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摘要：立足当前社会转型的背景，课题组结合基层治理面临的困境和基层民主政治发展的现状，以安吉县政协委员工作室为个案，分析了基层协商式治理的运行机制及其制度绩效，并在实证研究的基础上，探讨了协商式治理中基层民主政治发展的内在逻辑和路径。
关键词：协商治理；协商民主；政协委员工作室
中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2016）02-0057-07
改革开放以来，伴随经济的高速发展与社会结构深刻转型，一场社会治理变革在基层悄然兴起。这场变革的重要特点是将民主协商嵌入基层社会治理，形成了协商式治理的新机制。该机制不仅破解了基层治理的诸多难题，而且为基层民主政治发展注入了活力。深入研究基层协商式治理的新机制，对推进基层协商民主发展、基层治理体系和治理能力现代化具有重要现实意义。
一、社会关系的变迁是当前基层治理面临的重大课题
国家行政权力从农村社会退出，降低了对农村社会的控制力，新农村自治主体关系尚未完全定型，致使处理基层公共事务的集体行动难以达成，基层治理面临社会关系变迁的重大课题。
（一）国家与社会关系的新调整
新中国建立后，国家为加快推进工业化建设，将党的领导体系和组织体系延伸到了社会生活的各个角落，形成了以政治中心、意识形态中心和经济中心高度重合为主要特征的“全能主义”模式。在这一模式下，国家行政权力可扩展到社会任何领域，行政机制成为支撑、推动整个社会有效运转的核心机制。伴随改革开放的不断深入，国家与社会二合一的传统体制难以适应形势发展，建立政府、市场和社会并立、互动的新模式是社会主义市场经济体制的内在要求。这迫切要求政府转变在经济社会发展中的角色与功能，实现从“全能型政府”向“公共服务型政府”的转变。这一转变意味着市场和社会必须成为国家治理的重要力量，国家必须建立新的利益整合机制，将政府、市场和社会等各利益主体有机整合起来，形成推动国家现代化的强大合力。
（二）城乡关系的新变化
新中国成立后的一段时期，国家在推进现代化的过程中利用制度化资源加速城镇化进程，造成了乡村社会资源“空心化”，削弱了乡村社会的自主发展能力，影响了农业和农村现代化的总体进程。为此，国家适时调整了城乡关系，开始实施以“工业反哺农业、城市支持农村”为主要内容的城乡一体化战略。对乡村社会而言，国家从资源汲取者变为资源给予者，成为推动乡村社会发展的重要力量。城乡经济关系的调整对城乡政治关系调整尤其是国家与农民之间关系的调整提出了强烈要求，即必须充分调动各类治理主体的积极性，实现从传统管理关系向国家主导的合作关系的转变，增强农村经济社会科学发展的内生动力。
（三）基层治理主体间的新关系
一方面是政府在基层治理中的角色发生变化。作为推动农村社会发展的最重要力量，政府通过制度化方式将大量人力、物力和财力投向农村，为农村提供基本公共管理和服务，以实现城乡公共服务均等化。另一方面是农民在基层治理中的角色发生变化。随着思想的进一步解放，农民的独立性、自主性不断增强。他们要求在基层治理中拥有话语权，以表达自身诉求和愿望。基层治理主体之间的关系变化要求改变以往以行政控制为主要特征的治理方式，推进基层治理的多元参与。
二、基层协商式治理的理论逻辑
党的十八大以来，民主协商的地位被提到更高位置。党的十八大报告提出要“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，积极开展基层民主协商”。开展形式多样的民主协商，推进基层协商制度化是重要任务。2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展做出了全面部署。协商民主既是应对多元化背景下纷繁复杂的政治实践和社会现象的工具，也是迎接公共事务挑战、处理公共问题的手段。将协商民主运用到基层治理中已成为近年来基层治理实践探索的方向。当前，探索基层协商式治理已具备较完善的理论基础。
（一）中国传统文化和政治协商制度
整个社会运行中，平等自由、民主协商、公平公正是政治发展的最高境界，是社会稳定、国家发展、民族振兴的基本表征。只有尊重差异、消除冲突，倡导利益主体多元共处，才能实现社会运行和国家治理的合理性与合法性。我国传统文化以儒家“和”文化为内在精神和显著特征，倡导“天下为公”“和而不同”“和为贵”等价值。这与协商民主理论强调的求同存异、协商、包容、维护公共利益的内涵是相通的，与现代民主政治的基本精神是相融的。从我国传统政治制度看，尽管皇帝专制制度缺乏平等、民主，但是协商、讨论、批评和谏议的传统一直被后世传袭，如皇帝朝会制度、谏议制度、监察制度和平民议政制度等。传统文化与政治制度中所蕴含的思想内涵和实践指向，为当前探索基层协商式治理奠定了良好思想基础。
（二）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度
在马克思主义民主理论的指导下，中国共产党同各民主党派、无党派人士、社会各界贤达和广大人民群众一道，不断探索政治协商、民主合作、共谋国是的民主实现形式，极大地深化了社会主义民主实践，形成了以人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度为主要组成部分的中国特色社会主义民主制度。其中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度贯穿统一战线的各领域、各环节，蕴含丰富的民主协商资源，是当代中国协商民主制度设计的核心和价值指向，是基层协商式治理的制度源泉和实践支撑，为基层协商式治理提供了重要理论支撑和宽松政治环境。
（三）群众观点和群众路线
群众观点是中国共产党及其全体党员干部必须牢牢把握的观点。群众路线是中国共产党的生命线和根本工作路线。改革开放以来，多元化的社会格局导致社会思想意识纷繁复杂。党在执政过程中要避免脱离群众的危险，必须扩大基层协商民主。基层协商式治理的本质是对党的群众观点和群众路线实践的具体化。它推崇党和各级政府与群众之间、干部与群众之间、群众之间的社会协商对话，具有民主协商主体广泛性、内容丰富性和机制规范化等优势。坚持群众观点和群众路线，要把探索基层协商式治理作为当前和今后一个时期的重要任务。 三、安吉县“政协委员工作室”的个案分析
（一）个案的选择
一直以来，安吉县的基层党政机构齐全，只有人民政协缺少能将工作延伸到基层的履职平台和工作载体，这导致政协在基层的履职处于悬空运转状态。县政协委员一年只参加一次政协全会，政协常委一季度只参加一次常委会。除部分委员参与县级政协组织的视察、调研等活动外，大部分委员在政协会议休会期间，无政协工作可做。对此现象，群众不满意，委员有意见。这对政协和政协委员的形象带来了负面影响。因政府与市场、社会组织的职能定位不明确，政府在基层社会治理中存在“越位”“缺位”现象。为协助政府解决民生问题、化解基层社会矛盾，安吉县政协充分发挥自身包容各界、联系广泛、人才聚集的优势，利用政协委员来自不同行业、代表不同阶层的特点，建立了一个通民情、解民意的窗口——政协委员工作室（以下简称“工作室”）。自2009年运行以来，工作室在服务民生、协助基层治理方面发挥了积极作用，成为地方政府与群众沟通的重要桥梁、重要渠道。
（二）工作室的运行机制
1.制度性要素，即工作室的权限与职责在政协履职中的结构配置。一是工作室的定位。工作室站在客观公正的角度监督政府、反映社情民意，既不是职能部门，也不是法律部门、信访部门。在责任主体设置上，工作室不是县政协的下派组织，而是政协委员为更好地履职为民、服务民生，在县政协的支持和引导下，自愿申办、自主运作的履职平台。工作室在县政协的指导下独立运作，完全体现了委员的主体能动作用。二是工作室的人选标准。工作室的委员必须具备较高社会知名度和群众威信，具有一定的专业理论知识和群众工作经验，了解国家和地方的方针政策，熟悉当地经济社会发展的基本情况。工作室工作是一项纯粹的义务劳动，没有任何物质报酬，需要长期坚持，这对委员的工作热情和吃苦耐劳、无私奉献精神提出了较高要求。三是工作室的运作规范。首先是制定《工作室管理办法》。设立工作室既可由政协委员个人申报，也可由党派、界别、委组集体申报。申报程序包括提出书面申请、实地考察调研、制定工作方案、主席会议决定、报纸电视公布、正式挂牌成立等环节。县政协成立工作室领导小组，由县政协秘书长任组长，负责统筹协调。县政协各专门委员会（以下简称“专委会”）和办公室负责人为领导小组成员，负责具体协调落实。县政协办公室具体负责保障后勤工作。工作场地由办公室、提案委和所在乡镇协调落实。县政协提案委具体负责对工作室的业务指导。工作室按照《政协章程》的有关规定和自身职责的具体要求开展工作。其次是制定《工作室工作职责》。定期接待群众来访，收集、登记、整理社情民意；不定期召开群众代表座谈会，听取意见和建议；调查研究群众反映强烈和普遍关心的重点、热点、难点问题，以提案、信息、调研报告等形式向政府及其有关部门提出意见建议，并及时反馈；协调、督促有关部门解决群众反映的问题，对目前一时难以解决的问题，约请有关部门向当事人作出说明。再次是制定《工作室工作制度》。建立定期接待制度、走访群众制度、登记存档制度、结果反馈制度、总结汇报制度。定期接待制度，即每周安排不少于半天的接待时间，倾听民声、了解民情、反映民意、关注民生。走访群众制度，即以平时走访和重点走访相结合的方式经常走访群众，倾听群众意见、建议和要求。登记存档制度，即做好来访、来信、来电登记工作，如实反映群众意见建议，做好相关材料的整理、归档。结果反馈制度，即对群众反映的社情民意办理结果及时向当事人反馈。总结汇报制度，即工作室工作开展情况在年终以书面形式向县政协汇报。四是工作室的支持保障措施。作为一项新生事物，工作室在探索之初就得到了安吉县政协的大力支持和指导。县政协积极争取当地乡镇（社区）领导的支持，帮助工作室协调办公场所，选择群众较集中、交通通讯便利的办公场地，承担工作室办公用品、电话通讯等费用，协助工作室制定完善工作规程和管理制度。
2.过程性要素，即工作室的运作流程。一是收集信息。民意信息主要来自3个方面：首先是面询接待，委员们每周按规定时间接待来访群众，通过面对面座谈掌握来访群众意见和诉求，做好详细记录；其次是视察调研，委员们根据本地区一段时期内在经济发展、民生保障、社会管理创新等方面的形势和要求，开展有计划、有目标的视察调研活动，通过访谈乡镇党委政府相关领导、村“两委”干部和走访普通党员群众相结合的方式，深入求证、系统梳理所掌握的相关问题；最后是会议收集，委员们通过参加所在乡镇举行的党代会、人代会、议政会、恳谈会等把握当地发展大势，了解掌握当地经济社会发展特别是民生各领域相关信息，并加以记录整理。二是传递民意。委员们对收集的信息根据涉及领域、受理时效和办理部门的级别等分类梳理，形成相关意见建议进行报送。报送途径主要有三种：首先是涉及县级层面或需协调乡镇和相关部门共同办理的，形成《工作室社情民意专报》报县政协，由县政协以《安吉政协信息（社情民意）》的形式报县委县政府主要领导和分管领导处理；其次是片区、乡镇本级可解决的问题，形成《工作室建议书》，提交乡镇党委政府相关领导解决；最后是涉及本地民政、教育、人力社保等部门的具体民生问题，以相关片区的政协工作地区联络委员会（以下简称“联络委”）的名义，向相关部门提交材料。三是督办反馈。工作室的意见建议凝聚了群众期望和政协委员心血，关键在落实。凡由县政协上报县领导的工作室社情民意信息，均冠以《信息专报》红头，设“领导批示”栏，抄送全体政协领导和材料所涉乡镇、部门。其中，获县领导批示的，由县督查办统一转相关部门办理答复；未获县领导批示的，由县政协办公室以《社情民意信息转办》形式送相关部门办理答复。直报乡镇和部门的信息由联络委存档并定期了解意见建议的办理情况，及时向工作室通报。对涉及片区乡镇经济、民生发展的重要问题和意见建议，由县政协牵头组织乡镇和相关部门召开议政会研究和推进。议政会邀请政协委员参加，并形成《会议纪要》，定期向工作室通报相关意见建议的办理情况。
3.工作室取得的成效。一是开辟了政协委员立足基层、履职为民的新领域。安吉县政协通过工作室推动政协委员围绕基层中心工作参政议政、建言献策，既为街道、乡镇领导广泛、准确了解社情、掌握民意提供了可靠保证，也为街道、乡镇领导决策咨询、释疑解惑、化解矛盾提供了帮助。因此，工作室在基层备受欢迎和重视。一些乡镇一方面开始主动给基层政协委员出题目、交任务，引导委员开展定向、专题调研，针对问题拿出对策意见；另一方面利用政情通报会等形式，定期介绍辖区内相关情况，让委员知情明政，并有针对性地组织委员参与辖区重点工作和重大项目建设，监督各项社会事务管理。安吉县基层政协委员已成为基层党委开展议政工作、群众工作不可或缺的成员。二是搭建了政协委员为促和谐、保民生做贡献的大舞台。工作室建在基层，关注居住地的各种社会现象。政协委员能够随时随地发现问题、反映情况、提出建议，形成了自觉建言的习惯。工作室整理的社情民意通过书面、电话等形式直接向有关部门反映；县政协对工作室收到的较重要的社情民意，通过《社情内刊》（工作室专刊）、各专委会联系督办、召开民主协商会和主席督办等形式反映或落实；对社情民意的处理结果，工作室通过当面解答、书面答复、电话回复等方式及时反馈。截至2014年底，各工作室累计接待群众来访1 000余人次，收到各类社情民意2000多条，其中约50%通过承办委员直接反映解决，40%通过政协各专委会对口协商解决。尤其是梅溪“黄天福委员工作室”收集社情民意237条，为群众协调解决困难问题96件，群众自发送来锦旗表示感谢。三是强化了政协工作在乡镇基层的群众基础。安吉县政协把工作室建设作为履职为民的根本措施。工作室建在临街处和人口稠密的社区，实行坐班制度。各工作室的政协委员保证每星期参与工作室工作的时间不少于半天。2013年以来，县政协成立联络委，指导工作室采取分包社区、结对帮扶、举办论坛、社区讲堂等形式，倾听群众呼声、反映社情民意，为群众办好事、办实事。如今，有困难、有问题找工作室和政协委员已成为越来越多的城乡群众的共识，政协工作真正融入了社会、融入了广大人民群众心中。四是形成了基层政协委员队伍促发展的整体合力。安吉县有近百名乡镇基层政协委员。他们分布在不同行业、不同领域、不同岗位，平时工作很忙，难得见上一面。通过参与工作室工作，委员们打破了行业、界别、职务界限，经常聚到一起，共同学习，共同开展视察调研、参政议政、参与社会公益事业，彼此加深了了解和信任，促进了优势互补和资源整合，有力推动了安吉县经济社会发展。 四、基层协商式治理的绩效分析
（一）协商式治理的实践价值
1.它是民意的表达与聚合，有助于提高民主决策的质量。充分表达和聚合民意，确保公共协商过程的公正、公平和真实性是决策的关键所在。协商式治理的发展和完善需着力解决政府与社会如何互动，如何最大限度保证公民参与的客观性、公平性和意见表达的准确性，即要解决互动的内容、方式、程度等问题。一是协商的决策过程能包容所有受决策影响的利益相关者。他们都能平等参与决策讨论，即使出现冲突和分歧，公共利益诉求会对所有人给予同等考虑。二是公共协商能改善民主决策的结果。讨论和协商有助于更好地理解社会成员的利益以及社会的共同特性如何与这些利益相关联。通过协商，决策者能获得真实、普遍的信息，做出更好的决策。三是协商民主能通过讨论、审议等赋予决策合法性。“协商过程的政治合法性不仅仅出于多数的意愿，而且还基于集体的理性反思结果，这种反思是通过在政治上平等参与尊重所有公民道德和实践关怀的政策确定活动而完成的。”[1]对协商参与者来说，决策是在公民或其代表参与的公共讨论和争论中形成的，经由这种公共争论过程的决策结果在政治上是正当的。
2.它是对多中心治理的探索，有助于促进政治共同体的形成。社会治理的发展目标是“良好的治理”，即善治。随着政治权力日益从国家向公民社会转移，虽然政府权力将受到更大限制，国家职能将逐步缩小，但是这并不意味着社会公共权威的消失。该公共权威日益建立在政府与公民相互合作的良好治理基础之上，这是社会民主化进程的必然结果。相较于传统的政府与社会相隔绝的管制模式，设立工作室是为实现善治做出的积极探索，意味着当前基层治理运行机制的变革。工作室制度的推行可为地方社会诉求提供“减压阀”，对社会舆论压力具有一定化解作用，使群众在表达意见时实现“有地方说话，说了有人听，有人能解决，有人来评判”。在协商互动过程中，基层政府逐渐从直接管制的角色中退出，在社会矛盾中由“主体因素”向“环境因素”转型，缓解传统的“单向管理模式”中政府与社会之间的摩擦。这既能使政府得到群众的理解和支持，又能体现民意在公共事务治理中的重要价值和作用。可见，协商治理是实现善治、促进民主政治健康发展的重要途径。一是协商治理能培养出民主所必需的公民美德，如政治共同体成员之间相互理解、相互尊重，尊重他人需求、节制个人需求等。二是协商治理能形成集体责任感，使人们看到政治共同体中的每个人都是社会的一部分，承担责任有利于促进共同体繁荣。三是协商过程和程序能包容存在差异的群体。通过公开对话、交流和协商，各阶层、各团体之间会维持一种深层的相互理解，构成建立参与持续性合作行为所需的社会信任的基础。
3.它是民主监督的有效方式，有助于制约行政权力的膨胀。因各种原因，在我国传统的公民政治参与中，个体式参与和分散式参与是普通公民参与政治生活的主要形式。一方面，政府疲于应付繁多的利益诉求，不能准确把握民意的真正走向、有针对性地实现人民的利益；另一方面，没有聚集起来的个体参与力量对政府决策的影响力极其弱小，特别是本就处于力量对比悬殊的“国家-社会”结构体系中，这种分散式的公民个人参与很难达到民主参与的应有效果。20世纪以来，民主发展面临的重要挑战是行政机构的权力日益膨胀。怎样控制行政权力已成为当前学者关心的重要问题。有学者主张通过立法机构监督来控制行政权力膨胀。因立法机构的监督权力有限，这种路径并不被十分看好。协商民主强调运用公共理性进行对话、讨论。公开性具有监督行政机构和行政制度的能力。制度改革应为政治制度与公众之间的协商保留空间。民主监督的政治基础是公民权利聚集和公民社会形成。在这当中，公民享有必要的政治权利和政治手段具有核心意义。工作室在一定意义上是将群众的个体力量聚合起来，通过制度化建制形成对政府的有效制约和监督。工作室对定期接待、走访群众、登记存档、结果反馈等制度的落实情况反映出其民主监督功能在一定程度上得到了实现。
（二）协商式治理的客观局限
1.受到政府主导的压力型体制的影响。现阶段，基层压力型体制对协商式治理的影响无疑是最主要的。当前，做好经济工作是地方政府的首要任务。乡镇政府是整个压力型体制的基层载体。当乡镇政府部门认为公民的参与剥夺了原由他们掌握的各项资源或妨碍了他们完成上级下达的经济发展任务时，他们对公民参与难免会消极对待甚至抵触。尽管工作室在运行中提高了地方政府的反应能力，但因缺乏对政府的制约能力，社会参与的积极性逐渐下降。调研中，M镇某委员认为，虽然工作室成立之初解决了老百姓的一些实际问题，但后来发现很多问题不好解决，有的是跨部门的，有的原因比较复杂。时间久了，大家的积极性受到影响。有的委员不能真正做到每周安排一次接访，而是打电话问问有没有事情，如果没有事情就不来了。
2.受到政协委员履职效能的影响。一方面，政协委员非由选举产生，缺乏群众基础，多在体制之外，虽是精英，但履职能力相对较弱。从调研情况看，有行政职务、工作单位的委员的履职效能优于普通群众委员。受委员本身能力强弱的影响，普通委员的履职环境弱化，开展工作室活动时只是被动应付或难以提出较高价值的意见建议。一些单位对工作室反映的问题敷衍应付，责任心不强。有的当面承诺很好，事后不抓落实；有的因涉及部门多，相互推诿，得不到及时办理。在访谈中，某委员提到他们提上去的意见，在去追踪的时候，对方很客气，但就是不采纳、不处理，导致老百姓觉得提上去的意见没用，觉得工作室作用不是很大。
3.受到协商主体自身因素的制约。协商式治理的核心是公民间的理性商谈和沟通互动。参与者的交往能力对协商式治理的质量有较大影响。公民参与的有效性除满足一定物质条件外，参与主体的自身素质是一项重要因素。有效的公民参与需要公民具备相应的参与能力。这些能力主要包括如下几项：一是沟通能力。掌握沟通技巧、提升沟通水平是公民参与有效性的保障。二是理解能力。公民能否充分理解政策制定过程和决策方式，能否充分理解公共问题解决的公共利益取向，能否充分理解参与者的期望受政府资源有限的制约等，是公民能否明智参与政策过程的前提。三是学习能力。公民的参与能力不是天生的，虽能通过教育、实践得到提升，但需要公民具备学习能力和主动学习意识，懂得学习方法[2]。从工作室的协商式治理实践看，老百姓因长期受传统臣民文化影响，且相对缺少参与协商的实践机会，参与协商的能力较欠缺，这在一定程度上影响了协商式治理功能的发挥。
五、结语
在探讨基层协商式治理的过程中，通过对工作室的个案分析可得出一条基本结论：由于社会自治能力不足和政府职能强势，当前基层协商式治理表现为“内向型协商”，即政府对社会诉求具有较好的反应能力，但社会对政府决策的制约能力不够。一方面，工作室这类工作机制确实搭建了政府与社会的协商渠道，社会诉求在一定程度上对政府行为形成了影响；另一方面，政府依然掌握政策执行的主动权，对有能力解决的问题会与社会沟通并积极回应社会诉求，对难以解决或无力解决的问题则选择性处理或搁置。因此，进一步推进基层协商式治理需要建立健全相应配套机制，如绩效评估机制、跨域协作机制等。当前基层协商式治理的探索实践只是一系列解决具体问题的方式的结合，在一定程度上不具备典型意义上的协商民主要素，有很大的改革深化空间。要进一步积累有利于改革的社会因素，积极培育协商民主文化，形成公民参与协商治理的良好氛围。
参考文献：
[1] Jorge M.Valadez，Deliberative Democracy， Political Legitimacy， and Self Democracy in Multicultural Socities，USA Westview Press， 2001：32.
[2] 李庆钧.公共政策过程中公民参与的作用及其限制性因素分析[J].扬州大学学报（人文社会科学版），2007 （1）：93-97.
关键词：协商治理；协商民主；政协委员工作室
中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2016）02-0057-07
改革开放以来，伴随经济的高速发展与社会结构深刻转型，一场社会治理变革在基层悄然兴起。这场变革的重要特点是将民主协商嵌入基层社会治理，形成了协商式治理的新机制。该机制不仅破解了基层治理的诸多难题，而且为基层民主政治发展注入了活力。深入研究基层协商式治理的新机制，对推进基层协商民主发展、基层治理体系和治理能力现代化具有重要现实意义。
一、社会关系的变迁是当前基层治理面临的重大课题
国家行政权力从农村社会退出，降低了对农村社会的控制力，新农村自治主体关系尚未完全定型，致使处理基层公共事务的集体行动难以达成，基层治理面临社会关系变迁的重大课题。
（一）国家与社会关系的新调整
新中国建立后，国家为加快推进工业化建设，将党的领导体系和组织体系延伸到了社会生活的各个角落，形成了以政治中心、意识形态中心和经济中心高度重合为主要特征的“全能主义”模式。在这一模式下，国家行政权力可扩展到社会任何领域，行政机制成为支撑、推动整个社会有效运转的核心机制。伴随改革开放的不断深入，国家与社会二合一的传统体制难以适应形势发展，建立政府、市场和社会并立、互动的新模式是社会主义市场经济体制的内在要求。这迫切要求政府转变在经济社会发展中的角色与功能，实现从“全能型政府”向“公共服务型政府”的转变。这一转变意味着市场和社会必须成为国家治理的重要力量，国家必须建立新的利益整合机制，将政府、市场和社会等各利益主体有机整合起来，形成推动国家现代化的强大合力。
（二）城乡关系的新变化
新中国成立后的一段时期，国家在推进现代化的过程中利用制度化资源加速城镇化进程，造成了乡村社会资源“空心化”，削弱了乡村社会的自主发展能力，影响了农业和农村现代化的总体进程。为此，国家适时调整了城乡关系，开始实施以“工业反哺农业、城市支持农村”为主要内容的城乡一体化战略。对乡村社会而言，国家从资源汲取者变为资源给予者，成为推动乡村社会发展的重要力量。城乡经济关系的调整对城乡政治关系调整尤其是国家与农民之间关系的调整提出了强烈要求，即必须充分调动各类治理主体的积极性，实现从传统管理关系向国家主导的合作关系的转变，增强农村经济社会科学发展的内生动力。
（三）基层治理主体间的新关系
一方面是政府在基层治理中的角色发生变化。作为推动农村社会发展的最重要力量，政府通过制度化方式将大量人力、物力和财力投向农村，为农村提供基本公共管理和服务，以实现城乡公共服务均等化。另一方面是农民在基层治理中的角色发生变化。随着思想的进一步解放，农民的独立性、自主性不断增强。他们要求在基层治理中拥有话语权，以表达自身诉求和愿望。基层治理主体之间的关系变化要求改变以往以行政控制为主要特征的治理方式，推进基层治理的多元参与。
二、基层协商式治理的理论逻辑
党的十八大以来，民主协商的地位被提到更高位置。党的十八大报告提出要“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，积极开展基层民主协商”。开展形式多样的民主协商，推进基层协商制度化是重要任务。2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展做出了全面部署。协商民主既是应对多元化背景下纷繁复杂的政治实践和社会现象的工具，也是迎接公共事务挑战、处理公共问题的手段。将协商民主运用到基层治理中已成为近年来基层治理实践探索的方向。当前，探索基层协商式治理已具备较完善的理论基础。
（一）中国传统文化和政治协商制度
整个社会运行中，平等自由、民主协商、公平公正是政治发展的最高境界，是社会稳定、国家发展、民族振兴的基本表征。只有尊重差异、消除冲突，倡导利益主体多元共处，才能实现社会运行和国家治理的合理性与合法性。我国传统文化以儒家“和”文化为内在精神和显著特征，倡导“天下为公”“和而不同”“和为贵”等价值。这与协商民主理论强调的求同存异、协商、包容、维护公共利益的内涵是相通的，与现代民主政治的基本精神是相融的。从我国传统政治制度看，尽管皇帝专制制度缺乏平等、民主，但是协商、讨论、批评和谏议的传统一直被后世传袭，如皇帝朝会制度、谏议制度、监察制度和平民议政制度等。传统文化与政治制度中所蕴含的思想内涵和实践指向，为当前探索基层协商式治理奠定了良好思想基础。
（二）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度
在马克思主义民主理论的指导下，中国共产党同各民主党派、无党派人士、社会各界贤达和广大人民群众一道，不断探索政治协商、民主合作、共谋国是的民主实现形式，极大地深化了社会主义民主实践，形成了以人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度为主要组成部分的中国特色社会主义民主制度。其中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度贯穿统一战线的各领域、各环节，蕴含丰富的民主协商资源，是当代中国协商民主制度设计的核心和价值指向，是基层协商式治理的制度源泉和实践支撑，为基层协商式治理提供了重要理论支撑和宽松政治环境。
（三）群众观点和群众路线
群众观点是中国共产党及其全体党员干部必须牢牢把握的观点。群众路线是中国共产党的生命线和根本工作路线。改革开放以来，多元化的社会格局导致社会思想意识纷繁复杂。党在执政过程中要避免脱离群众的危险，必须扩大基层协商民主。基层协商式治理的本质是对党的群众观点和群众路线实践的具体化。它推崇党和各级政府与群众之间、干部与群众之间、群众之间的社会协商对话，具有民主协商主体广泛性、内容丰富性和机制规范化等优势。坚持群众观点和群众路线，要把探索基层协商式治理作为当前和今后一个时期的重要任务。 三、安吉县“政协委员工作室”的个案分析
（一）个案的选择
一直以来，安吉县的基层党政机构齐全，只有人民政协缺少能将工作延伸到基层的履职平台和工作载体，这导致政协在基层的履职处于悬空运转状态。县政协委员一年只参加一次政协全会，政协常委一季度只参加一次常委会。除部分委员参与县级政协组织的视察、调研等活动外，大部分委员在政协会议休会期间，无政协工作可做。对此现象，群众不满意，委员有意见。这对政协和政协委员的形象带来了负面影响。因政府与市场、社会组织的职能定位不明确，政府在基层社会治理中存在“越位”“缺位”现象。为协助政府解决民生问题、化解基层社会矛盾，安吉县政协充分发挥自身包容各界、联系广泛、人才聚集的优势，利用政协委员来自不同行业、代表不同阶层的特点，建立了一个通民情、解民意的窗口——政协委员工作室（以下简称“工作室”）。自2009年运行以来，工作室在服务民生、协助基层治理方面发挥了积极作用，成为地方政府与群众沟通的重要桥梁、重要渠道。
（二）工作室的运行机制
1.制度性要素，即工作室的权限与职责在政协履职中的结构配置。一是工作室的定位。工作室站在客观公正的角度监督政府、反映社情民意，既不是职能部门，也不是法律部门、信访部门。在责任主体设置上，工作室不是县政协的下派组织，而是政协委员为更好地履职为民、服务民生，在县政协的支持和引导下，自愿申办、自主运作的履职平台。工作室在县政协的指导下独立运作，完全体现了委员的主体能动作用。二是工作室的人选标准。工作室的委员必须具备较高社会知名度和群众威信，具有一定的专业理论知识和群众工作经验，了解国家和地方的方针政策，熟悉当地经济社会发展的基本情况。工作室工作是一项纯粹的义务劳动，没有任何物质报酬，需要长期坚持，这对委员的工作热情和吃苦耐劳、无私奉献精神提出了较高要求。三是工作室的运作规范。首先是制定《工作室管理办法》。设立工作室既可由政协委员个人申报，也可由党派、界别、委组集体申报。申报程序包括提出书面申请、实地考察调研、制定工作方案、主席会议决定、报纸电视公布、正式挂牌成立等环节。县政协成立工作室领导小组，由县政协秘书长任组长，负责统筹协调。县政协各专门委员会（以下简称“专委会”）和办公室负责人为领导小组成员，负责具体协调落实。县政协办公室具体负责保障后勤工作。工作场地由办公室、提案委和所在乡镇协调落实。县政协提案委具体负责对工作室的业务指导。工作室按照《政协章程》的有关规定和自身职责的具体要求开展工作。其次是制定《工作室工作职责》。定期接待群众来访，收集、登记、整理社情民意；不定期召开群众代表座谈会，听取意见和建议；调查研究群众反映强烈和普遍关心的重点、热点、难点问题，以提案、信息、调研报告等形式向政府及其有关部门提出意见建议，并及时反馈；协调、督促有关部门解决群众反映的问题，对目前一时难以解决的问题，约请有关部门向当事人作出说明。再次是制定《工作室工作制度》。建立定期接待制度、走访群众制度、登记存档制度、结果反馈制度、总结汇报制度。定期接待制度，即每周安排不少于半天的接待时间，倾听民声、了解民情、反映民意、关注民生。走访群众制度，即以平时走访和重点走访相结合的方式经常走访群众，倾听群众意见、建议和要求。登记存档制度，即做好来访、来信、来电登记工作，如实反映群众意见建议，做好相关材料的整理、归档。结果反馈制度，即对群众反映的社情民意办理结果及时向当事人反馈。总结汇报制度，即工作室工作开展情况在年终以书面形式向县政协汇报。四是工作室的支持保障措施。作为一项新生事物，工作室在探索之初就得到了安吉县政协的大力支持和指导。县政协积极争取当地乡镇（社区）领导的支持，帮助工作室协调办公场所，选择群众较集中、交通通讯便利的办公场地，承担工作室办公用品、电话通讯等费用，协助工作室制定完善工作规程和管理制度。
2.过程性要素，即工作室的运作流程。一是收集信息。民意信息主要来自3个方面：首先是面询接待，委员们每周按规定时间接待来访群众，通过面对面座谈掌握来访群众意见和诉求，做好详细记录；其次是视察调研，委员们根据本地区一段时期内在经济发展、民生保障、社会管理创新等方面的形势和要求，开展有计划、有目标的视察调研活动，通过访谈乡镇党委政府相关领导、村“两委”干部和走访普通党员群众相结合的方式，深入求证、系统梳理所掌握的相关问题；最后是会议收集，委员们通过参加所在乡镇举行的党代会、人代会、议政会、恳谈会等把握当地发展大势，了解掌握当地经济社会发展特别是民生各领域相关信息，并加以记录整理。二是传递民意。委员们对收集的信息根据涉及领域、受理时效和办理部门的级别等分类梳理，形成相关意见建议进行报送。报送途径主要有三种：首先是涉及县级层面或需协调乡镇和相关部门共同办理的，形成《工作室社情民意专报》报县政协，由县政协以《安吉政协信息（社情民意）》的形式报县委县政府主要领导和分管领导处理；其次是片区、乡镇本级可解决的问题，形成《工作室建议书》，提交乡镇党委政府相关领导解决；最后是涉及本地民政、教育、人力社保等部门的具体民生问题，以相关片区的政协工作地区联络委员会（以下简称“联络委”）的名义，向相关部门提交材料。三是督办反馈。工作室的意见建议凝聚了群众期望和政协委员心血，关键在落实。凡由县政协上报县领导的工作室社情民意信息，均冠以《信息专报》红头，设“领导批示”栏，抄送全体政协领导和材料所涉乡镇、部门。其中，获县领导批示的，由县督查办统一转相关部门办理答复；未获县领导批示的，由县政协办公室以《社情民意信息转办》形式送相关部门办理答复。直报乡镇和部门的信息由联络委存档并定期了解意见建议的办理情况，及时向工作室通报。对涉及片区乡镇经济、民生发展的重要问题和意见建议，由县政协牵头组织乡镇和相关部门召开议政会研究和推进。议政会邀请政协委员参加，并形成《会议纪要》，定期向工作室通报相关意见建议的办理情况。
3.工作室取得的成效。一是开辟了政协委员立足基层、履职为民的新领域。安吉县政协通过工作室推动政协委员围绕基层中心工作参政议政、建言献策，既为街道、乡镇领导广泛、准确了解社情、掌握民意提供了可靠保证，也为街道、乡镇领导决策咨询、释疑解惑、化解矛盾提供了帮助。因此，工作室在基层备受欢迎和重视。一些乡镇一方面开始主动给基层政协委员出题目、交任务，引导委员开展定向、专题调研，针对问题拿出对策意见；另一方面利用政情通报会等形式，定期介绍辖区内相关情况，让委员知情明政，并有针对性地组织委员参与辖区重点工作和重大项目建设，监督各项社会事务管理。安吉县基层政协委员已成为基层党委开展议政工作、群众工作不可或缺的成员。二是搭建了政协委员为促和谐、保民生做贡献的大舞台。工作室建在基层，关注居住地的各种社会现象。政协委员能够随时随地发现问题、反映情况、提出建议，形成了自觉建言的习惯。工作室整理的社情民意通过书面、电话等形式直接向有关部门反映；县政协对工作室收到的较重要的社情民意，通过《社情内刊》（工作室专刊）、各专委会联系督办、召开民主协商会和主席督办等形式反映或落实；对社情民意的处理结果，工作室通过当面解答、书面答复、电话回复等方式及时反馈。截至2014年底，各工作室累计接待群众来访1 000余人次，收到各类社情民意2000多条，其中约50%通过承办委员直接反映解决，40%通过政协各专委会对口协商解决。尤其是梅溪“黄天福委员工作室”收集社情民意237条，为群众协调解决困难问题96件，群众自发送来锦旗表示感谢。三是强化了政协工作在乡镇基层的群众基础。安吉县政协把工作室建设作为履职为民的根本措施。工作室建在临街处和人口稠密的社区，实行坐班制度。各工作室的政协委员保证每星期参与工作室工作的时间不少于半天。2013年以来，县政协成立联络委，指导工作室采取分包社区、结对帮扶、举办论坛、社区讲堂等形式，倾听群众呼声、反映社情民意，为群众办好事、办实事。如今，有困难、有问题找工作室和政协委员已成为越来越多的城乡群众的共识，政协工作真正融入了社会、融入了广大人民群众心中。四是形成了基层政协委员队伍促发展的整体合力。安吉县有近百名乡镇基层政协委员。他们分布在不同行业、不同领域、不同岗位，平时工作很忙，难得见上一面。通过参与工作室工作，委员们打破了行业、界别、职务界限，经常聚到一起，共同学习，共同开展视察调研、参政议政、参与社会公益事业，彼此加深了了解和信任，促进了优势互补和资源整合，有力推动了安吉县经济社会发展。 四、基层协商式治理的绩效分析
（一）协商式治理的实践价值
1.它是民意的表达与聚合，有助于提高民主决策的质量。充分表达和聚合民意，确保公共协商过程的公正、公平和真实性是决策的关键所在。协商式治理的发展和完善需着力解决政府与社会如何互动，如何最大限度保证公民参与的客观性、公平性和意见表达的准确性，即要解决互动的内容、方式、程度等问题。一是协商的决策过程能包容所有受决策影响的利益相关者。他们都能平等参与决策讨论，即使出现冲突和分歧，公共利益诉求会对所有人给予同等考虑。二是公共协商能改善民主决策的结果。讨论和协商有助于更好地理解社会成员的利益以及社会的共同特性如何与这些利益相关联。通过协商，决策者能获得真实、普遍的信息，做出更好的决策。三是协商民主能通过讨论、审议等赋予决策合法性。“协商过程的政治合法性不仅仅出于多数的意愿，而且还基于集体的理性反思结果，这种反思是通过在政治上平等参与尊重所有公民道德和实践关怀的政策确定活动而完成的。”[1]对协商参与者来说，决策是在公民或其代表参与的公共讨论和争论中形成的，经由这种公共争论过程的决策结果在政治上是正当的。
2.它是对多中心治理的探索，有助于促进政治共同体的形成。社会治理的发展目标是“良好的治理”，即善治。随着政治权力日益从国家向公民社会转移，虽然政府权力将受到更大限制，国家职能将逐步缩小，但是这并不意味着社会公共权威的消失。该公共权威日益建立在政府与公民相互合作的良好治理基础之上，这是社会民主化进程的必然结果。相较于传统的政府与社会相隔绝的管制模式，设立工作室是为实现善治做出的积极探索，意味着当前基层治理运行机制的变革。工作室制度的推行可为地方社会诉求提供“减压阀”，对社会舆论压力具有一定化解作用，使群众在表达意见时实现“有地方说话，说了有人听，有人能解决，有人来评判”。在协商互动过程中，基层政府逐渐从直接管制的角色中退出，在社会矛盾中由“主体因素”向“环境因素”转型，缓解传统的“单向管理模式”中政府与社会之间的摩擦。这既能使政府得到群众的理解和支持，又能体现民意在公共事务治理中的重要价值和作用。可见，协商治理是实现善治、促进民主政治健康发展的重要途径。一是协商治理能培养出民主所必需的公民美德，如政治共同体成员之间相互理解、相互尊重，尊重他人需求、节制个人需求等。二是协商治理能形成集体责任感，使人们看到政治共同体中的每个人都是社会的一部分，承担责任有利于促进共同体繁荣。三是协商过程和程序能包容存在差异的群体。通过公开对话、交流和协商，各阶层、各团体之间会维持一种深层的相互理解，构成建立参与持续性合作行为所需的社会信任的基础。
3.它是民主监督的有效方式，有助于制约行政权力的膨胀。因各种原因，在我国传统的公民政治参与中，个体式参与和分散式参与是普通公民参与政治生活的主要形式。一方面，政府疲于应付繁多的利益诉求，不能准确把握民意的真正走向、有针对性地实现人民的利益；另一方面，没有聚集起来的个体参与力量对政府决策的影响力极其弱小，特别是本就处于力量对比悬殊的“国家-社会”结构体系中，这种分散式的公民个人参与很难达到民主参与的应有效果。20世纪以来，民主发展面临的重要挑战是行政机构的权力日益膨胀。怎样控制行政权力已成为当前学者关心的重要问题。有学者主张通过立法机构监督来控制行政权力膨胀。因立法机构的监督权力有限，这种路径并不被十分看好。协商民主强调运用公共理性进行对话、讨论。公开性具有监督行政机构和行政制度的能力。制度改革应为政治制度与公众之间的协商保留空间。民主监督的政治基础是公民权利聚集和公民社会形成。在这当中，公民享有必要的政治权利和政治手段具有核心意义。工作室在一定意义上是将群众的个体力量聚合起来，通过制度化建制形成对政府的有效制约和监督。工作室对定期接待、走访群众、登记存档、结果反馈等制度的落实情况反映出其民主监督功能在一定程度上得到了实现。
（二）协商式治理的客观局限
1.受到政府主导的压力型体制的影响。现阶段，基层压力型体制对协商式治理的影响无疑是最主要的。当前，做好经济工作是地方政府的首要任务。乡镇政府是整个压力型体制的基层载体。当乡镇政府部门认为公民的参与剥夺了原由他们掌握的各项资源或妨碍了他们完成上级下达的经济发展任务时，他们对公民参与难免会消极对待甚至抵触。尽管工作室在运行中提高了地方政府的反应能力，但因缺乏对政府的制约能力，社会参与的积极性逐渐下降。调研中，M镇某委员认为，虽然工作室成立之初解决了老百姓的一些实际问题，但后来发现很多问题不好解决，有的是跨部门的，有的原因比较复杂。时间久了，大家的积极性受到影响。有的委员不能真正做到每周安排一次接访，而是打电话问问有没有事情，如果没有事情就不来了。
2.受到政协委员履职效能的影响。一方面，政协委员非由选举产生，缺乏群众基础，多在体制之外，虽是精英，但履职能力相对较弱。从调研情况看，有行政职务、工作单位的委员的履职效能优于普通群众委员。受委员本身能力强弱的影响，普通委员的履职环境弱化，开展工作室活动时只是被动应付或难以提出较高价值的意见建议。一些单位对工作室反映的问题敷衍应付，责任心不强。有的当面承诺很好，事后不抓落实；有的因涉及部门多，相互推诿，得不到及时办理。在访谈中，某委员提到他们提上去的意见，在去追踪的时候，对方很客气，但就是不采纳、不处理，导致老百姓觉得提上去的意见没用，觉得工作室作用不是很大。
3.受到协商主体自身因素的制约。协商式治理的核心是公民间的理性商谈和沟通互动。参与者的交往能力对协商式治理的质量有较大影响。公民参与的有效性除满足一定物质条件外，参与主体的自身素质是一项重要因素。有效的公民参与需要公民具备相应的参与能力。这些能力主要包括如下几项：一是沟通能力。掌握沟通技巧、提升沟通水平是公民参与有效性的保障。二是理解能力。公民能否充分理解政策制定过程和决策方式，能否充分理解公共问题解决的公共利益取向，能否充分理解参与者的期望受政府资源有限的制约等，是公民能否明智参与政策过程的前提。三是学习能力。公民的参与能力不是天生的，虽能通过教育、实践得到提升，但需要公民具备学习能力和主动学习意识，懂得学习方法[2]。从工作室的协商式治理实践看，老百姓因长期受传统臣民文化影响，且相对缺少参与协商的实践机会，参与协商的能力较欠缺，这在一定程度上影响了协商式治理功能的发挥。
五、结语
在探讨基层协商式治理的过程中，通过对工作室的个案分析可得出一条基本结论：由于社会自治能力不足和政府职能强势，当前基层协商式治理表现为“内向型协商”，即政府对社会诉求具有较好的反应能力，但社会对政府决策的制约能力不够。一方面，工作室这类工作机制确实搭建了政府与社会的协商渠道，社会诉求在一定程度上对政府行为形成了影响；另一方面，政府依然掌握政策执行的主动权，对有能力解决的问题会与社会沟通并积极回应社会诉求，对难以解决或无力解决的问题则选择性处理或搁置。因此，进一步推进基层协商式治理需要建立健全相应配套机制，如绩效评估机制、跨域协作机制等。当前基层协商式治理的探索实践只是一系列解决具体问题的方式的结合，在一定程度上不具备典型意义上的协商民主要素，有很大的改革深化空间。要进一步积累有利于改革的社会因素，积极培育协商民主文化，形成公民参与协商治理的良好氛围。
参考文献：
[1] Jorge M.Valadez，Deliberative Democracy， Political Legitimacy， and Self Democracy in Multicultural Socities，USA Westview Press， 2001：32.
[2] 李庆钧.公共政策过程中公民参与的作用及其限制性因素分析[J].扬州大学学报（人文社会科学版），2007 （1）：93-97.