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去行政化为何难以推广和落实?主要原因在于经济体制改革过程中的遗留问题
据报道,广州市委、市政府近期出台《关于进一步推动国有企业改革与发展的意见》,提出深入推进国有企业领导人员管理体制改革,实行国有企业领导人员分级管理,取消国有企业的行政级别。
去行政化进展
国有企业去行政化改革,探索已有一段时日。2000年10月,国家经贸委发布《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范(试行)》,规定国有及国有控股大中型企业不再套用党政机关的行政级别。
2008年9月,上海市在《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》中明确,上海将取消市管国企和国企领导人员的行政级别,从党政机关交流到国企任职的干部不再保留公务员身份,到龄免职后在企业办理退休手续,且不得在本企业、下属企业或关联企业任职或兼职。
2008年12月底,浦发银行成为上海国资“去行政化”试点单位,浦发银行对三位副总进行聘任制,高管中的副职不再保留行政级别。但试水结果没有下文。2009年5月15日,上海国资委网站像往年一样刊登了一份《2009年干部任免情况》,对国资企业30个岗位进行任免,级别包括副总裁、副总经理和副总监等职位。没有体现出去行政化的任何变化。
近期备受关注的广州《进一步推动国有企业改革与发展的意见》出台《意见》中明确规定,将理顺国有企业领导人员管理体制,实行国有企业领导人员分级管理,取消国有企业的行政级别。同时,提出了“老人老制度,新人新办法”的操作原则,相比于之前相关文件的提法,更具有可操作性。然而《意见》中也存在着“未来也不排除优秀的国企领导干部进机关的可能”等弹性十足的语句。
不难看出,国有企业去行政化的过程中存在着以下几个现象:
去行政化推进缓慢。自1993年中共十四届三中全会提出“政企分开”后,缺乏持续的相关政策跟进;2000年国家经贸委提出去行政化的要求后,亦无后续的监督执行。一段时间内,“去行政化”似乎已经离开了大众的视线。
去行政化难以实现。政府出面主导去行政化,大多是虎头蛇尾,没有结果,也难以推行。
去行政化的效果只停留在理论层面。虽然国资委等各方希望通过去行政化的手段,递进式、逐步实现政企分离,推进国有企业改制进程,以实现其自主经营和市场化运作,但仍低估了由于历史遗留原因而带来的困难,以至于去行政化未能如期有效的开展,因此去行政化的实际效果也无从考证。
去行政化困境分析
去行政化为何难以推广和落实?主要原因在于经济体制改革过程中的遗留问题。计划经济体制下企业没有自主行为,企业活动均由政府主导。随着接近30年的经济体制改革和国有企业改制,国有企业基本形成了独立的企业法人和市场竞争的主体,但其人员的行政化使得政企分离很难实现。“一刀切”的方式不利于企业发展的稳定性,在社会经济快速发展、经济体制不够完善、市场经济环境变幻频繁的现阶段,企业发展的稳定性压倒一切。而如果不能改变现有人员的行政化属性,而仅仅通过新鲜血液来逐步实现去行政化的设想,又会造成企业内部的不公平。
更重要的是,具有行政职务的企业高管的行为导向往往会受到非市场因素的影响,而不具有行政职务的经理人的行为是以市场为导向的,这就容易导致企业发展内部决策不统一,进而影响了企业的正常发展。因此,经济体制改革过程中,国有企业人员行政化的历史遗留问题是制约国有企业去行政化进程的最大障碍。
但是,体制缺陷的原因是历史存在的,不可改变的,如果深陷其中而不能自拔,那么去行政化,甚至政企分离也就无从谈起。因此我们应从其他角度去考虑影响去行政化实施的症结所在,以通过阶段的、递进的方式,逐步推进去行政化的开展。
对目的不够明晰是去行政化陷入困境的另外一个重要因素。去行政化无非是推进国有企业改制进程的一个手段,那么首先就要看国有企业改制主要包含哪些内容,而去行政化和其关系又是什么。只有清楚要通过去行政化解决什么问题、能通过去行政化解决什么问题,哪些问题快速得到成效,哪些问题需要时间的检验等等,才能有针对性的、分阶段的推进去行政化的进程。
国有企业改制的内容大体包括产权制度:明晰产权与产权多元化;法人治理结构:两权分离与委托——代理机制;管理体制:理顺企业外部和内部管理体制;业务重组:包括主辅分离,突出主营业务;资产重组:通过资本扩张与资本收缩达到整合和优化资源的目的;组织结构:科学的决策和执行组织结构;劳动关系调整:包括完善内部激励机制,改制企业富余人员的妥善安置等几个方面的内容。
去行政化对其中法人治理结构、管理体制、组织结构、劳动关系调整等方面都可以起到一定的推进作用。
首先,通过去行政化可以进一步剥离政府与企业之间藕断丝连的关系,形成真正的委托——代理机制,完善国有企业的法人治理结构。国家作为出资者和企业的经营管理者能够有效分析,使得管理者能够通过市场机制的运作实现资源的合理分配。
其次,通过去行政化可以进一步明确国有企业市场竞争中的主体地位,建立基于市场的决策和管理机制。
第三,去行政化不仅仅是管理人员的去行政化,还包含着组织结构的去行政化。国有企业通过去行政化,建立基于市场价值链的组织体系,不拘泥于类行政层级的组织机构、不拘泥于类行政层级的汇报关系,可以大大加快企业对市场的快速反应、精确判断及高效执行能力,提升企业的核心竞争能力。
第四,劳动关系的去行政化,具体可体现为企业内部的人事任免与调度的标准将更符合市场规律,而非行政层级、职称或工龄;薪酬体系更具灵活性和激励性,能够充分调动企业内部员工的工作积极性;绩效管理更明晰,根据科学的绩效管理体系,实现人员的能上能下、能进能出。
回归经理人本位
在计划经济时代,政府作为国有企业的出资者和管理者,能够有效落实国家相关政策需求,实现国家层面的资源调配工作。随着经济体制改革的不断深入,市场机制的不断完善,相对于企业来说,政府远离市场,且在行动执行的过程中,需要综合考虑多方因素,难以避免做出不适应于市场需求的决策。国有企业的公司化改制目的是为了将市场经济体制和公有制结合起来,将企业改制成社会主义制度下的现代法人企业。这样既保持了国家的出资人地位,又使国有企业在公司法规范下具有独立法人资格,并以盈利为目标进入市场,国家只对企业承担出资人的义务和以出资额为限的有限责任。进而实现市场经济体制对资源配置的基础性作用。
通过取消国企和国企领导人员的行政级别,实现国有企业领导人回归经理人本位。
首先要明晰委托代理人的职责关系。现阶段,国有企业的董事长、总经理等高层管理人员均来自上级主管部门的行政委派,公司的决策机构带有很强的政府执行机关的功能。这样就导致了作为委托代理链条中间层的代理者不能有效发挥自己的积极性来行使其权利,也使得其间存在大量的权责模糊地带。通过去行政化的手段,实现企业实际经营权的有效下放,真正实现企业的独立市场化运作。同时国家应改善对经营者的监督机制,强化公司内部监督。包括进一步健全企业内部监督机构,提高监督效果;强化股东大会的职能;强化董事会、监事会对公司的监督;健全经营管理者的考核制度等。2009年5月下旬,上海国资委为18位外部董事下发聘书,同时在官方网站刊登《上海市市管国有企业外部董事管理办法(试行)》和《上海市市管国有企业董事会建设指导意见(试行)》,就是通过完善法人治理结构以规避去行政化后可能带来的代理人内部控制的风险。
其次,虽然人员问题暂时难以解决,可先从企业去行政化入手,使国有企业组织、运营体系去行政化,实现国有企业组织机构设置、运营管理体系的现代化管理模式,为最终实现人员去行政化做好充分的准备。国有企业应从组织机构改革人手,设计基于市场服务的组织体系,打破现有类行政层级的组织结构,缩短管理层级和汇报层级,实现组织扁平化,提高组织的效率和快速反应能力。进一步简政放权,赋予下级更多活力。
第三,人事管理机制去行政化。包括薪酬体系去行政化,绩效管理机制去行政化。薪酬体系去行政化要求设计岗位薪酬时,要考虑岗位价值贡献而不是岗位所处的“行政级别”或者岗位上的人所处的“行政级别”;要求薪酬体系满足对外部市场的公平性和竞争性,以及对人员工作态度的激励性。要建立起现代化的人才竞争机制、健全的绩效考评机制和激励机制,避免平均主义。
第四,管理机制去行政化。重新梳理企业内部的运营流程,明确管控权限。现有行政层级的管理机制,管控权限混乱,签批流程复杂,影响企业运行效率。依据企业内部运营链,根据不同的业务模块设置相关的管控权限及业务流程,缩短审批流程,以提高企业竞争力。
编辑|陈海chenhai@semg.com.cn
据报道,广州市委、市政府近期出台《关于进一步推动国有企业改革与发展的意见》,提出深入推进国有企业领导人员管理体制改革,实行国有企业领导人员分级管理,取消国有企业的行政级别。
去行政化进展
国有企业去行政化改革,探索已有一段时日。2000年10月,国家经贸委发布《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范(试行)》,规定国有及国有控股大中型企业不再套用党政机关的行政级别。
2008年9月,上海市在《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》中明确,上海将取消市管国企和国企领导人员的行政级别,从党政机关交流到国企任职的干部不再保留公务员身份,到龄免职后在企业办理退休手续,且不得在本企业、下属企业或关联企业任职或兼职。
2008年12月底,浦发银行成为上海国资“去行政化”试点单位,浦发银行对三位副总进行聘任制,高管中的副职不再保留行政级别。但试水结果没有下文。2009年5月15日,上海国资委网站像往年一样刊登了一份《2009年干部任免情况》,对国资企业30个岗位进行任免,级别包括副总裁、副总经理和副总监等职位。没有体现出去行政化的任何变化。
近期备受关注的广州《进一步推动国有企业改革与发展的意见》出台《意见》中明确规定,将理顺国有企业领导人员管理体制,实行国有企业领导人员分级管理,取消国有企业的行政级别。同时,提出了“老人老制度,新人新办法”的操作原则,相比于之前相关文件的提法,更具有可操作性。然而《意见》中也存在着“未来也不排除优秀的国企领导干部进机关的可能”等弹性十足的语句。
不难看出,国有企业去行政化的过程中存在着以下几个现象:
去行政化推进缓慢。自1993年中共十四届三中全会提出“政企分开”后,缺乏持续的相关政策跟进;2000年国家经贸委提出去行政化的要求后,亦无后续的监督执行。一段时间内,“去行政化”似乎已经离开了大众的视线。
去行政化难以实现。政府出面主导去行政化,大多是虎头蛇尾,没有结果,也难以推行。
去行政化的效果只停留在理论层面。虽然国资委等各方希望通过去行政化的手段,递进式、逐步实现政企分离,推进国有企业改制进程,以实现其自主经营和市场化运作,但仍低估了由于历史遗留原因而带来的困难,以至于去行政化未能如期有效的开展,因此去行政化的实际效果也无从考证。
去行政化困境分析
去行政化为何难以推广和落实?主要原因在于经济体制改革过程中的遗留问题。计划经济体制下企业没有自主行为,企业活动均由政府主导。随着接近30年的经济体制改革和国有企业改制,国有企业基本形成了独立的企业法人和市场竞争的主体,但其人员的行政化使得政企分离很难实现。“一刀切”的方式不利于企业发展的稳定性,在社会经济快速发展、经济体制不够完善、市场经济环境变幻频繁的现阶段,企业发展的稳定性压倒一切。而如果不能改变现有人员的行政化属性,而仅仅通过新鲜血液来逐步实现去行政化的设想,又会造成企业内部的不公平。
更重要的是,具有行政职务的企业高管的行为导向往往会受到非市场因素的影响,而不具有行政职务的经理人的行为是以市场为导向的,这就容易导致企业发展内部决策不统一,进而影响了企业的正常发展。因此,经济体制改革过程中,国有企业人员行政化的历史遗留问题是制约国有企业去行政化进程的最大障碍。
但是,体制缺陷的原因是历史存在的,不可改变的,如果深陷其中而不能自拔,那么去行政化,甚至政企分离也就无从谈起。因此我们应从其他角度去考虑影响去行政化实施的症结所在,以通过阶段的、递进的方式,逐步推进去行政化的开展。
对目的不够明晰是去行政化陷入困境的另外一个重要因素。去行政化无非是推进国有企业改制进程的一个手段,那么首先就要看国有企业改制主要包含哪些内容,而去行政化和其关系又是什么。只有清楚要通过去行政化解决什么问题、能通过去行政化解决什么问题,哪些问题快速得到成效,哪些问题需要时间的检验等等,才能有针对性的、分阶段的推进去行政化的进程。
国有企业改制的内容大体包括产权制度:明晰产权与产权多元化;法人治理结构:两权分离与委托——代理机制;管理体制:理顺企业外部和内部管理体制;业务重组:包括主辅分离,突出主营业务;资产重组:通过资本扩张与资本收缩达到整合和优化资源的目的;组织结构:科学的决策和执行组织结构;劳动关系调整:包括完善内部激励机制,改制企业富余人员的妥善安置等几个方面的内容。
去行政化对其中法人治理结构、管理体制、组织结构、劳动关系调整等方面都可以起到一定的推进作用。
首先,通过去行政化可以进一步剥离政府与企业之间藕断丝连的关系,形成真正的委托——代理机制,完善国有企业的法人治理结构。国家作为出资者和企业的经营管理者能够有效分析,使得管理者能够通过市场机制的运作实现资源的合理分配。
其次,通过去行政化可以进一步明确国有企业市场竞争中的主体地位,建立基于市场的决策和管理机制。
第三,去行政化不仅仅是管理人员的去行政化,还包含着组织结构的去行政化。国有企业通过去行政化,建立基于市场价值链的组织体系,不拘泥于类行政层级的组织机构、不拘泥于类行政层级的汇报关系,可以大大加快企业对市场的快速反应、精确判断及高效执行能力,提升企业的核心竞争能力。
第四,劳动关系的去行政化,具体可体现为企业内部的人事任免与调度的标准将更符合市场规律,而非行政层级、职称或工龄;薪酬体系更具灵活性和激励性,能够充分调动企业内部员工的工作积极性;绩效管理更明晰,根据科学的绩效管理体系,实现人员的能上能下、能进能出。
回归经理人本位
在计划经济时代,政府作为国有企业的出资者和管理者,能够有效落实国家相关政策需求,实现国家层面的资源调配工作。随着经济体制改革的不断深入,市场机制的不断完善,相对于企业来说,政府远离市场,且在行动执行的过程中,需要综合考虑多方因素,难以避免做出不适应于市场需求的决策。国有企业的公司化改制目的是为了将市场经济体制和公有制结合起来,将企业改制成社会主义制度下的现代法人企业。这样既保持了国家的出资人地位,又使国有企业在公司法规范下具有独立法人资格,并以盈利为目标进入市场,国家只对企业承担出资人的义务和以出资额为限的有限责任。进而实现市场经济体制对资源配置的基础性作用。
通过取消国企和国企领导人员的行政级别,实现国有企业领导人回归经理人本位。
首先要明晰委托代理人的职责关系。现阶段,国有企业的董事长、总经理等高层管理人员均来自上级主管部门的行政委派,公司的决策机构带有很强的政府执行机关的功能。这样就导致了作为委托代理链条中间层的代理者不能有效发挥自己的积极性来行使其权利,也使得其间存在大量的权责模糊地带。通过去行政化的手段,实现企业实际经营权的有效下放,真正实现企业的独立市场化运作。同时国家应改善对经营者的监督机制,强化公司内部监督。包括进一步健全企业内部监督机构,提高监督效果;强化股东大会的职能;强化董事会、监事会对公司的监督;健全经营管理者的考核制度等。2009年5月下旬,上海国资委为18位外部董事下发聘书,同时在官方网站刊登《上海市市管国有企业外部董事管理办法(试行)》和《上海市市管国有企业董事会建设指导意见(试行)》,就是通过完善法人治理结构以规避去行政化后可能带来的代理人内部控制的风险。
其次,虽然人员问题暂时难以解决,可先从企业去行政化入手,使国有企业组织、运营体系去行政化,实现国有企业组织机构设置、运营管理体系的现代化管理模式,为最终实现人员去行政化做好充分的准备。国有企业应从组织机构改革人手,设计基于市场服务的组织体系,打破现有类行政层级的组织结构,缩短管理层级和汇报层级,实现组织扁平化,提高组织的效率和快速反应能力。进一步简政放权,赋予下级更多活力。
第三,人事管理机制去行政化。包括薪酬体系去行政化,绩效管理机制去行政化。薪酬体系去行政化要求设计岗位薪酬时,要考虑岗位价值贡献而不是岗位所处的“行政级别”或者岗位上的人所处的“行政级别”;要求薪酬体系满足对外部市场的公平性和竞争性,以及对人员工作态度的激励性。要建立起现代化的人才竞争机制、健全的绩效考评机制和激励机制,避免平均主义。
第四,管理机制去行政化。重新梳理企业内部的运营流程,明确管控权限。现有行政层级的管理机制,管控权限混乱,签批流程复杂,影响企业运行效率。依据企业内部运营链,根据不同的业务模块设置相关的管控权限及业务流程,缩短审批流程,以提高企业竞争力。
编辑|陈海chenhai@semg.com.cn