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摘 要：本文以国家级资源枯竭型产业转型和林权改革“双试点单位”伊春市为典型案例，分析了林业资源枯竭型城市以林业资源枯竭、林区经济危困、林工生计困难为特征的“三林问题”及其形成的原因，探讨了林权改革与天保工程、产业转型和社会稳定的关系。本文认为，以林权改革为突破口解决林业资源枯竭型城市“三林问题”方向正确，措施可行，但仍有需加以完善之处。
关键词：三林问题；林权改革；社会稳定
中图分类号：F326．25文献标识码：A文章编号：1000-176X（2008）09-0037-08
一、“三林问题”的提出
（一）“三林问题”的形成
全国118个一般性资源型城市中，森工城市有21个21个森工城市包括黑龙江省的伊春市、铁力市、尚志市、海林市、穆棱市、宁安市、虎林市、黑河市、五大连池市；吉林省的白山市、敦化市、珲春市、桦甸市、蛟河市、松原市、舒兰市、临江市、和龙市；内蒙古自治区的牙克石市、根河市、阿尔山市。，占18%。全国60个典型资源型城市中典型资源型城市是采掘业产值比重和就业人员比重达到一定标准的资源型城市。，森工城市有10个10个典型资源型森工城市分别为伊春市、牙克石市、根河市、阿尔山市、敦化市、珲春市、松原市、临江市、和龙市、铁力市。。这10个典型森工城市均为国有林区，分属于黑龙江森工、吉林森工和内蒙古森工三大集团黑龙江森工集团2个：伊春林管局、铁力林业局；吉林森工集团5个：敦化林业局、珲春林业局、松原林业局、临江林业局、和龙林业局；内蒙古森工集团3个：牙克石林业局、根河林业局、阿尔山林业局。
随着森林资源的过度采伐，可采森林资源快速减少，相当多的森工城市先后成为林业资源枯竭型城市。例如到1998年前后，作为国家森工基地的黑龙江森工集团下属的伊春林管局、海林林业局和铁力林业局等的林业可采资源已经枯竭，从而产生了一系列的生态、经济和社会问题，这是林业资源枯竭型城市“三林问题”的直接起因。
其中，伊春市的境况最为典型。伊春市是东北三省和内蒙古自治区开发最早的森工城市，也是中国最大的国有林区和森林工业基地。经过50多年的过量采伐，无论是森林蓄积量还是林分质量，都发生了惊人的劣变，到1998年森林资源可采资源枯竭。伊春市所属17个林业局有12个无成熟林可采，另有5个严重过伐，林业资源进入枯竭状态，林区经济和林工生活都非常困难。为此，2004年伊春市被国家林业局确定为当时惟一的国有林区林权改革试点单位，2005年伊春市被国务院列为资源型城市产业转型的试点单位，希望找到解决“三林问题”的有效途径。
森工城市林业资源枯竭的过程也是林区生态、经济不断恶化和社会出现不稳定的过程。以伊春市为例，由于林业资源的枯竭，林区的经济陷入了危困的境地，大批的林业工人从森工系统中退出，处于下岗或失业状态，生活困难导致群体事件常有发生，严重影响了林区的社会稳定。
我们把这种由于林业资源枯竭而引发的生态、经济和社会问题（生态主要指林业资源枯竭，经济主要指林区经济危困，社会主要指林工生计困难）统称为“三林问题”。“三林”是林业、林区和林工的统称，是借用“三农”（农业、农村和农民）概念而来的。按照这个思路，我们还研究了“三渔问题”和“三牧问题”。参见参考文献［5］。
由于林业资源的自然属性和较强的生态外部性，使得“三林问题”有着与“三农问题”、“三渔问题”不同的特点。首先，林业资源具有较强的生态正外部性，林木的生长周期长，投资风险较大，因此个体林工缺乏投资积极性，需要国家的扶持和补贴。从这个角度来讲，“天保工程”的实施是非常必要的。其次，当林业资源枯竭时，林工的生计更难以解决。虽然森工城市一般都地处偏远林区，不易发生像矿工和石油工人那样集中的群体事件，但零星上访和群体事件时有发生，潜在问题不可忽视。再次，矿业的地下勘探和界定存在一定的难度，渔业资源流动性大地域界定更难，因此容易发生“公地悲剧”。而林业资源与“三牧问题”类似，排他性较强，界限容易划清。这一点决定了通过林业产权改革来解决“三林问题”的可能性。
（二）“三林问题”的特征
“三林问题”是一个林业、林区和林工三个方面交织的复杂现象，其基本特征是林业资源枯竭、林区经济危困和林工生计困难。
1．林业：资源枯竭
在1985年《森林法》实施之前，我国一直实行木材生产计划管理，基本上以需定产，重采轻育。结果造成森林资源长期过伐，天然原始林砍伐殆尽后，只好代之以次生林。《森林法》实施后，特别是1998年《森林法》修正后，国家开始注意维护森林资源的可持续性，曾试图以“用材林消耗量低于生长量的原则”控制森林年采伐量，这一举措虽然对减缓森林资源枯竭发挥了一定作用，但此时的森林已遭到破坏，为完成生产任务和维系森工企业的生计，除采伐极少部分成过熟林外，还得采伐很大部分正在生长旺盛期的中龄林，使得林分质量难免进一步下降。按林木生长时间长短，林业资源在林分结构上分为幼龄林、中龄林、成熟林、过熟林，习惯上前两者为一类，称幼中龄林；后两者为一类，称成过熟林。
林业资源的枯竭主要表现在三个方面：一是可采资源枯竭与林木蓄积总量的锐减；二是龄组结构不合理，即成过熟林比重过低；三是林分质量差，即低质林比重过高。从单位面积蓄积量看，1997年，中国东北地区林业用地平均每公顷蓄积量只有53立方米，仅相当于条件类似的国外林区的1/2左右。从林分结构看，到1998年天保工程实施前，全国平均幼中龄林面积占82%，其蓄积量占58%，而成过熟林面积仅占18%，其蓄积量占42%。本是国家森工基地的黑龙江省林分结构反而远远低于全国平均水平，幼中龄林面积占89%，其蓄积量占80%，成过熟林面积仅占11%，其蓄积量仅占20%[1]。而在最典型的森工城市伊春市，除少数自然保护区、母树林和森林公园外，森林可采资源消耗殆尽，而且严重过伐。
在林业资源日益枯竭、严重透支的同时，森林的生态效应也急速退化，环境问题十分严重。全国南到云南，中过长江流域，北到大、小兴安岭，都因森林过度砍伐出现了严重的生态破坏，给经济发展和人民生活带来了威胁。以黑龙江省大兴安岭为例，林区经过50年的采伐，南部的林缘北退了140公里，使松嫩平原水土流失不断加剧，旱涝灾害频现。
2．林区：经济危困
典型的林区经济普遍具有管理体制政企合一、产业结构严重单一的两大特点。这样，当林业资源枯竭时，林区经济历史包袱沉重，又缺乏动力和活力，难免陷入危困的境地。截止2002年末，伊春市林业企业拖欠银行贷款及利息达39．6亿元人民币，拖欠职工工资14．4亿元人民币。同时，伊春市的财政收支情况持续恶化，1998—2006年的财政收支情况详见表1。
从表1中可以看出，伊春市的财政收入增长缓慢，个别年份甚至下降，而财政支出每年递增，收支比呈不断下降趋势，形成了严重的财政收入与财政支出的“剪刀差”，主要靠天保工程和国家转移支付来维持。
许多森工城市因林而兴，到资源枯竭时也难免因林而衰。伊春市在林业发展高峰期的20世纪80年代，林业经济产值占70%，非林经济产值只占30%。伊春市总共130万人口，劳动力资源总量为68万人，其中有40万人为林业工人，约占劳动力总量的60%。这种单一且过度依赖资源的经济结构一旦资源枯竭，产业转型难度很大，使得整个林区（城市）经济陷入危困状态。
3．林工：生计困难
在森工城市中，由于林工占总从业人员比重较大，随着资源枯竭大量林工从森林工业退出，加之技能单一而且新增岗位很少，再就业机会十分有限，因而大量林工处于下岗失业状态。而且由于林区经济多年衰退，社会保障缺乏，相当多的下岗失业人员生活贫困。伊春市从1985年开始裁员下岗，到2005年底，40万林工2/3下岗或失业，未下岗的就业和收入也低而不稳。
调查发现，伊春市存在着几个典型现象：一是“老头票”现象并不少见，即一个领取养老金的老人供养一个家庭，全家人靠吃“老头票”维持生活。这种情况下，如果养老金不能按时发放，就会直接影响社会稳定。二是“档案工资”现象比较多见，多次工资调整，实发工资没有增加，而是将增加额记在档案里。三是在职职工收入低于退休工人收入现象极为普遍，由于在职职工的工资由企业支付，而退休工人的退休金由省财政统筹，当企业效益极差甚至亏损时，职工的工资低而不稳定。在伊春市还有较为严重的收入差距，年龄和文化水平相近的人，如果在工商、税务等部门工作，人均月综合收入（工资加上奖金等等）将近2 000元，这几乎是同期林工半年的收入。林工普遍感到自己的工作条件更加艰苦，收入却出现这样大的反差。
在社会保障方面，林工社会保障范围狭窄，能力薄弱。在伊春市，医疗保险仅限于机关职工，林区职工不能享受医疗保险。不仅如此，森工企业交养老保险的只有20万人，另外20万人没有纳入养老保险统筹范围，弃缴成为普遍现象。根据课题组调查，男40岁、女30岁以下的基本都放弃参加保险。在“买断工龄”的6万人中，只有1万人继续交养老保险，断保现象极其严重，为社会稳定埋下了隐患。
总之，以林业枯竭、林区危困、林工贫困为特征的“三林问题”，在典型的林业资源枯竭型城市都不同程度地存在，有的城市还相当严重，极易引发社会不稳定事件，必须引起高度重视。国际上的研究[2]和我们的前期研究[3]成果表明，林工和矿工由于都是由男性群体组成，工作地点靠近资源而远离社会，且
阶层单一、工作危险，使其不得不团结一致以保障安全，这就导致这两个职业的从业者更富有抗争性，比较容易
引发社会不稳定事件。
二、“三林问题”的根源
“三林问题”由来已久，无论是体制还是政策方面，无论是主观还是客观角度，都有诸多经验和教训。
（一）林业：看重经济效益，忽视生态效益
林业发展不仅有经济效益，还有更重要的生态效益。有的专家估计，在全部林业价值中，经济价值只占20%，而生态价值则高达80%。但人们往往因小失大，目光短浅，过分看重林业资源的经济效益，而忽视其特有的生态效益。
长期以来，全国普遍的重采轻育、重取轻予的做法，使得许多国有林区长期超负荷承担国家木材生产任务。以伊春市为例，木材产量曾占全国国有林区产量的20%，占黑龙江省全省的50%，最高年份木材产量达750万立方米。年均消耗蓄积800万立方米，是生长量的2倍，这种严重的透支采伐一直持续，直到20世纪80年代后期可采林木资源完全枯竭。森林蓄积由开发初期的4．3亿立方米下降到2．1亿立方米，可采成过熟林蓄积量由开发初期的3．2亿立方米消耗殆尽。
更为严重的是，在过度采伐林业资源的过程中，间接损失的生态效益数量巨大，远远大于经济效益，但却无人关注。森林具有净化空气、调节气候、防风固沙和涵养水源等多方面的生态功能，而且对保护生物多样性起着至关重要的作用。问题的关键是，在经济效益方面，国家和政府重视，林区和企业完成生产任务并从中获得收入，林工获得工资和奖金。但生态效益却很少关注，这是一种社会悲剧。从经济学上说，林业生态效益是一种“正外部性”，容易产生“市场失灵”。计划经济条件下它属于政策问题，市场经济条件下它属于体制问题。近年来，我们才逐渐认识到这个问题，但如何根本解决还任重道远。
（二）林区：利益机制不顺，产业转型滞后
中国长期实行林业资源和森工企业“双重国有”的体制，林业资源型国有企业和林业资源城市在向国家提供木材的过程中，往往忽略造血机能的培育，没有积累自身持续发展的能力和动力。在国家实施天保工程之前，各级政府与林区、林企和林工都有采伐木材的积极性，却无育林的动力。这种在采伐方面协调一致的利益机制，必然导致林业资源的不可持续。
在资源逐步枯竭之后，中央政府从全局出发，开始重视恢复林业生态功能而限制林木采伐后，其政策目标与地方政府和林区的利益开始出现不一致。国家实施的天保工程鼓励保护生态和植树造林，要求林区削减采伐量，而林区为了经济发展和局部利益，不是力争更多采伐指标，便是讨要更多财政转移支付资金。很多经验证明，这种政策博弈会在较长时期持续下去，其中也确实存在历史欠账过多，地方政府和国有林企能力不足的问题。
林区产业转型滞后既有主观原因，也有客观原因。森工城市过去走的是追求资源产品生产数量扩张的道路，城市主导产业单一，采伐业是绝对主体，其他产业发展严重不足。即使在林业资源已经枯竭、产业不转型就没有出路的情况下，要打破对林业资源的依赖发展其他产业也非常困难，而且需要时日。这些困难主要表现在如下四个方面：第一，地方财力困难，发展资金严重不足。伊春市的森工企业多年来以完成国家指令性木材生产计划为目标，产品结构单一，大量输出初级产品，对后续产业和替代产业缺乏战略考虑。而且，由于原料价格与加工价差过大，产品的价值以隐蔽的形式流失外地，本地资本积累弱，产业转型基础差。当森工城市赖以生存的林业资源枯竭时，林区城市财力薄弱，日常维持都非常困难，产业转型举步维艰。第二，森工城市多地处边远山区，城市基础设施建设成本较高，设施落后，交通不便，信息不畅，投资环境差，在吸引资金和人才方面缺乏优势。第三，林业投资时间长、见效慢，难以实施有效的激励措施，企业和林工不愿有效利用林地和林木资源进行创业，也难以激活和利用社会资本来发展林区经济。第四，林业资源产权问题政策性强，没有中央的政策支持，很难打破困难局面。
（三）林工：文化观念局限，历史欠账突出
森工城市地处偏远，封闭的地域文化和艰苦的劳动环境造就了林工刻苦精神的同时，也容易形成安于现状、不思进取的思想观念。资源枯竭、大量林工下岗后，林业经济辉煌时期培养出来的林业工人自我肯定意识，对再就业产生了负面影响。制度性依附关系和旧就业观念严重束缚了再就业。林业工人户籍上都是城镇户口，当林业资源枯竭、林区经济危困、生活难以为继时，反倒很难像农工一样到外地打工或迁移到外地。将林工转移到附近的农村，从事农业劳动，他们难以从观念上接受。另外，林区经济普遍历史欠账突出，社会保障基础薄弱。
“三林问题”表面是资源枯竭问题，实质上是人的问题。值得注意的是，在现实中林区社会保障欠账较多、收入低下的局面通常不是使人因处于困境而奋起，反倒使林工依赖性更强。特有的林区文化和认同性较高的思想观念，使林工极易受到刺激而引发群体事件，林区的上访或滋事事件发生率较高，社会稳定的潜在隐患比较突出。
至此，我们可以用表2简单概括一下“三林问题”的基本特征。
三、林权改革的由来及其基本经验
（一）林权改革历程
中国的林权改革包括集体林权和国有林权两个方面。
1．集体林权改革历程
一般认为，集体林权改革一般划分为五个阶段：一是土改时期的“分山分林到户”；二是农业合作化时期的“山林入社”；三是人民公社时期的“山林集体所有、统一经营”；四是改革开放初期的“林业三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）；五是2003年开始试点，而后全面铺开的以林地权益为核心，以森林资产权益关系调整为前提，以“明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为目标的集体林区制度改革。到2007年末，集体林权改革已经全面铺开，进展比较顺利。
2．国有林权改革历程
国有林权改革相对滞后，改革面临的困难较大。2003年以前的国有林权改革是自下而上的局部改革，带有尝试性和探索性。其中伊春市的改革最具典型性，早在1968年，伊春市林管局就尝试鼓励自费造林。1979年，他们再次尝试鼓励个人承包造林。但是这两次个人造林计划，都因林管局无法给予造林补偿而终止。1983年，伊春市桃山林业局所属的上呼兰经营所开始试行林地管护承包和个人林下经营。但由于缺少政策依据，国家的经济补偿又不到位，这一尝试两年后不了了之。但由于林区经济和林工的生活困难，对社会稳定造成威胁，1996年伊春市又开始探索林权改革。鉴于1998年开始实施的天保工程更多的是限制林业资源采伐和解决在岗职工的收入问题，而对造林和护林的投资仍然明显不足，林区经济仍然无法发展，林工生活无法改善。为此，伊春市林管局尝试制定了“林地流转”的相关政策，但由于当时的政策限制而没能开展。
2003年6月，《中共中央国务院关于加强林业发展的决定》(中发［2003］9号文件)中规定，在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。细分起来，承包、租赁、转让属于林地使用权和林木所有权转让的形式，拍卖、协商、划拨是林地使用权和林木所有权转让的手段。根据这个文件，伊春市开始酝酿个人承包国有林，并制定了《桃山林业局发展非公有林促进可持续发展规划方案》，并规划将桃山局管国有林地面积的1/4通过承包，出让林地使用权和林木所有权。2003年，伊春市在全国率先提出进行国有林权改革试点的基本设想，得到了国家林业局和黑龙江省委、省政府的肯定与支持。2004年，国家林业局将伊春市正式确定为全国惟一的国有林区林权改革试点单位。2005年，国务院将伊春市列为资源枯竭城市的经济转型试点城市。2006年，国务院批准了在伊春市开展国有林权改革试点的意见，并且确定了改革试点的内容、范围、任务及原则，从此正式拉开了中国国有林业产权制度改革的序幕。随着国有林权改革试点方案的批复，这种探索性的改革变为由下而上和由上而下的双向互动性探索。
2006年底，伊春市林权改革试点取得阶段性进展，8万公顷试点林地的承包工作基本完成，参与林权改革的林工达7 000户。
（二）伊春市林权改革的基本做法
伊春市林权改革同时完成了林地承包和林木流转两方面工作，即通过林地承包转让林地使用权，通过林木流转转让林木所有权。林权改革的实质是对林地使用权和林木所有权的交易。在实施工程中，他们以稳定为第一目标，注重生态效益，保障交易双方利益，使林权改革试点工作公平有序地顺利进行。
1．交易对象
林权改革的交易对象仅限于商品林地和依附的林木，公益林不纳入试点范围。伊春市林权改革的主要交易对象是浅山区、易于分户经营和管护的商品林，他们具体选择了具有代表性的双丰、铁力、桃山、翠峦、乌马河5个林业局中的15个林场（所）进行试点。而深山区、不便于分户经营和管护的公益林不参加林权改革。
林权包括林地、林木和森林景观三个部分，但此次试点改革暂未涉及森林景观。林地使用权的承包期限为50年，在承包期内林地不得改变用途，且林木采伐受到严格限制。林木所有权是指林地上的林木资产所有权，不包括林木以外的地上野生动物和地下矿藏等其他自然资源。由于林木对林地的依附性，因此以林地作为交易量的确定标准，试点中按沟、系、坡的自然界限，预定按每户（双职工按1户算）5到10公顷的规模进行交易，实际户均达11公顷。
2．交易双方
交易双方是指林地承包的发包方和承包方，林木流转的出让方和受让方。林地承包交易中，代表国有林地所有者发包人是伊春林业管理局，承包合同的具体发包人是林地所属的林业局。林木流转交易中，出让方代表为伊春市林业管理局。
林地使用权的承包方和林木所有权的受让方是林工，且必须是试点林业局的林业在册职工，试点林业局机关干部和离退休职工暂不参加交易。
3．权责划分
权责划分在林权改革中的体现为两个方面：一是林地边界确定；二是权利义务划分。
林地边界确定总体上以原有的林业小班划分为依据，并作局部调整，以做到“四至”清楚。对于林地边界虽然清楚，但林木所有权权属不清的或存在争议的不参加交易。
对于林地而言，林工在承包期内享有林地的使用权，但林地不得转变用途。其承担的义务主要有两个方面：一是按合同约定交纳林地承包经营费；二是培育森林资源，保护森林生态环境和野生动植物资源。
对于林木而言，林地承包期的林木所有权归林工所有，但林木处置受到严格约束，林木采伐需要林业部门的审批。受让人具有森林防火和森林病虫害防治的义务，不仅为了自身权益，还要维护公共利益。
4．交易价格
按中央文件规定，林地使用权承包和林木所有权流转可采取拍卖、协商或划拨方式，伊春市的实践中以公开协商为主，确定交易对象和交易价格，最终由伊春林业管理局与拟承包户签订承包合同并进行法律公正。
林木所有权流转交易中要对林木资源进行资产定价，其定价方式是首先依据《森林资源资产评估技术规范（试行）》（国资办发［1996］59号）和《黑龙江省伊春森林资源资产评估实施意见》进行资产评估。实际交易价格原则上不低于评估价值，如低于评估价值最多不低于评估价值的80%，但需报伊春市林权制度改革试点工作领导小组审批。
林地承包采用统一的承包费标准，其性质相当于绝对地租。而林木所有权由于蓄积量、林分质量差异大，必须经过资产评估程序，其性质相当于级差地租性质的资源税。伊春市的试点实践中，林地的承包费用较低，平均为60元/公顷•年。林木的流转费相对较高，为每户5 000元到10万元不等，平均为4万元/户左右。
5．支付方式
林权试点改革的目标之一是解决林工的生活困难问题，考虑到林工支付能力有限，在实际的承包过程中采用了如表3所示的支付方式。鉴于部分困难林工没有资金缴纳林木流转费，采用了企业无息借（贷）款90%和全额企业无息借（贷）款两种方式。
在实际交易过程中，一次性支付的优先又优惠，分期支付的只优先不优惠；采用企业内部无息借（贷）款的既不优先也不优惠，而且承包地块由林业局指定分配。
由于林业企业长期拖欠林工工资，实际中允许采用拖欠工资抵顶林地承包费和林木流转费，但最高限额不得超过应付款总额的70%。在这次林权改革中，由于完全可以理解的原因，参与承包的林工大都首先通过抵顶工资的方式，支付承包和流转费。这在客观上不仅缓解了林工的支付压力，同时也基本解除了试点地区企业与林工间的债务关系。
（三）伊春市林权改革的初步效果与预期
首先，林业资源得以逐步恢复。通过林权改革做到了权利与义务的统一，实现了由“要我造林”到“我要造林”观念的转变。从总体上有两个方面的表现：第一，森林培育速度加快，造林质量大幅度提高。林地承包职工在2006年、2007年分别完成自费造林5 000公顷和3 313公顷，成活率都在95%以上，大大高于林改前的成活率。第二，造林投入增加，激活了社会资本参与到林业资源恢复，2006年和2007年按常规造林成本计算，共增加社会投入3 000多万元。
其次，林区经济开始振兴。林权改革的间接效果是打破了政企合一体制，大大解放了生产力，提高了相关利益主体特别是林工的积极性。同时通过用拖欠工资抵顶林地承包费和林木流转费，一方面企业卸掉历史包袱，另一方面还筹集了部分发展资金。林区经济开始恢复，并出现正常发展的趋势。
最后，林工收入逐步增加。林工通过自身投入和“债转股”“债转股”是指林工利用拖欠的工资抵顶林地承包费和林木购买费，通过债权换取林地的使用权和林木的100%股权，这与前些年国有企业实行的“债转股”有异曲同工之效。获得林地使用权和林木所有权，林工收益逐步增加。主要体现在两个方面：一是林木蓄积量的增加和木材价格上升，林木有明显增值；二是林下经济发展势头良好，林工近期收入普遍增加。如乌马河林业局3个试点林场（所）发展林下经济职工户数达117户（约占总承包户数的12％），每户平均年收入增加3 000多元。
总之，课题组根据伊春市国有林权的改革试点经验认为，同中国30年前的农村家庭联产承包责任制的出现完全类似，这种从下至上的林权改革虽然包含一定程度的政治风险，但具有较强的生命力。到后来，中央在政策上因势利导，使国有林权改革变成由下而上和由上而下的双向互动性探索。这种局面来之不易，取得的初步经验也非常重要。从伊春市国有林权改革的初步效果可以看出：第一，伊春市的林权改革试点，通过林地承包和林木流转，激活利益机制，调动各利益主体的积极性，使得林业资源逐步恢复。第二，通过剥离政府和企业包袱，激活社会资本参与林区建设和产业转型，理顺林区发展的利益机制和动力机制，林区经济已经出现振兴的势头。第三，通过获得林地使用权和林木所有权，林工由依赖转变为自立，积极投入到林业及其副业的生产经营活动中，逐步开始摆脱贫困。经验表明，国有权林权改革是解决“三林问题”，即恢复林业资源、振兴林区经济和解决林工困难问题，进而实现林业资源枯竭型城市社会稳定的关键。
四、伊春市林权改革的启示
课题组认为，伊春市林权改革的试点经验在其他许多相关方面也有重要启示。
第一，林权改革与天保工程。林权改革和天保工程都是解决“三林问题”，特别是恢复林业资源的重要途径，但二者的侧重点有所不同。天保工程主要是通过调减采伐量和增加营林育林投入等手段来避免林业资源的进一步枯竭；通过国家对森林管护费和企业承担社会性责任的补助来补偿限制采伐量所造成的经济损失，从而实现林区经济的可持续发展；通过补助养老保险社会统筹费和下岗职工基本生活费来实现林工的最低收入保障。所以，天保工程是具有国家补贴性质的外部扶持性“输血和补血”政策。但从长期看，天保工程难免治标不治本，还可能产生依赖性。而林权改革通过将公益林与商品林分类管理，即公益林以实施天保工程为主，商品林实施林地承包和林木流转，借助社会资本和林工的内在动力恢复林业资源，发展林区经济，提高林工收入。与天保工程相比，林权改革是更具有内生性质的“再生和强身”政策。可见，林权改革与天保工程可成为相互补充、内外调合、标本兼治的“组合拳”。
第二，林权改革与产业转型。同时作为林权改革和国家级资源枯竭型城市产业转型试点单位，伊春市的经验表明，林权改革与产业转型主要不是替代关系，而是互补关系。森工城市在产业转型过程中，不论是发展接续产业还是替代产业，原有的经济体制（如林业资源与森工企业双重国有、政企高度合一等）难以适应新的经济体制，如果没有以林权改革为核心的体制改革，产业转型很难完成。林权改革本身不是目的，需要放在产业转型的大背景下来考虑。二者相比，林权改革更多地表现为前提和手段，产业转型则更是目标和结果。这一点对于其他林业资源枯竭型城市都具有重要意义。
第三，林权改革与社会稳定。由于林权改革政策性很强，各地在林权改革上都十分慎重，国家也是在其他途径尝试不够成功之后，主要出于保证社会稳定的目的，才批准进行林权改革试点的。但从伊春市的经验看，虽然林权改革对社会稳定的近期作用明显，然而对其长期效果的评价，或对其他城市的可借鉴性，都还取决于林权改革方案的进一步完善。比如，林权交易双方的选择，林地承包费标准、林木流转费标准或林权交易价格的确定，林权市场的完善等方面，不仅需要试点城市的努力，更需要国家有关政策和法律的完善。从这一点上说，试点工作还远不能结束。
第四，其他有待探索的问题。例如，林权改革发展到一定程度后，林权转让会出现哪些新问题？林权向少数人集中或机构投资者进入会出现哪些新问题？林权股份合作制或其他经济形式是否适当？如何在林区实行“碳汇交易”森林具有吸收、汇集和储存二氧化碳的作用，简称“碳汇”。在“碳汇交易”制度下，森林城市可以通过出售“碳汇指标”而获利，从而激励维护林业资源和植树造林的积极性。目前欧洲市场中二氧化碳减排量的价格为20欧元/吨。制度？等等。这些问题都应在更大范围、更多层次的试点中取得经验，再向社会推广。
参考文献：
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（责任编辑：孟 耀）
注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。”
关键词：三林问题；林权改革；社会稳定
中图分类号：F326．25文献标识码：A文章编号：1000-176X（2008）09-0037-08
一、“三林问题”的提出
（一）“三林问题”的形成
全国118个一般性资源型城市中，森工城市有21个21个森工城市包括黑龙江省的伊春市、铁力市、尚志市、海林市、穆棱市、宁安市、虎林市、黑河市、五大连池市；吉林省的白山市、敦化市、珲春市、桦甸市、蛟河市、松原市、舒兰市、临江市、和龙市；内蒙古自治区的牙克石市、根河市、阿尔山市。，占18%。全国60个典型资源型城市中典型资源型城市是采掘业产值比重和就业人员比重达到一定标准的资源型城市。，森工城市有10个10个典型资源型森工城市分别为伊春市、牙克石市、根河市、阿尔山市、敦化市、珲春市、松原市、临江市、和龙市、铁力市。。这10个典型森工城市均为国有林区，分属于黑龙江森工、吉林森工和内蒙古森工三大集团黑龙江森工集团2个：伊春林管局、铁力林业局；吉林森工集团5个：敦化林业局、珲春林业局、松原林业局、临江林业局、和龙林业局；内蒙古森工集团3个：牙克石林业局、根河林业局、阿尔山林业局。
随着森林资源的过度采伐，可采森林资源快速减少，相当多的森工城市先后成为林业资源枯竭型城市。例如到1998年前后，作为国家森工基地的黑龙江森工集团下属的伊春林管局、海林林业局和铁力林业局等的林业可采资源已经枯竭，从而产生了一系列的生态、经济和社会问题，这是林业资源枯竭型城市“三林问题”的直接起因。
其中，伊春市的境况最为典型。伊春市是东北三省和内蒙古自治区开发最早的森工城市，也是中国最大的国有林区和森林工业基地。经过50多年的过量采伐，无论是森林蓄积量还是林分质量，都发生了惊人的劣变，到1998年森林资源可采资源枯竭。伊春市所属17个林业局有12个无成熟林可采，另有5个严重过伐，林业资源进入枯竭状态，林区经济和林工生活都非常困难。为此，2004年伊春市被国家林业局确定为当时惟一的国有林区林权改革试点单位，2005年伊春市被国务院列为资源型城市产业转型的试点单位，希望找到解决“三林问题”的有效途径。
森工城市林业资源枯竭的过程也是林区生态、经济不断恶化和社会出现不稳定的过程。以伊春市为例，由于林业资源的枯竭，林区的经济陷入了危困的境地，大批的林业工人从森工系统中退出，处于下岗或失业状态，生活困难导致群体事件常有发生，严重影响了林区的社会稳定。
我们把这种由于林业资源枯竭而引发的生态、经济和社会问题（生态主要指林业资源枯竭，经济主要指林区经济危困，社会主要指林工生计困难）统称为“三林问题”。“三林”是林业、林区和林工的统称，是借用“三农”（农业、农村和农民）概念而来的。按照这个思路，我们还研究了“三渔问题”和“三牧问题”。参见参考文献［5］。
由于林业资源的自然属性和较强的生态外部性，使得“三林问题”有着与“三农问题”、“三渔问题”不同的特点。首先，林业资源具有较强的生态正外部性，林木的生长周期长，投资风险较大，因此个体林工缺乏投资积极性，需要国家的扶持和补贴。从这个角度来讲，“天保工程”的实施是非常必要的。其次，当林业资源枯竭时，林工的生计更难以解决。虽然森工城市一般都地处偏远林区，不易发生像矿工和石油工人那样集中的群体事件，但零星上访和群体事件时有发生，潜在问题不可忽视。再次，矿业的地下勘探和界定存在一定的难度，渔业资源流动性大地域界定更难，因此容易发生“公地悲剧”。而林业资源与“三牧问题”类似，排他性较强，界限容易划清。这一点决定了通过林业产权改革来解决“三林问题”的可能性。
（二）“三林问题”的特征
“三林问题”是一个林业、林区和林工三个方面交织的复杂现象，其基本特征是林业资源枯竭、林区经济危困和林工生计困难。
1．林业：资源枯竭
在1985年《森林法》实施之前，我国一直实行木材生产计划管理，基本上以需定产，重采轻育。结果造成森林资源长期过伐，天然原始林砍伐殆尽后，只好代之以次生林。《森林法》实施后，特别是1998年《森林法》修正后，国家开始注意维护森林资源的可持续性，曾试图以“用材林消耗量低于生长量的原则”控制森林年采伐量，这一举措虽然对减缓森林资源枯竭发挥了一定作用，但此时的森林已遭到破坏，为完成生产任务和维系森工企业的生计，除采伐极少部分成过熟林外，还得采伐很大部分正在生长旺盛期的中龄林，使得林分质量难免进一步下降。按林木生长时间长短，林业资源在林分结构上分为幼龄林、中龄林、成熟林、过熟林，习惯上前两者为一类，称幼中龄林；后两者为一类，称成过熟林。
林业资源的枯竭主要表现在三个方面：一是可采资源枯竭与林木蓄积总量的锐减；二是龄组结构不合理，即成过熟林比重过低；三是林分质量差，即低质林比重过高。从单位面积蓄积量看，1997年，中国东北地区林业用地平均每公顷蓄积量只有53立方米，仅相当于条件类似的国外林区的1/2左右。从林分结构看，到1998年天保工程实施前，全国平均幼中龄林面积占82%，其蓄积量占58%，而成过熟林面积仅占18%，其蓄积量占42%。本是国家森工基地的黑龙江省林分结构反而远远低于全国平均水平，幼中龄林面积占89%，其蓄积量占80%，成过熟林面积仅占11%，其蓄积量仅占20%[1]。而在最典型的森工城市伊春市，除少数自然保护区、母树林和森林公园外，森林可采资源消耗殆尽，而且严重过伐。
在林业资源日益枯竭、严重透支的同时，森林的生态效应也急速退化，环境问题十分严重。全国南到云南，中过长江流域，北到大、小兴安岭，都因森林过度砍伐出现了严重的生态破坏，给经济发展和人民生活带来了威胁。以黑龙江省大兴安岭为例，林区经过50年的采伐，南部的林缘北退了140公里，使松嫩平原水土流失不断加剧，旱涝灾害频现。
2．林区：经济危困
典型的林区经济普遍具有管理体制政企合一、产业结构严重单一的两大特点。这样，当林业资源枯竭时，林区经济历史包袱沉重，又缺乏动力和活力，难免陷入危困的境地。截止2002年末，伊春市林业企业拖欠银行贷款及利息达39．6亿元人民币，拖欠职工工资14．4亿元人民币。同时，伊春市的财政收支情况持续恶化，1998—2006年的财政收支情况详见表1。
从表1中可以看出，伊春市的财政收入增长缓慢，个别年份甚至下降，而财政支出每年递增，收支比呈不断下降趋势，形成了严重的财政收入与财政支出的“剪刀差”，主要靠天保工程和国家转移支付来维持。
许多森工城市因林而兴，到资源枯竭时也难免因林而衰。伊春市在林业发展高峰期的20世纪80年代，林业经济产值占70%，非林经济产值只占30%。伊春市总共130万人口，劳动力资源总量为68万人，其中有40万人为林业工人，约占劳动力总量的60%。这种单一且过度依赖资源的经济结构一旦资源枯竭，产业转型难度很大，使得整个林区（城市）经济陷入危困状态。
3．林工：生计困难
在森工城市中，由于林工占总从业人员比重较大，随着资源枯竭大量林工从森林工业退出，加之技能单一而且新增岗位很少，再就业机会十分有限，因而大量林工处于下岗失业状态。而且由于林区经济多年衰退，社会保障缺乏，相当多的下岗失业人员生活贫困。伊春市从1985年开始裁员下岗，到2005年底，40万林工2/3下岗或失业，未下岗的就业和收入也低而不稳。
调查发现，伊春市存在着几个典型现象：一是“老头票”现象并不少见，即一个领取养老金的老人供养一个家庭，全家人靠吃“老头票”维持生活。这种情况下，如果养老金不能按时发放，就会直接影响社会稳定。二是“档案工资”现象比较多见，多次工资调整，实发工资没有增加，而是将增加额记在档案里。三是在职职工收入低于退休工人收入现象极为普遍，由于在职职工的工资由企业支付，而退休工人的退休金由省财政统筹，当企业效益极差甚至亏损时，职工的工资低而不稳定。在伊春市还有较为严重的收入差距，年龄和文化水平相近的人，如果在工商、税务等部门工作，人均月综合收入（工资加上奖金等等）将近2 000元，这几乎是同期林工半年的收入。林工普遍感到自己的工作条件更加艰苦，收入却出现这样大的反差。
在社会保障方面，林工社会保障范围狭窄，能力薄弱。在伊春市，医疗保险仅限于机关职工，林区职工不能享受医疗保险。不仅如此，森工企业交养老保险的只有20万人，另外20万人没有纳入养老保险统筹范围，弃缴成为普遍现象。根据课题组调查，男40岁、女30岁以下的基本都放弃参加保险。在“买断工龄”的6万人中，只有1万人继续交养老保险，断保现象极其严重，为社会稳定埋下了隐患。
总之，以林业枯竭、林区危困、林工贫困为特征的“三林问题”，在典型的林业资源枯竭型城市都不同程度地存在，有的城市还相当严重，极易引发社会不稳定事件，必须引起高度重视。国际上的研究[2]和我们的前期研究[3]成果表明，林工和矿工由于都是由男性群体组成，工作地点靠近资源而远离社会，且
阶层单一、工作危险，使其不得不团结一致以保障安全，这就导致这两个职业的从业者更富有抗争性，比较容易
引发社会不稳定事件。
二、“三林问题”的根源
“三林问题”由来已久，无论是体制还是政策方面，无论是主观还是客观角度，都有诸多经验和教训。
（一）林业：看重经济效益，忽视生态效益
林业发展不仅有经济效益，还有更重要的生态效益。有的专家估计，在全部林业价值中，经济价值只占20%，而生态价值则高达80%。但人们往往因小失大，目光短浅，过分看重林业资源的经济效益，而忽视其特有的生态效益。
长期以来，全国普遍的重采轻育、重取轻予的做法，使得许多国有林区长期超负荷承担国家木材生产任务。以伊春市为例，木材产量曾占全国国有林区产量的20%，占黑龙江省全省的50%，最高年份木材产量达750万立方米。年均消耗蓄积800万立方米，是生长量的2倍，这种严重的透支采伐一直持续，直到20世纪80年代后期可采林木资源完全枯竭。森林蓄积由开发初期的4．3亿立方米下降到2．1亿立方米，可采成过熟林蓄积量由开发初期的3．2亿立方米消耗殆尽。
更为严重的是，在过度采伐林业资源的过程中，间接损失的生态效益数量巨大，远远大于经济效益，但却无人关注。森林具有净化空气、调节气候、防风固沙和涵养水源等多方面的生态功能，而且对保护生物多样性起着至关重要的作用。问题的关键是，在经济效益方面，国家和政府重视，林区和企业完成生产任务并从中获得收入，林工获得工资和奖金。但生态效益却很少关注，这是一种社会悲剧。从经济学上说，林业生态效益是一种“正外部性”，容易产生“市场失灵”。计划经济条件下它属于政策问题，市场经济条件下它属于体制问题。近年来，我们才逐渐认识到这个问题，但如何根本解决还任重道远。
（二）林区：利益机制不顺，产业转型滞后
中国长期实行林业资源和森工企业“双重国有”的体制，林业资源型国有企业和林业资源城市在向国家提供木材的过程中，往往忽略造血机能的培育，没有积累自身持续发展的能力和动力。在国家实施天保工程之前，各级政府与林区、林企和林工都有采伐木材的积极性，却无育林的动力。这种在采伐方面协调一致的利益机制，必然导致林业资源的不可持续。
在资源逐步枯竭之后，中央政府从全局出发，开始重视恢复林业生态功能而限制林木采伐后，其政策目标与地方政府和林区的利益开始出现不一致。国家实施的天保工程鼓励保护生态和植树造林，要求林区削减采伐量，而林区为了经济发展和局部利益，不是力争更多采伐指标，便是讨要更多财政转移支付资金。很多经验证明，这种政策博弈会在较长时期持续下去，其中也确实存在历史欠账过多，地方政府和国有林企能力不足的问题。
林区产业转型滞后既有主观原因，也有客观原因。森工城市过去走的是追求资源产品生产数量扩张的道路，城市主导产业单一，采伐业是绝对主体，其他产业发展严重不足。即使在林业资源已经枯竭、产业不转型就没有出路的情况下，要打破对林业资源的依赖发展其他产业也非常困难，而且需要时日。这些困难主要表现在如下四个方面：第一，地方财力困难，发展资金严重不足。伊春市的森工企业多年来以完成国家指令性木材生产计划为目标，产品结构单一，大量输出初级产品，对后续产业和替代产业缺乏战略考虑。而且，由于原料价格与加工价差过大，产品的价值以隐蔽的形式流失外地，本地资本积累弱，产业转型基础差。当森工城市赖以生存的林业资源枯竭时，林区城市财力薄弱，日常维持都非常困难，产业转型举步维艰。第二，森工城市多地处边远山区，城市基础设施建设成本较高，设施落后，交通不便，信息不畅，投资环境差，在吸引资金和人才方面缺乏优势。第三，林业投资时间长、见效慢，难以实施有效的激励措施，企业和林工不愿有效利用林地和林木资源进行创业，也难以激活和利用社会资本来发展林区经济。第四，林业资源产权问题政策性强，没有中央的政策支持，很难打破困难局面。
（三）林工：文化观念局限，历史欠账突出
森工城市地处偏远，封闭的地域文化和艰苦的劳动环境造就了林工刻苦精神的同时，也容易形成安于现状、不思进取的思想观念。资源枯竭、大量林工下岗后，林业经济辉煌时期培养出来的林业工人自我肯定意识，对再就业产生了负面影响。制度性依附关系和旧就业观念严重束缚了再就业。林业工人户籍上都是城镇户口，当林业资源枯竭、林区经济危困、生活难以为继时，反倒很难像农工一样到外地打工或迁移到外地。将林工转移到附近的农村，从事农业劳动，他们难以从观念上接受。另外，林区经济普遍历史欠账突出，社会保障基础薄弱。
“三林问题”表面是资源枯竭问题，实质上是人的问题。值得注意的是，在现实中林区社会保障欠账较多、收入低下的局面通常不是使人因处于困境而奋起，反倒使林工依赖性更强。特有的林区文化和认同性较高的思想观念，使林工极易受到刺激而引发群体事件，林区的上访或滋事事件发生率较高，社会稳定的潜在隐患比较突出。
至此，我们可以用表2简单概括一下“三林问题”的基本特征。
三、林权改革的由来及其基本经验
（一）林权改革历程
中国的林权改革包括集体林权和国有林权两个方面。
1．集体林权改革历程
一般认为，集体林权改革一般划分为五个阶段：一是土改时期的“分山分林到户”；二是农业合作化时期的“山林入社”；三是人民公社时期的“山林集体所有、统一经营”；四是改革开放初期的“林业三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）；五是2003年开始试点，而后全面铺开的以林地权益为核心，以森林资产权益关系调整为前提，以“明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为目标的集体林区制度改革。到2007年末，集体林权改革已经全面铺开，进展比较顺利。
2．国有林权改革历程
国有林权改革相对滞后，改革面临的困难较大。2003年以前的国有林权改革是自下而上的局部改革，带有尝试性和探索性。其中伊春市的改革最具典型性，早在1968年，伊春市林管局就尝试鼓励自费造林。1979年，他们再次尝试鼓励个人承包造林。但是这两次个人造林计划，都因林管局无法给予造林补偿而终止。1983年，伊春市桃山林业局所属的上呼兰经营所开始试行林地管护承包和个人林下经营。但由于缺少政策依据，国家的经济补偿又不到位，这一尝试两年后不了了之。但由于林区经济和林工的生活困难，对社会稳定造成威胁，1996年伊春市又开始探索林权改革。鉴于1998年开始实施的天保工程更多的是限制林业资源采伐和解决在岗职工的收入问题，而对造林和护林的投资仍然明显不足，林区经济仍然无法发展，林工生活无法改善。为此，伊春市林管局尝试制定了“林地流转”的相关政策，但由于当时的政策限制而没能开展。
2003年6月，《中共中央国务院关于加强林业发展的决定》(中发［2003］9号文件)中规定，在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。细分起来，承包、租赁、转让属于林地使用权和林木所有权转让的形式，拍卖、协商、划拨是林地使用权和林木所有权转让的手段。根据这个文件，伊春市开始酝酿个人承包国有林，并制定了《桃山林业局发展非公有林促进可持续发展规划方案》，并规划将桃山局管国有林地面积的1/4通过承包，出让林地使用权和林木所有权。2003年，伊春市在全国率先提出进行国有林权改革试点的基本设想，得到了国家林业局和黑龙江省委、省政府的肯定与支持。2004年，国家林业局将伊春市正式确定为全国惟一的国有林区林权改革试点单位。2005年，国务院将伊春市列为资源枯竭城市的经济转型试点城市。2006年，国务院批准了在伊春市开展国有林权改革试点的意见，并且确定了改革试点的内容、范围、任务及原则，从此正式拉开了中国国有林业产权制度改革的序幕。随着国有林权改革试点方案的批复，这种探索性的改革变为由下而上和由上而下的双向互动性探索。
2006年底，伊春市林权改革试点取得阶段性进展，8万公顷试点林地的承包工作基本完成，参与林权改革的林工达7 000户。
（二）伊春市林权改革的基本做法
伊春市林权改革同时完成了林地承包和林木流转两方面工作，即通过林地承包转让林地使用权，通过林木流转转让林木所有权。林权改革的实质是对林地使用权和林木所有权的交易。在实施工程中，他们以稳定为第一目标，注重生态效益，保障交易双方利益，使林权改革试点工作公平有序地顺利进行。
1．交易对象
林权改革的交易对象仅限于商品林地和依附的林木，公益林不纳入试点范围。伊春市林权改革的主要交易对象是浅山区、易于分户经营和管护的商品林，他们具体选择了具有代表性的双丰、铁力、桃山、翠峦、乌马河5个林业局中的15个林场（所）进行试点。而深山区、不便于分户经营和管护的公益林不参加林权改革。
林权包括林地、林木和森林景观三个部分，但此次试点改革暂未涉及森林景观。林地使用权的承包期限为50年，在承包期内林地不得改变用途，且林木采伐受到严格限制。林木所有权是指林地上的林木资产所有权，不包括林木以外的地上野生动物和地下矿藏等其他自然资源。由于林木对林地的依附性，因此以林地作为交易量的确定标准，试点中按沟、系、坡的自然界限，预定按每户（双职工按1户算）5到10公顷的规模进行交易，实际户均达11公顷。
2．交易双方
交易双方是指林地承包的发包方和承包方，林木流转的出让方和受让方。林地承包交易中，代表国有林地所有者发包人是伊春林业管理局，承包合同的具体发包人是林地所属的林业局。林木流转交易中，出让方代表为伊春市林业管理局。
林地使用权的承包方和林木所有权的受让方是林工，且必须是试点林业局的林业在册职工，试点林业局机关干部和离退休职工暂不参加交易。
3．权责划分
权责划分在林权改革中的体现为两个方面：一是林地边界确定；二是权利义务划分。
林地边界确定总体上以原有的林业小班划分为依据，并作局部调整，以做到“四至”清楚。对于林地边界虽然清楚，但林木所有权权属不清的或存在争议的不参加交易。
对于林地而言，林工在承包期内享有林地的使用权，但林地不得转变用途。其承担的义务主要有两个方面：一是按合同约定交纳林地承包经营费；二是培育森林资源，保护森林生态环境和野生动植物资源。
对于林木而言，林地承包期的林木所有权归林工所有，但林木处置受到严格约束，林木采伐需要林业部门的审批。受让人具有森林防火和森林病虫害防治的义务，不仅为了自身权益，还要维护公共利益。
4．交易价格
按中央文件规定，林地使用权承包和林木所有权流转可采取拍卖、协商或划拨方式，伊春市的实践中以公开协商为主，确定交易对象和交易价格，最终由伊春林业管理局与拟承包户签订承包合同并进行法律公正。
林木所有权流转交易中要对林木资源进行资产定价，其定价方式是首先依据《森林资源资产评估技术规范（试行）》（国资办发［1996］59号）和《黑龙江省伊春森林资源资产评估实施意见》进行资产评估。实际交易价格原则上不低于评估价值，如低于评估价值最多不低于评估价值的80%，但需报伊春市林权制度改革试点工作领导小组审批。
林地承包采用统一的承包费标准，其性质相当于绝对地租。而林木所有权由于蓄积量、林分质量差异大，必须经过资产评估程序，其性质相当于级差地租性质的资源税。伊春市的试点实践中，林地的承包费用较低，平均为60元/公顷•年。林木的流转费相对较高，为每户5 000元到10万元不等，平均为4万元/户左右。
5．支付方式
林权试点改革的目标之一是解决林工的生活困难问题，考虑到林工支付能力有限，在实际的承包过程中采用了如表3所示的支付方式。鉴于部分困难林工没有资金缴纳林木流转费，采用了企业无息借（贷）款90%和全额企业无息借（贷）款两种方式。
在实际交易过程中，一次性支付的优先又优惠，分期支付的只优先不优惠；采用企业内部无息借（贷）款的既不优先也不优惠，而且承包地块由林业局指定分配。
由于林业企业长期拖欠林工工资，实际中允许采用拖欠工资抵顶林地承包费和林木流转费，但最高限额不得超过应付款总额的70%。在这次林权改革中，由于完全可以理解的原因，参与承包的林工大都首先通过抵顶工资的方式，支付承包和流转费。这在客观上不仅缓解了林工的支付压力，同时也基本解除了试点地区企业与林工间的债务关系。
（三）伊春市林权改革的初步效果与预期
首先，林业资源得以逐步恢复。通过林权改革做到了权利与义务的统一，实现了由“要我造林”到“我要造林”观念的转变。从总体上有两个方面的表现：第一，森林培育速度加快，造林质量大幅度提高。林地承包职工在2006年、2007年分别完成自费造林5 000公顷和3 313公顷，成活率都在95%以上，大大高于林改前的成活率。第二，造林投入增加，激活了社会资本参与到林业资源恢复，2006年和2007年按常规造林成本计算，共增加社会投入3 000多万元。
其次，林区经济开始振兴。林权改革的间接效果是打破了政企合一体制，大大解放了生产力，提高了相关利益主体特别是林工的积极性。同时通过用拖欠工资抵顶林地承包费和林木流转费，一方面企业卸掉历史包袱，另一方面还筹集了部分发展资金。林区经济开始恢复，并出现正常发展的趋势。
最后，林工收入逐步增加。林工通过自身投入和“债转股”“债转股”是指林工利用拖欠的工资抵顶林地承包费和林木购买费，通过债权换取林地的使用权和林木的100%股权，这与前些年国有企业实行的“债转股”有异曲同工之效。获得林地使用权和林木所有权，林工收益逐步增加。主要体现在两个方面：一是林木蓄积量的增加和木材价格上升，林木有明显增值；二是林下经济发展势头良好，林工近期收入普遍增加。如乌马河林业局3个试点林场（所）发展林下经济职工户数达117户（约占总承包户数的12％），每户平均年收入增加3 000多元。
总之，课题组根据伊春市国有林权的改革试点经验认为，同中国30年前的农村家庭联产承包责任制的出现完全类似，这种从下至上的林权改革虽然包含一定程度的政治风险，但具有较强的生命力。到后来，中央在政策上因势利导，使国有林权改革变成由下而上和由上而下的双向互动性探索。这种局面来之不易，取得的初步经验也非常重要。从伊春市国有林权改革的初步效果可以看出：第一，伊春市的林权改革试点，通过林地承包和林木流转，激活利益机制，调动各利益主体的积极性，使得林业资源逐步恢复。第二，通过剥离政府和企业包袱，激活社会资本参与林区建设和产业转型，理顺林区发展的利益机制和动力机制，林区经济已经出现振兴的势头。第三，通过获得林地使用权和林木所有权，林工由依赖转变为自立，积极投入到林业及其副业的生产经营活动中，逐步开始摆脱贫困。经验表明，国有权林权改革是解决“三林问题”，即恢复林业资源、振兴林区经济和解决林工困难问题，进而实现林业资源枯竭型城市社会稳定的关键。
四、伊春市林权改革的启示
课题组认为，伊春市林权改革的试点经验在其他许多相关方面也有重要启示。
第一，林权改革与天保工程。林权改革和天保工程都是解决“三林问题”，特别是恢复林业资源的重要途径，但二者的侧重点有所不同。天保工程主要是通过调减采伐量和增加营林育林投入等手段来避免林业资源的进一步枯竭；通过国家对森林管护费和企业承担社会性责任的补助来补偿限制采伐量所造成的经济损失，从而实现林区经济的可持续发展；通过补助养老保险社会统筹费和下岗职工基本生活费来实现林工的最低收入保障。所以，天保工程是具有国家补贴性质的外部扶持性“输血和补血”政策。但从长期看，天保工程难免治标不治本，还可能产生依赖性。而林权改革通过将公益林与商品林分类管理，即公益林以实施天保工程为主，商品林实施林地承包和林木流转，借助社会资本和林工的内在动力恢复林业资源，发展林区经济，提高林工收入。与天保工程相比，林权改革是更具有内生性质的“再生和强身”政策。可见，林权改革与天保工程可成为相互补充、内外调合、标本兼治的“组合拳”。
第二，林权改革与产业转型。同时作为林权改革和国家级资源枯竭型城市产业转型试点单位，伊春市的经验表明，林权改革与产业转型主要不是替代关系，而是互补关系。森工城市在产业转型过程中，不论是发展接续产业还是替代产业，原有的经济体制（如林业资源与森工企业双重国有、政企高度合一等）难以适应新的经济体制，如果没有以林权改革为核心的体制改革，产业转型很难完成。林权改革本身不是目的，需要放在产业转型的大背景下来考虑。二者相比，林权改革更多地表现为前提和手段，产业转型则更是目标和结果。这一点对于其他林业资源枯竭型城市都具有重要意义。
第三，林权改革与社会稳定。由于林权改革政策性很强，各地在林权改革上都十分慎重，国家也是在其他途径尝试不够成功之后，主要出于保证社会稳定的目的，才批准进行林权改革试点的。但从伊春市的经验看，虽然林权改革对社会稳定的近期作用明显，然而对其长期效果的评价，或对其他城市的可借鉴性，都还取决于林权改革方案的进一步完善。比如，林权交易双方的选择，林地承包费标准、林木流转费标准或林权交易价格的确定，林权市场的完善等方面，不仅需要试点城市的努力，更需要国家有关政策和法律的完善。从这一点上说，试点工作还远不能结束。
第四，其他有待探索的问题。例如，林权改革发展到一定程度后，林权转让会出现哪些新问题？林权向少数人集中或机构投资者进入会出现哪些新问题？林权股份合作制或其他经济形式是否适当？如何在林区实行“碳汇交易”森林具有吸收、汇集和储存二氧化碳的作用，简称“碳汇”。在“碳汇交易”制度下，森林城市可以通过出售“碳汇指标”而获利，从而激励维护林业资源和植树造林的积极性。目前欧洲市场中二氧化碳减排量的价格为20欧元/吨。制度？等等。这些问题都应在更大范围、更多层次的试点中取得经验，再向社会推广。
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（责任编辑：孟 耀）
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