛认同，也影响着各地的地方政策。近年来各地的社会组织得到了快速发展，据中国基金会中心网统计，目前全国的社会组织已超过60万家，各级地方政府特别是基层政府也非常热衷于培育和发展社会组织。
然而，当前中国社会组织的快速发展，并没有沿着“公民社会”的理论进路展开，依赖于政府财政的社会组织，出现了发展过程的“本土化”趋势，形成了社会组织专业化和基层行政权力之间的张力[2]，造成了社会组织名实分离的现象。社会组织的名实分离也体现了社会组织化的名实分离，其背后的逻辑与社会组织建立的初衷已经大相径庭。现实经验是，基层政府之所以热衷于社会组织化的实践，其逻辑并不是以社会为中心的自组织化。调研发现，基层政府社会组织化的操作性目标并不是引入社会力量实现社会自治，而是寻找国家治理的基层代理人，通过基层代理人，以达到“规模治理”的需要，并实现社会的有效控制。所谓的“规模治理”，是指在规模国家的治理环境中，通过将分散的主体进行单元化、组织化，以转移政府的治理成本和风险责任的过程。通过规模集团，将社会组织为不同的单元，在责任上形成“整体打包，风险共担”。这些单元一方面可以有效地传递政治约束，从而形成社会控制。另一方面，在风险发生时，可以有明确的承担风险的主体。正是因为政府社会组织化的“规模治理”逻辑，使得社会组织的实然状态出现了与理论想象较大的差异。其核心是寻找高流动社会的治理代理人，其形式并不再局限于传统静态社会的社区范围，而是进入更广泛的社会领域和市场领域，并由此产生了社会组织化的不同主体。与西方社会组织理论不同的是，这并不是社会自发形成的，而是政府积极建构的结果。在新近的研究中，有学者已经注意到这个问题，有学者将其解释为“政府购买异化”来说明社会组织发展中的问题。也有学者对其存在的合理性进行了分析，例如，叶敏从国家视角分析了农业规模化对社会治理的积极意义[3]。基层代理人是一个既传统又当代的问题，传统在于基层代理人一直是中国大国治理的重要传统，由于中国的国家规模，传统中国必须依托于乡绅实现基层社会的治理。说其是当代的问题又在于，经过了现代组织化改造的基层代理人已经与传统社会的代理人大相径庭，其背后体现着基层政府的“规模治理”逻辑。在当前社会组织蓬勃发展的进程中，扮演“代理人”角色的社会力量的出现，构成了基层社会治理的一个独特现象。笔者所关注的上海市的基层治理代理人，正是地方政府在社会组织化实践中的一个产物，笔者将对这一新现象进行剖析，来理解基层政府社会组织化的现实逻辑。 二、“代理人”制造与社会再组织化的过程
基层代理人是中国社会治理的重要传统。传统中国的基层代理人，通常由村庄中的“士绅”担任，这种由代理人自治的治理模式被一些学者称之为“士绅模式”{1}。秦晖将此模式表述为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[4]。“士绅模式”研究的关注点主要在“代理人”本身，并没有深入到基层治理的具体过程，杜赞奇从组织和文化的角度对代理人提出了新的理解。他认为，村庄治理体系的形成依赖于乡村社会中的多种组织体系及塑造权力运作的各种规范，即“权力的文化网络”[5]。不同的权力来源，塑造了不同类型的“经纪人”。争取村庄领导权威的过程，说明了基层治理和乡村日常生活秩序的复杂性，以及治理代理人身份的多变特征。为了更好地说明乡村社会的治理机制，黄宗智将广泛存在于乡村治理中，半官半民的治理机制称作“第三领域”[6]，正是依靠这些第三领域中半正式官员的帮助，正式的国家机构才能扩展其控制范围，渗透进乡村社会之中。黄宗智用“简约治理”的概念来描述国家与社会的关系，在社会“细事”的处理中，政府大量地依赖于非正式或者半正式的准官员进行调解和治理，国家并不直接介入这些“第三领域”。“简约治理”指出了传统中国基层代理人产生的背景，以及权力的范围与实践机制。
经过新中国成立后的基层政权建设，国家实现了对基层社会的“总体性支配”，这一结构从制度层面彻底改变了以科层式集权和分散的小农经济为特征的中国传统社会，通过官僚科层体系的延伸，形成了国家对政治、经济、文化以及日常生活等诸多领域的全面控制和支配。这种结构的合理性源自于两个方面，一是扭转19世纪中叶以后社会政治秩序溃散的趋势，将弥散的社会生活纳入统一的秩序轨道；二是“为国家在一穷二白的基础上调动一切资源，迅速完成工业化体系和基层政权体系建设”[7]，推动国家的现代化。依托于城市的“单位制”和乡村的“人民公社”改造，政府对社会的组织动员能力和管控能力得到了极大的增强，政府通过就业、社会保障与福利、住房分配、子女入学、户籍制度、社会运动等，将民众组织起来，形成国家对社会的直接管理。虽然，在基层治理过程中，仍然存在非正式的治理实践，但国家组织网络的下沉，使得传统中国的基层代理人消失了。改革开放后，急剧发生的社会转型，产生了广泛而深刻的影响。一个典型的特征是，市场经济的快速发展所带来的“自主性发轫”[9]，塑造了高流动的社会特点与“原子化”{2}的社会趋势，并由此带来了各种各样的治理风险。这对传统高度一体化的政治结构产生了巨大冲击，传统的官僚体制能否承担流动社会治理的重任，成了当代社会治理的重要课题。近年来，随着社会再组织化概念的热烈讨论，在全国各地展开了社会组织化的实践，各地基层政府也热衷于社会的组织化，不过这种组织化实践，更多体现为重新制造和寻找基层代理人，这些代理人有如下类型：
1.非正规经济的差序赋权与市场代理人
除了市场上的正规经营户外，由于流动人口的聚集，还存在着大量的“非正规”经营户。根据工商部门的数据，2014年，上海来沪人员中从事无照经营的共有5.5万户，这些非正规经营户，流动性强，人数众多，因为市场需求的支撑，“生命力”又极度顽强。这些非正规经济既具有解决就业、满足社会需求等正功能，也带来了食品安全、公共卫生、社会治安等负的外部性功能。政府对市场有监管的义务和权力，但流动人口的大量聚集，使基层政府始终处于“管不过来”的状态，在高度精细化且集权设计的现代政府中，“守土有责”的基层政府又不能放任社会自治，因此非正规经营户的治理就成了基层政府的重点。面对大量的非正规经营，基层政府会有限额的赋予部分主体的经营权利，并通过经营主体的“差序赋权”，寻找和创造新的市场代理人，通过这些代理人将弥散的社会组织起来，一方面协助政府开展监管工作，另一方面可以分担风险。
市场代理人现象大量存在于各行各业，例如“黑车”行业，上海市政府对于“黑车”管理一直持高压状态，并在2014年6月19日通过了《查处车辆非法客运若干规定》，这是一部专门处罚“黑车”的地方性法规。但“黑车”又有一定的合理性，持续的行政执法也给执法部门带来了巨大的压力。为了解决这一问题，一些基层政府采取了“疏堵结合”的办法，所谓“疏”就是找到开“黑车”的“头”，协助他们成立“汽车租赁公司”，从而实现身份的“洗白”，并通过这些“头”来对黑车市场进行管理，如果出现问题，也由这些“头”来承担责任。而所谓的“堵”，就是对未进入组织的“黑车”进行高压执法。为了维持自己的市场，“洗白”的“黑车”司机也会积极协助政府执法，从而实现了“黑车”市场的治理。在餐饮行业，由于“环评”和房东违章搭建两条标准的限制，成了非正规经营最集中的行业，在一些街面，无证照经营的小餐饮达到80%以上。坚决取缔这些小餐饮显然并不现实，因而在一些地区，出现了“代办执照”和“执照挂靠”的现象，这些小餐饮可以挂靠到有资质的餐饮公司之下，从而获得身份“洗白”。身份“洗白”的小餐饮需要通过挂靠企业走账，并支付一定的执照使用费用。这些有资质的餐饮公司实际可能并不从事餐饮行业，他们被非正规经营户称为“执照黄牛”。基层政府对待这些“执照黄牛”的态度是“睁一只眼，闭一只眼”，因为依法取缔无证照经营户，既不合“情理”也“不容易实现”，执照挂靠既避免了“法理”与“情理”的冲突，在管理过程中，也可以找到相应的责任主体，从而分担基层政府的治理风险。
2.流动人口的组织创新与治理代理人
除了通过“差序赋权”来寻找市场代理人，基层政府还积极地通过组织创新来构建社会治理的代理人。中央政府对于培育和发展“社会组织”的政策精神，为地方政府以及基层政府进行组织创新提供了合法依据，但这种组织创新包含着基层政府的“自主性”探索。對于基层政府而言，进行组织创新的首要目标并不是体现组织的专业性、服务性，以及社会治理的参与性，而是能以较低的组织成本来实现有效的社会控制。因此，制造治理代理人就成了基层组织创新的重要动力。 以“农业合作社”为例，在政府的政策扶持下，大量涌现的农业合作社，并不是出于农业组织化的市场优势，而是通过政府的“垒大户”和合作社的铭牌打造，将流动的小生产者“装进”合作社的“外壳”里，这样一方面可以对接上级政府的政策补贴，另一方面也可以减少政府社会治理的管理幅度，降低政府治理的难度。在农业生产中，虽然很多地区都标榜实现了“规模经营”，但如果深入考察，仍然可以看到里面是无数家庭经营的“内瓤”，政府可以通过“外壳”将政策约束传递至“内瓤”，从而实现规模治理。除了农业合作社，基层政府还通过培育各类协会来寻找治理代理人，如各类商会、企业联合会、老乡会等，拓展自己的治理抓手。
3.政府购买公共服务与行政代理人
政府通过向社会组织购买公共服务，近年来备受各级政府的青睐。就理论意义讲，随着社会复杂性的增加，也迫切需要更加专业的公共服务，政府购买服务的核心要义，就是通过市场竞争和专业服务，培育和支持社会组织的发展，为社会提供优质、高效、规范、专业的公共服务。然而，在现实实践中，由于我国政府购买公共服务源头性和核心的边界问题并无定论[9]，因而诸多政府购买服务实际上扮演着新时期的“政府代理人”角色。政府之所以热衷于通过“治理代理人”实现间接的社会治理，一则是弥补基层政府力量的不足，可以通过代理人有效解决社会中的问题与难点，以降低弥散的社会风险。二则可以通过代理人的身份转换，分配政策执行过程中的风险。非政府的身份，可以有效分担政府的无限责任，这也为危机事件中政府的弹性治理提供了空间。
例如目前流行的大量“城市特保”组织。城市治理的对象大多是底层群体，由于政府公职人员的特殊身份，在治理过程中，如果太过强硬，容易造成暴力抗法等危机事件和舆论风险，造成政府的缚手缚脚。通过政府外包，可以有效地实现政府的身份转换，将风险分配给“第三方”。
以上三类代理人体现了当代社会基层代理人的特点，与传统社会的代理人相比，这些基层代理人都替代政府承担着一定的社会治理功能，但两者的本质却有着较大差异。按照“简约治理”的描述，传统的代理人是集权体系下，因为管理幅度限制所产生的基层自治。而现下的代理人则是政府积极作为的结果，是政府试图将全社会组织起来的尝试。高度复杂的风险社会、流动社会，既需要专业性的组织，同时也需要能够承担风险的责任主体。传统的基层代理人，更多地体现为自治，而当代社会的代理人，则更多地体现为社会控制的目标，即在减小政府治理成本和风险的同时，实现对整个社会的有效控制，其背后的逻辑是实现社会的“规模治理”。
三、“规模治理”与社会再组织化的政府逻辑
规模是组织研究的一个重要概念，从字面意思理解，规模体现了一定的组织体量，并形成了较为稳定的组织制度。如果从边际成本的角度来理解这一概念，规模体现了随着体量的增加，而引起组织平均交易成本递减、递增的组织原理。周雪光指出，规模是理解国家治理的重要维度，“正是从规模这一视角下，国家治理的组织机制及其负荷和挑战才凸现出来。从组织学角度来看，对国家规模的关注提出了组织程度、组织方式和相应的组织成本等一系列问题”[10]。基层政府的“规模治理”逻辑，既体现了当代中国国家治理本身的庞大规模，也体现在基层政府为应对庞大的治理规模，而通过组织方式的调整，以减小治理成本和治理负荷的努力，这也是基层政府积极推进社会组织化的真实逻辑。规模治理的社会组织化诉求，与西方社会的社会组织化诉求有明显差异。西方公民社会传统，社会组织化的目标是社会自治，而在中国社会，期望的是社会控制和规模政治，通过社会组织化过程产生的治理代理人，便是这一逻辑的体现，“规模治理”体现在以下几个方面：
1.适度规模的管理幅度
管理幅度是理解“规模治理”的重要维度，任何国家或政府都无法直接面对分散的个体，国家在面对“一盘散沙”的社会时，只可能是统治而非治理。在传统中国，面对庞大的治理规模，国家的治理主要依靠正式的和非正式的“简约治理”，通过社会的高度自治来实现整体的秩序。其负面的结果是有可能导致社会的“一盘散沙”。为了应对“一盘散沙”的政治危机，新中国成立后依靠布尔什维克的组织原则，将社会组织起来，形成高度一体化的治理单位，确定组织的主要目标，抑制弥散的社会自主性，以便应对庞大的国家治理规模。但是这种方式并不能够持续。改革开放以来，伴随着市场化的转型以及流动社会的到来，国家治理的规模、深度和广度都达到了历史上的一个新阶段，使得政府越来越难以应付日益弥散的社会。但是，如果回到传统“简约治理”，高度依赖社会自治的组织方式，显然是不可能的，因为国家治理的整体性目标依然存在，依然需要有效的社会控制和较高水平的社会组织化程度。因而，基层政府整合了两种组织方式的优势，借着社会再组织化的契机，通过制造代理人，将分散的个体装进有限的“外壳”，通过代理人来管理社会，大大减少了政府直接面对的管理对象，从而缩小管理幅度，提升管理效率。另一方面，政府依然可以通过对代理人的控制来灌输国家意志，传递政治约束，从而更有效地实现社会控制。
2.规模治理的风险控制
基层政府“规模政治”逻辑的另一项重要目的就是实现社会的风险控制。流动人口的大量聚集无疑会带来社会风险的增加，这不仅体现在治理对象上，也体现在政府自身。调研发现，在当前基层政府的社会治理过程中，主要面临着三重风险。首先是财务管理风险。自十八大以来，中央政府加强了对各级政府的财务管理的审查，除了中央出台的各项文件外，地方政府也相继出台一些文件，以规范基层的财务管理。在实现财务规范的同时，也给基层工作带来一定困境，因为基层工作往往比较复杂，基层需要一定的财务自主权，但如果使用不当就容易“惹火烧身”。其次是治理有效性风险。城市治理的对象大多是底层群体，由于政府公职人员的特殊身份，在治理过程中，如果太过强硬，容易造成暴力抗法等危机事件和舆论风险，造成政府的缚手缚脚。最后是危机公关的风险。“微传播”社会[11]的不可控性和裂变式传播，容易形成大规模的网络舆论危机，对于基层政府而言，舆论风险往往比治安风险更难应付。通过基层代理人，一方面政府可以缩减治理对象，形成“管的过来”的“适度规模”。另一方面，通过寻找代理人，政府可以将自身的无限责任转换为有限责任，将一定的风险转移到代理人身上，从而形成风險共担的机制，减少基层政府的治理负荷。例如，地方政府热衷的购买服务，很大程度上是为了转移财务管理风险和治理有效性风险，在发生危机事件时，政府还可以弹性地开展舆论公关，并与代理人共同承担责任，以减小政府的行政风险。 3.规模治理与成本缩减
规模的核心意义就是组织成本的控制，按照边际原理，如果规模太小，那么平均成本就比较高；如果规模过大，又会带来成本的剧增。基层政府的规模治理逻辑，就是要通过社会的组织化来减小治理规模。周雪光指出，改革开放以来，治理规模扩大是有成本代价的：我们不难看到，各级政府运行负荷累累，危机暗涌的状况已经显露出来。而且，国家治理负荷与政府组织膨胀扩展形成了恶性循环，治理负荷刺激了政府组织和权力的膨胀，而后者的膨胀又诱发了治理规模的扩大和纵深。随着政府体制的膨胀和延伸，信息流通和政策执行为复杂体制的惰性所累，自上而下的政策指令随着各级机构的过滤和解释而力度不及，只能转而依靠政治上的运动型治理机制来推行之；通过代理人，基层政府可以灵活地应对社会转型过程中政府的职能创新，对于新增的公共管理职能，可以委托代理人实现，对于不适应社会需要的冗余部分，也可以及时清理，而不需要支付较大的成本。上级政府通过对政府编制的严格控制来控制成本，基层政府则越来越倾向于通过寻找代理人来减轻自身的工作负担和控制治理成本。
4.规模政治与权力创造
上文揭示了政府行政的规模政治优势与基层政府热衷于社会组织化的逻辑，然而并没有从更深的层次上说明，这种组织化过程是何以可能的。基层政府通过差序赋权和组织创新，以及政府购买公共服务来创造基层代理人，这只是基层政府推动社会组织化的方式，并不是其原因。从理论层面来讲，“单中心”的政治体制设计，严格限制了基层政府的权力，也规定了基层政府的角色定位，基层政府本身就是直接面向群众的。但基层治理的过重负担，形成了基层政府“权小责大”的治理困境。基层政府解决这一困境的逻辑就是延续政府的科层设计，通过发展“下线”，即寻找和培养“代理人”来创造基层政府的权力空间。这也是规模政治的重要内容，基层政府通过差序赋权，在社会治理中创造不同的等级，以形成和代理人之间的分利协议，并产生非正式的权力空间。基层政府非正式的权力空间，既有利于执行上级政府各条线大量的行政任务，也有助于弥散社会的集约化管理，可以说是基层政府社会组织化的重要动力。
四、结论与讨论：规模治理后果与社会组织化的前景
对于当前中国的社会治理存在着两个基本的结构性事实：一是“作为一个中央集权的超大型社会，国家始终努力建立执政者与广大群众之间的紧密联系”[12]；二是大规模的人口流动与弥散的组织化形态，使得国家与社会如何联结的命题始终存在。现代社会公共风险的扩大，不断地挑战着基层政府社会治理的传统规则，过大的风险，过小的权力，过高的成本，过度的治理负荷，让基层政府承受着巨大的治理压力。通过代理人实现的规模治理，既是基层政府创造权力空间，推进上级政府意志的执行，也是通过组织化，创造弥散社会与国家联结的重要方式，如果从社会稳定的角度来思考，规模治理有助于基层治理，但规模治理同样也存在着负面影响。
首先，规模治理中产生的分利秩序，会不断地剥夺边缘社会。在传统社会，基层代理人通常由乡村社会中的士绅担任，他们之所以能够成为村庄治理的权威中心，很大程度上源自于作为村庄领袖的品德和身份，是村庄自治的体现。但在当前的规模治理过程中，代理人的产生来自于政府的“差序赋权”，社会中的“能人”会通过与基层政府的周旋获得代理人职位，并由此产生分利秩序。基层代理人通过对基层政府意志的执行而获得基层政府对其代理人身份的认可，由此获得一定的垄断地位，并从中分利。以农业合作社为例，政府将土地流转给农业大户或合作社，再由合作社将土地分包给实际种植的小农户，农业大户代替政府对流动农民进行管理，执行政府下达的命令，如拆除田间窝棚等，同时获得政府自上而下的农业补贴，这些补贴往往不能到达实际种地的农民手中。在一些地区，由于合作社的规模太大，合作社的负责人又将土地分包给与其关系密切的外地人，再由外地人分包给其他种地的流动农民，他们将这种转包过程称之为“以外治外”的方法，但层层转包提升了土地的租金，压缩了底层农民的生存空间。
其次，规模治理在带来基层治理便利性的同时，也可能产生治理边界的异化。在现实中，这样的案例也越来越多，“非正规”的治理手段，如拆违过程中，第三方公司采取的“软暴力”等，在提升治理效率的同时，也可能将基层治理带入“灰色”领域，同样损害基层政府的合法性。对于社会群众而言，“代理人”是政府的代表，其经营性身份和“非正规”的治理实践，容易给老百姓造成官商勾结、政府与黑社会勾结的印象。此外，政府对流动人口的“非正规化”处理，强化了社会分化，在“差序赋权”和强势执法过程中，会让底层群体更加感受到不公平性，影响的是政府的长期合法性。
因而，我们需要对基层社会“名”“实”分离的社会组织化保持谨慎的态度。基层政府热衷于社会组织化，其基本逻辑是通过名义上的组织化来寻找社会代理人，以达到规模治理的目标。这一逻辑具有一定的现实合理性，为基层政府带来了巨大便利，同时也创造了弥散社会与“大国家”对接的通道，有助于社会的整合与稳定。但同样应当看到的是，这种组织化实践，实际上是集权体系的延续，仍然缺乏社会的广泛参与，制约着社会活力的释放与社会自治的实现。基于分利关系的基层代理人，既造成了更多的不平等，也可能导致治理边界的异化。当然，基于公民社会的组织化理论也并不尽适用于中国基层的环境，作为中国治理重要传统的“基层代理人”，能否通过现代的社会组织化改造，在当代社会赋予新的意义并重新焕发活力，仍然是值得期待的探索。
注释：
{1}韦伯在分析中国的社会结构时，认为中国乡村社会存在着广泛的自治组织。村庄的管理职务主要由村落族长（村庄的“名门望族”、氏族的长老以及读书人等）负责，族长作为村落的唯一代表者，承担着道路、运河、防务、治安、义塾、丧葬乃至诉讼调解等诸种职责。费正清指出，士绅在乡村社会中居于领导地位，并主宰着乡村社会的日常管理生活，因此，国家权力无需直接介入乡村社会内部。费孝通将地方政府与士绅的互动过程，概括为“双轨政治”。
{2}田毅鹏等（2010）对社会原子化的概念进行了理论梳理，他指出，“所谓社会原子化，主要是指社会转型期因人类社会最重要的社会联结机制——中间组织的解体或缺失而产生的个体孤独、无序互动状态和道德解组、社会失范等社会危机”。社会原子化危机的实质在于中间组织的缺失，因此，加强社会组织建设，对于化解社会原子化的危机和潜在风险具有根本性的意義。
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关键词： 基层代理人；规模治理；社会组织化；社会治理
一、 文献回顾与问题提出
人口流动是市场经济的必然后果，也是现代社会的重要特征。“逐市场而居”的行动逻辑，构成了社会流动的基本动力，也塑造了流动社会的基本特征，表现为社会流动向“大市场”聚集的单向性、流动过程中社会主体的自发性以及由此所带来的不确定性。流动社会的此般特征为当代社会治理提出了新的挑战，这是全世界的一个普遍问题，但在中国却更加突出，成了国家治理的一个核心问题。一则依靠“三来一补”起家的中国工业体系，在地域分布上存在严重的不平衡，中国的大市场主要集中于沿海城市地区，大规模的人口流动，带来的是大城市的“城市病”以及社会问题的集中。二则中国地域辽阔，文化差异巨大，加之流动人口的代际变动，不同群体间的生活习惯也大相径庭，使得中国流动社会的治理并不仅仅是一个流动人口的管理问题，同样还是对流动群体的教化与城市意识形态的重构，这造成了流动人口治理的复杂性。第三，以官僚制为基础的传统治理体系，适应于静态社会的治理，但对于流动社会的治理则存在较大的局限性。传统的官僚体系，建立了科层化、属地化的资源分配和權利供给体系，并不能与流动人口形成有效对接，从而导致流动人口不可避免成为体系外的边缘群体，并不断挑战着既有的社会管理体制机制，成了社会动荡与社会失范的渊薮。流动人口与社会治理体系间存在的结构性张力，构成了我们理解流动社会治理的基本背景。
在这种结构性张力无法得到有效调整之前，许多学者将流动社会治理的希望寄托于社会的组织化。从原理上来说，社会的组织化对社会个体进行了节约化“打包”，组织伦理和规则对个人的约束是社会秩序的根本来源。正如有的学者所观察的：“组织化使人成为组织的一员并使人的组织行为成为社会行动的基本方式，这样，社会的行为就更多的是通过人的组织行为而体现出来。个人组织为集体，集体进而组织为社会，正是在这样的过程中，人完成了自己的社会化并形成一定的规则进而形成一定的社会秩序。”[1]通过对流动社会的有效组织，既可以实现社会的自治，也可以实现社会与国家科层体系的有效对接，从而便于表达社会需求，争取社会权利，保障社会参与，实现社会治理。但对于当前中国流动社会的组织化，在理论界有两种主张，一种是社区中心论，另一种可以称之为社会中心论。社区中心论者主张强化党和国家基层组织的社会角色，以阻止“单位社会”解体后的“去组织化”倾向，将社会组织起来。社会中心论者则认为，政府过多的社会控制，限制了社会的活力与社会组织的发展，社会中心论者更多地寄希望于社会组织，期望通过发展和培育具有专业性的社会组织，以解决流动社会的无组织化或组织化不足的困境，弥补国家治理体系应对流动社会治理的不足。这种观点在学术界得到广泛认同，也影响着各地的地方政策。近年来各地的社会组织得到了快速发展，据中国基金会中心网统计，目前全国的社会组织已超过60万家，各级地方政府特别是基层政府也非常热衷于培育和发展社会组织。
然而，当前中国社会组织的快速发展，并没有沿着“公民社会”的理论进路展开，依赖于政府财政的社会组织，出现了发展过程的“本土化”趋势，形成了社会组织专业化和基层行政权力之间的张力[2]，造成了社会组织名实分离的现象。社会组织的名实分离也体现了社会组织化的名实分离，其背后的逻辑与社会组织建立的初衷已经大相径庭。现实经验是，基层政府之所以热衷于社会组织化的实践，其逻辑并不是以社会为中心的自组织化。调研发现，基层政府社会组织化的操作性目标并不是引入社会力量实现社会自治，而是寻找国家治理的基层代理人，通过基层代理人，以达到“规模治理”的需要，并实现社会的有效控制。所谓的“规模治理”，是指在规模国家的治理环境中，通过将分散的主体进行单元化、组织化，以转移政府的治理成本和风险责任的过程。通过规模集团，将社会组织为不同的单元，在责任上形成“整体打包，风险共担”。这些单元一方面可以有效地传递政治约束，从而形成社会控制。另一方面，在风险发生时，可以有明确的承担风险的主体。正是因为政府社会组织化的“规模治理”逻辑，使得社会组织的实然状态出现了与理论想象较大的差异。其核心是寻找高流动社会的治理代理人，其形式并不再局限于传统静态社会的社区范围，而是进入更广泛的社会领域和市场领域，并由此产生了社会组织化的不同主体。与西方社会组织理论不同的是，这并不是社会自发形成的，而是政府积极建构的结果。在新近的研究中，有学者已经注意到这个问题，有学者将其解释为“政府购买异化”来说明社会组织发展中的问题。也有学者对其存在的合理性进行了分析，例如，叶敏从国家视角分析了农业规模化对社会治理的积极意义[3]。基层代理人是一个既传统又当代的问题，传统在于基层代理人一直是中国大国治理的重要传统，由于中国的国家规模，传统中国必须依托于乡绅实现基层社会的治理。说其是当代的问题又在于，经过了现代组织化改造的基层代理人已经与传统社会的代理人大相径庭，其背后体现着基层政府的“规模治理”逻辑。在当前社会组织蓬勃发展的进程中，扮演“代理人”角色的社会力量的出现，构成了基层社会治理的一个独特现象。笔者所关注的上海市的基层治理代理人，正是地方政府在社会组织化实践中的一个产物，笔者将对这一新现象进行剖析，来理解基层政府社会组织化的现实逻辑。 二、“代理人”制造与社会再组织化的过程
基层代理人是中国社会治理的重要传统。传统中国的基层代理人，通常由村庄中的“士绅”担任，这种由代理人自治的治理模式被一些学者称之为“士绅模式”{1}。秦晖将此模式表述为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[4]。“士绅模式”研究的关注点主要在“代理人”本身，并没有深入到基层治理的具体过程，杜赞奇从组织和文化的角度对代理人提出了新的理解。他认为，村庄治理体系的形成依赖于乡村社会中的多种组织体系及塑造权力运作的各种规范，即“权力的文化网络”[5]。不同的权力来源，塑造了不同类型的“经纪人”。争取村庄领导权威的过程，说明了基层治理和乡村日常生活秩序的复杂性，以及治理代理人身份的多变特征。为了更好地说明乡村社会的治理机制，黄宗智将广泛存在于乡村治理中，半官半民的治理机制称作“第三领域”[6]，正是依靠这些第三领域中半正式官员的帮助，正式的国家机构才能扩展其控制范围，渗透进乡村社会之中。黄宗智用“简约治理”的概念来描述国家与社会的关系，在社会“细事”的处理中，政府大量地依赖于非正式或者半正式的准官员进行调解和治理，国家并不直接介入这些“第三领域”。“简约治理”指出了传统中国基层代理人产生的背景，以及权力的范围与实践机制。
经过新中国成立后的基层政权建设，国家实现了对基层社会的“总体性支配”，这一结构从制度层面彻底改变了以科层式集权和分散的小农经济为特征的中国传统社会，通过官僚科层体系的延伸，形成了国家对政治、经济、文化以及日常生活等诸多领域的全面控制和支配。这种结构的合理性源自于两个方面，一是扭转19世纪中叶以后社会政治秩序溃散的趋势，将弥散的社会生活纳入统一的秩序轨道；二是“为国家在一穷二白的基础上调动一切资源，迅速完成工业化体系和基层政权体系建设”[7]，推动国家的现代化。依托于城市的“单位制”和乡村的“人民公社”改造，政府对社会的组织动员能力和管控能力得到了极大的增强，政府通过就业、社会保障与福利、住房分配、子女入学、户籍制度、社会运动等，将民众组织起来，形成国家对社会的直接管理。虽然，在基层治理过程中，仍然存在非正式的治理实践，但国家组织网络的下沉，使得传统中国的基层代理人消失了。改革开放后，急剧发生的社会转型，产生了广泛而深刻的影响。一个典型的特征是，市场经济的快速发展所带来的“自主性发轫”[9]，塑造了高流动的社会特点与“原子化”{2}的社会趋势，并由此带来了各种各样的治理风险。这对传统高度一体化的政治结构产生了巨大冲击，传统的官僚体制能否承担流动社会治理的重任，成了当代社会治理的重要课题。近年来，随着社会再组织化概念的热烈讨论，在全国各地展开了社会组织化的实践，各地基层政府也热衷于社会的组织化，不过这种组织化实践，更多体现为重新制造和寻找基层代理人，这些代理人有如下类型：
1.非正规经济的差序赋权与市场代理人
除了市场上的正规经营户外，由于流动人口的聚集，还存在着大量的“非正规”经营户。根据工商部门的数据，2014年，上海来沪人员中从事无照经营的共有5.5万户，这些非正规经营户，流动性强，人数众多，因为市场需求的支撑，“生命力”又极度顽强。这些非正规经济既具有解决就业、满足社会需求等正功能，也带来了食品安全、公共卫生、社会治安等负的外部性功能。政府对市场有监管的义务和权力，但流动人口的大量聚集，使基层政府始终处于“管不过来”的状态，在高度精细化且集权设计的现代政府中，“守土有责”的基层政府又不能放任社会自治，因此非正规经营户的治理就成了基层政府的重点。面对大量的非正规经营，基层政府会有限额的赋予部分主体的经营权利，并通过经营主体的“差序赋权”，寻找和创造新的市场代理人，通过这些代理人将弥散的社会组织起来，一方面协助政府开展监管工作，另一方面可以分担风险。
市场代理人现象大量存在于各行各业，例如“黑车”行业，上海市政府对于“黑车”管理一直持高压状态，并在2014年6月19日通过了《查处车辆非法客运若干规定》，这是一部专门处罚“黑车”的地方性法规。但“黑车”又有一定的合理性，持续的行政执法也给执法部门带来了巨大的压力。为了解决这一问题，一些基层政府采取了“疏堵结合”的办法，所谓“疏”就是找到开“黑车”的“头”，协助他们成立“汽车租赁公司”，从而实现身份的“洗白”，并通过这些“头”来对黑车市场进行管理，如果出现问题，也由这些“头”来承担责任。而所谓的“堵”，就是对未进入组织的“黑车”进行高压执法。为了维持自己的市场，“洗白”的“黑车”司机也会积极协助政府执法，从而实现了“黑车”市场的治理。在餐饮行业，由于“环评”和房东违章搭建两条标准的限制，成了非正规经营最集中的行业，在一些街面，无证照经营的小餐饮达到80%以上。坚决取缔这些小餐饮显然并不现实，因而在一些地区，出现了“代办执照”和“执照挂靠”的现象，这些小餐饮可以挂靠到有资质的餐饮公司之下，从而获得身份“洗白”。身份“洗白”的小餐饮需要通过挂靠企业走账，并支付一定的执照使用费用。这些有资质的餐饮公司实际可能并不从事餐饮行业，他们被非正规经营户称为“执照黄牛”。基层政府对待这些“执照黄牛”的态度是“睁一只眼，闭一只眼”，因为依法取缔无证照经营户，既不合“情理”也“不容易实现”，执照挂靠既避免了“法理”与“情理”的冲突，在管理过程中，也可以找到相应的责任主体，从而分担基层政府的治理风险。
2.流动人口的组织创新与治理代理人
除了通过“差序赋权”来寻找市场代理人，基层政府还积极地通过组织创新来构建社会治理的代理人。中央政府对于培育和发展“社会组织”的政策精神，为地方政府以及基层政府进行组织创新提供了合法依据，但这种组织创新包含着基层政府的“自主性”探索。對于基层政府而言，进行组织创新的首要目标并不是体现组织的专业性、服务性，以及社会治理的参与性，而是能以较低的组织成本来实现有效的社会控制。因此，制造治理代理人就成了基层组织创新的重要动力。 以“农业合作社”为例，在政府的政策扶持下，大量涌现的农业合作社，并不是出于农业组织化的市场优势，而是通过政府的“垒大户”和合作社的铭牌打造，将流动的小生产者“装进”合作社的“外壳”里，这样一方面可以对接上级政府的政策补贴，另一方面也可以减少政府社会治理的管理幅度，降低政府治理的难度。在农业生产中，虽然很多地区都标榜实现了“规模经营”，但如果深入考察，仍然可以看到里面是无数家庭经营的“内瓤”，政府可以通过“外壳”将政策约束传递至“内瓤”，从而实现规模治理。除了农业合作社，基层政府还通过培育各类协会来寻找治理代理人，如各类商会、企业联合会、老乡会等，拓展自己的治理抓手。
3.政府购买公共服务与行政代理人
政府通过向社会组织购买公共服务，近年来备受各级政府的青睐。就理论意义讲，随着社会复杂性的增加，也迫切需要更加专业的公共服务，政府购买服务的核心要义，就是通过市场竞争和专业服务，培育和支持社会组织的发展，为社会提供优质、高效、规范、专业的公共服务。然而，在现实实践中，由于我国政府购买公共服务源头性和核心的边界问题并无定论[9]，因而诸多政府购买服务实际上扮演着新时期的“政府代理人”角色。政府之所以热衷于通过“治理代理人”实现间接的社会治理，一则是弥补基层政府力量的不足，可以通过代理人有效解决社会中的问题与难点，以降低弥散的社会风险。二则可以通过代理人的身份转换，分配政策执行过程中的风险。非政府的身份，可以有效分担政府的无限责任，这也为危机事件中政府的弹性治理提供了空间。
例如目前流行的大量“城市特保”组织。城市治理的对象大多是底层群体，由于政府公职人员的特殊身份，在治理过程中，如果太过强硬，容易造成暴力抗法等危机事件和舆论风险，造成政府的缚手缚脚。通过政府外包，可以有效地实现政府的身份转换，将风险分配给“第三方”。
以上三类代理人体现了当代社会基层代理人的特点，与传统社会的代理人相比，这些基层代理人都替代政府承担着一定的社会治理功能，但两者的本质却有着较大差异。按照“简约治理”的描述，传统的代理人是集权体系下，因为管理幅度限制所产生的基层自治。而现下的代理人则是政府积极作为的结果，是政府试图将全社会组织起来的尝试。高度复杂的风险社会、流动社会，既需要专业性的组织，同时也需要能够承担风险的责任主体。传统的基层代理人，更多地体现为自治，而当代社会的代理人，则更多地体现为社会控制的目标，即在减小政府治理成本和风险的同时，实现对整个社会的有效控制，其背后的逻辑是实现社会的“规模治理”。
三、“规模治理”与社会再组织化的政府逻辑
规模是组织研究的一个重要概念，从字面意思理解，规模体现了一定的组织体量，并形成了较为稳定的组织制度。如果从边际成本的角度来理解这一概念，规模体现了随着体量的增加，而引起组织平均交易成本递减、递增的组织原理。周雪光指出，规模是理解国家治理的重要维度，“正是从规模这一视角下，国家治理的组织机制及其负荷和挑战才凸现出来。从组织学角度来看，对国家规模的关注提出了组织程度、组织方式和相应的组织成本等一系列问题”[10]。基层政府的“规模治理”逻辑，既体现了当代中国国家治理本身的庞大规模，也体现在基层政府为应对庞大的治理规模，而通过组织方式的调整，以减小治理成本和治理负荷的努力，这也是基层政府积极推进社会组织化的真实逻辑。规模治理的社会组织化诉求，与西方社会的社会组织化诉求有明显差异。西方公民社会传统，社会组织化的目标是社会自治，而在中国社会，期望的是社会控制和规模政治，通过社会组织化过程产生的治理代理人，便是这一逻辑的体现，“规模治理”体现在以下几个方面：
1.适度规模的管理幅度
管理幅度是理解“规模治理”的重要维度，任何国家或政府都无法直接面对分散的个体，国家在面对“一盘散沙”的社会时，只可能是统治而非治理。在传统中国，面对庞大的治理规模，国家的治理主要依靠正式的和非正式的“简约治理”，通过社会的高度自治来实现整体的秩序。其负面的结果是有可能导致社会的“一盘散沙”。为了应对“一盘散沙”的政治危机，新中国成立后依靠布尔什维克的组织原则，将社会组织起来，形成高度一体化的治理单位，确定组织的主要目标，抑制弥散的社会自主性，以便应对庞大的国家治理规模。但是这种方式并不能够持续。改革开放以来，伴随着市场化的转型以及流动社会的到来，国家治理的规模、深度和广度都达到了历史上的一个新阶段，使得政府越来越难以应付日益弥散的社会。但是，如果回到传统“简约治理”，高度依赖社会自治的组织方式，显然是不可能的，因为国家治理的整体性目标依然存在，依然需要有效的社会控制和较高水平的社会组织化程度。因而，基层政府整合了两种组织方式的优势，借着社会再组织化的契机，通过制造代理人，将分散的个体装进有限的“外壳”，通过代理人来管理社会，大大减少了政府直接面对的管理对象，从而缩小管理幅度，提升管理效率。另一方面，政府依然可以通过对代理人的控制来灌输国家意志，传递政治约束，从而更有效地实现社会控制。
2.规模治理的风险控制
基层政府“规模政治”逻辑的另一项重要目的就是实现社会的风险控制。流动人口的大量聚集无疑会带来社会风险的增加，这不仅体现在治理对象上，也体现在政府自身。调研发现，在当前基层政府的社会治理过程中，主要面临着三重风险。首先是财务管理风险。自十八大以来，中央政府加强了对各级政府的财务管理的审查，除了中央出台的各项文件外，地方政府也相继出台一些文件，以规范基层的财务管理。在实现财务规范的同时，也给基层工作带来一定困境，因为基层工作往往比较复杂，基层需要一定的财务自主权，但如果使用不当就容易“惹火烧身”。其次是治理有效性风险。城市治理的对象大多是底层群体，由于政府公职人员的特殊身份，在治理过程中，如果太过强硬，容易造成暴力抗法等危机事件和舆论风险，造成政府的缚手缚脚。最后是危机公关的风险。“微传播”社会[11]的不可控性和裂变式传播，容易形成大规模的网络舆论危机，对于基层政府而言，舆论风险往往比治安风险更难应付。通过基层代理人，一方面政府可以缩减治理对象，形成“管的过来”的“适度规模”。另一方面，通过寻找代理人，政府可以将自身的无限责任转换为有限责任，将一定的风险转移到代理人身上，从而形成风險共担的机制，减少基层政府的治理负荷。例如，地方政府热衷的购买服务，很大程度上是为了转移财务管理风险和治理有效性风险，在发生危机事件时，政府还可以弹性地开展舆论公关，并与代理人共同承担责任，以减小政府的行政风险。 3.规模治理与成本缩减
规模的核心意义就是组织成本的控制，按照边际原理，如果规模太小，那么平均成本就比较高；如果规模过大，又会带来成本的剧增。基层政府的规模治理逻辑，就是要通过社会的组织化来减小治理规模。周雪光指出，改革开放以来，治理规模扩大是有成本代价的：我们不难看到，各级政府运行负荷累累，危机暗涌的状况已经显露出来。而且，国家治理负荷与政府组织膨胀扩展形成了恶性循环，治理负荷刺激了政府组织和权力的膨胀，而后者的膨胀又诱发了治理规模的扩大和纵深。随着政府体制的膨胀和延伸，信息流通和政策执行为复杂体制的惰性所累，自上而下的政策指令随着各级机构的过滤和解释而力度不及，只能转而依靠政治上的运动型治理机制来推行之；通过代理人，基层政府可以灵活地应对社会转型过程中政府的职能创新，对于新增的公共管理职能，可以委托代理人实现，对于不适应社会需要的冗余部分，也可以及时清理，而不需要支付较大的成本。上级政府通过对政府编制的严格控制来控制成本，基层政府则越来越倾向于通过寻找代理人来减轻自身的工作负担和控制治理成本。
4.规模政治与权力创造
上文揭示了政府行政的规模政治优势与基层政府热衷于社会组织化的逻辑，然而并没有从更深的层次上说明，这种组织化过程是何以可能的。基层政府通过差序赋权和组织创新，以及政府购买公共服务来创造基层代理人，这只是基层政府推动社会组织化的方式，并不是其原因。从理论层面来讲，“单中心”的政治体制设计，严格限制了基层政府的权力，也规定了基层政府的角色定位，基层政府本身就是直接面向群众的。但基层治理的过重负担，形成了基层政府“权小责大”的治理困境。基层政府解决这一困境的逻辑就是延续政府的科层设计，通过发展“下线”，即寻找和培养“代理人”来创造基层政府的权力空间。这也是规模政治的重要内容，基层政府通过差序赋权，在社会治理中创造不同的等级，以形成和代理人之间的分利协议，并产生非正式的权力空间。基层政府非正式的权力空间，既有利于执行上级政府各条线大量的行政任务，也有助于弥散社会的集约化管理，可以说是基层政府社会组织化的重要动力。
四、结论与讨论：规模治理后果与社会组织化的前景
对于当前中国的社会治理存在着两个基本的结构性事实：一是“作为一个中央集权的超大型社会，国家始终努力建立执政者与广大群众之间的紧密联系”[12]；二是大规模的人口流动与弥散的组织化形态，使得国家与社会如何联结的命题始终存在。现代社会公共风险的扩大，不断地挑战着基层政府社会治理的传统规则，过大的风险，过小的权力，过高的成本，过度的治理负荷，让基层政府承受着巨大的治理压力。通过代理人实现的规模治理，既是基层政府创造权力空间，推进上级政府意志的执行，也是通过组织化，创造弥散社会与国家联结的重要方式，如果从社会稳定的角度来思考，规模治理有助于基层治理，但规模治理同样也存在着负面影响。
首先，规模治理中产生的分利秩序，会不断地剥夺边缘社会。在传统社会，基层代理人通常由乡村社会中的士绅担任，他们之所以能够成为村庄治理的权威中心，很大程度上源自于作为村庄领袖的品德和身份，是村庄自治的体现。但在当前的规模治理过程中，代理人的产生来自于政府的“差序赋权”，社会中的“能人”会通过与基层政府的周旋获得代理人职位，并由此产生分利秩序。基层代理人通过对基层政府意志的执行而获得基层政府对其代理人身份的认可，由此获得一定的垄断地位，并从中分利。以农业合作社为例，政府将土地流转给农业大户或合作社，再由合作社将土地分包给实际种植的小农户，农业大户代替政府对流动农民进行管理，执行政府下达的命令，如拆除田间窝棚等，同时获得政府自上而下的农业补贴，这些补贴往往不能到达实际种地的农民手中。在一些地区，由于合作社的规模太大，合作社的负责人又将土地分包给与其关系密切的外地人，再由外地人分包给其他种地的流动农民，他们将这种转包过程称之为“以外治外”的方法，但层层转包提升了土地的租金，压缩了底层农民的生存空间。
其次，规模治理在带来基层治理便利性的同时，也可能产生治理边界的异化。在现实中，这样的案例也越来越多，“非正规”的治理手段，如拆违过程中，第三方公司采取的“软暴力”等，在提升治理效率的同时，也可能将基层治理带入“灰色”领域，同样损害基层政府的合法性。对于社会群众而言，“代理人”是政府的代表，其经营性身份和“非正规”的治理实践，容易给老百姓造成官商勾结、政府与黑社会勾结的印象。此外，政府对流动人口的“非正规化”处理，强化了社会分化，在“差序赋权”和强势执法过程中，会让底层群体更加感受到不公平性，影响的是政府的长期合法性。
因而，我们需要对基层社会“名”“实”分离的社会组织化保持谨慎的态度。基层政府热衷于社会组织化，其基本逻辑是通过名义上的组织化来寻找社会代理人，以达到规模治理的目标。这一逻辑具有一定的现实合理性，为基层政府带来了巨大便利，同时也创造了弥散社会与“大国家”对接的通道，有助于社会的整合与稳定。但同样应当看到的是，这种组织化实践，实际上是集权体系的延续，仍然缺乏社会的广泛参与，制约着社会活力的释放与社会自治的实现。基于分利关系的基层代理人，既造成了更多的不平等，也可能导致治理边界的异化。当然，基于公民社会的组织化理论也并不尽适用于中国基层的环境，作为中国治理重要传统的“基层代理人”，能否通过现代的社会组织化改造，在当代社会赋予新的意义并重新焕发活力，仍然是值得期待的探索。
注释：
{1}韦伯在分析中国的社会结构时，认为中国乡村社会存在着广泛的自治组织。村庄的管理职务主要由村落族长（村庄的“名门望族”、氏族的长老以及读书人等）负责，族长作为村落的唯一代表者，承担着道路、运河、防务、治安、义塾、丧葬乃至诉讼调解等诸种职责。费正清指出，士绅在乡村社会中居于领导地位，并主宰着乡村社会的日常管理生活，因此，国家权力无需直接介入乡村社会内部。费孝通将地方政府与士绅的互动过程，概括为“双轨政治”。
{2}田毅鹏等（2010）对社会原子化的概念进行了理论梳理，他指出，“所谓社会原子化，主要是指社会转型期因人类社会最重要的社会联结机制——中间组织的解体或缺失而产生的个体孤独、无序互动状态和道德解组、社会失范等社会危机”。社会原子化危机的实质在于中间组织的缺失，因此，加强社会组织建设，对于化解社会原子化的危机和潜在风险具有根本性的意義。
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