马宇：毕业于北京大学国际政治专业，现为商务部研究院、中国经济社会研究院（香港）高级研究员,商务部贸易与投资专家组成员，对外经济贸易大学特约研究员,中国经济社会研究院中国经济法律政策研究中心主任。国家级突出贡献专家，享受政府特殊津贴。
　　
　　“与狼共舞”虽然是典型的形象性中国语言，但其基本含义还是很清楚的，也带有一定的国际普适性，那就是当一个国家及其企业面对外来企业竞争的时候所处的状态及反应。换句话说，可以表述为国际投资，主要是吸收外国投资对于国家产业安全的影响。
　　产业安全，是国家经济安全的一个组成部分，是国家经济安全在产业角度的体现。一般说来，产业安全是指：对国民经济发展起着巨大推动作用，维持国家生存、人民正常生活所必须，对维护国家安全密切相关的战略性产业、战略性企业、战略性产品领域中，保持国家的控制或主导权；促进有关产业国际竞争力的提高；通过培育和支持关系整个国家经济发展的战略产业，维护与获得本国经济发展长久发展的能力。国际投资对于这几个方面，都有不同程度的影响。
　　讨论国际投资对于一国产业安全的影响，当然首要是是看其对产业发展的影响。如对提升整体产业竞争力的作用、对于优化产业结构的作用、对于产业发展基础的作用等等。至于国际投资在其中到底能发挥何种作用，不是一个理论阐述问题，而是一个实践操作问题，也就是说，国际投资对于东道国产业安全的影响，取决于东道国法律、政策水平、学习能力、本国企业活力等因素。如引进外国投资，固然可以直接引进先进技术，但另一方面，却也可能使东道国产生对于外来技术的依赖，或者抑制东道国本身的技术创新能力。但假如东道国具有良好的技术创新制度和科研基础，国家以及企业具有强化自身创新能力的优良机制，同时又具有很好的学习能力，则外国投资对于东道国技术进步的负面作用可以得到有效抑制以至消除，而其正面作用却可以得到充分发挥。
　　当然从直观的角度看，国际投资似乎对国家对于产业的控制或主导权是个现实的威胁。狭义看来，主导权表现为本国政府（有时体现为本国资本）对战略性产业的控制力、对重要战略性产品的控制力以及本国企业是否掌握先进技术等，从这个角度说，国际投资越多，就越会削弱东道国对于产业发展的主导权。但假如把产业主导权定义为政府的产业政策和有关法律制定权，以及通过各种手段（包括但不限于行政手段），调控产业发展和维护产业竞争秩序的能力，目标取向是产业的竞争力提升和良性发展，那么又会有另外的判断。
　　从国家经济安全角度来考虑国际投资与产业安全问题，不能把所有产业都与此联系起来，必须有所限定，即限于那些重要的战略性产业。包括明确一些基本标准，如该产业是否与国家安全密切相关；是否与人民生活的最基本需要密切相关；产业技术层次和关联度；生态环境因素；是否具有自然垄断产业特征；是否是重要的战略资源等。
　　在产业安全层面考虑国家经济安全与国际投资问题，需要注意的问题有几个方面：一是界定政府干预与发挥市场机制的边界比较困难，尤其对于不成熟的市场经济体来说，容易把行政干预作为维护产业安全的基本手段，直接通过限制外国投资来保证产业安全，但这又可能阻碍产业的发展，从而造成新的产业安全问题；二是处理产业安全问题时，内外矛盾体现较为直接和明显，看似容易判断，但对于发展路径选择、长远利益和短期利益的权衡、局部利益和全局利益的取舍等并非那么明显，反而可能导致决策的盲目性和非理性；三是应该协调国内政策与国际规则的衔接，国内产业层面的政策若与国际规则抵触，则可能引起国际的反弹甚至冲突，给自己产业发展增加难度；四是需要在准确判断国家利益前提下，协调不同利益集团，包括国际投资的利益；五是应处理好产业安全与产业成长、扶持本土企业或鼓励外国投资与维护市场公平竞争的问题。
　　


　　国际投资对于国家经济安全来说，毫无疑问是双刃剑。使用得当，则可以强化国家经济安全；使用不当，则会产生国家经济安全隐患，加大国家经济安全风险，或者引发国家经济安全问题。
　　从国际投资的一般理论分析可以看出，吸收外国投资，对于东道国来说，从宏观层次上来说，具有增加生产要素、加快经济发展、增加就业、提供税收等等作用；从产业层次上来说，具有强化市场竞争、优化产业结构、提升产业技术水平等作用；从微观层次上来说，具有加大生产经营等方面的投入、增强企业资本实力、扩大企业规模、提高企业的竞争力和抗风险能力等作用。这都会在某种程度上加强国家经济安全。
　　但在上述各个方面，外国投资也可能同时产生负面作用，比如在打破垄断、强化市场竞争的同时，可能导致东道国原有企业的大量倒闭，造成一定时期的震荡。对于市场机制健全、开放程度高、国内企业竞争力强的发达国家来说，这种情况并不突出或普遍，但对于发展中经济体来说，这却是一个现实的问题。尤其是一些转轨经济体，本来就面临着经济结构调整和原有企业重组的问题，外国投资的进入一方面会促进调整和重组，另一方面也会加剧某些企业的破产倒闭。所以在各国的引进外国投资实践中，发达国家和发展中国家遇到的情况和处理方式会明显不同，发达国家的法律政策基本稳定，一般不会对外国投资设立临时限制；而发展中国家则有可能因为某些情况而临时改变外资政策，波动性较大。
　　值得强调的是，对于发展中经济体，由于其本身工业化程度和对外开放水平低，通过吸收外国投资来加速融入全球经济体系，参与国际经济分工，就成为加强和维护国家经济安全的重要途径。换句话说，假如一个国家成了全球重要产业链条中不可缺少的组成部分，那么他的国家经济安全就有了某种基本保证。这也是世界各国尤其是发展中国家积极引进外国投资的原因之一。
　　各国资源禀赋、经济发展水平的不同，很大程度上决定了其对于国际投资的态度和做法。从这个角度看，各国对外投资可以分两种类型来分析。
　　一类是发达国家，对外投资主要是为了直接或间接地获取或控制某种资源，或者是进入当地市场，或者是利用当地的廉价生产要素。当今世界发达国家，不管是老牌的英國、荷兰，后来的美国，以及再后的日本，都鲜明地体现出了这一点，只是在不同时期由于国际环境的变化和各国需求不同而在表现形式及战略重点上有所不同而已。如日本由于受到资源和市场的双重制约，其对外投资的重点也集中在这两个方面。日本在美国建立汽车厂，主要就是为了绕过美国的贸易壁垒进入美国市场。日本在中国的投资，既是为了进入中国市场，也是为了利用中国的资源。日本在中东地区的投资，则主要是为了解决其能源问题。
　　二是发展中国家，对外投资主要是为了解决资源短缺和市场局限的问题，另外也有一个很重要的目的是为了利用当地的技术和人才。发展中国家由于资本不足，对外投资能力差，所以对外投资的目的相对简单和直接。如中东国家拥有大量石油美元，也有很强的对外投资能力，但其对外投资主要是为了资金安全和增值。一些发展中大国，为了解决某种资源的短缺问题，以获得稳定的进口来源，也采取对外投资的方式。此外，对于发展中国家的企业来说，到发达国家投资，也是利用发达国家技术和人才的一种手段。
　　无论是从发达国家还是发展中国家的实践看，政府通过规制来管理和引导国际投资，从而趋利避害，都是维护国家经济安全的必要做法。
　　这种规制，有国际层面的，也有国家层面的，但主要是在国家层面。有关国际组织，包括世界贸易组织，对于国际投资制定了大量规则，建立了一定的组织体系和运行机制，对其成员的国际投资都有约束力。在区域经济组织以及双边协议中，也对国际投资制定了规制措施。需要说明的是，这些多边、双边或区域性的对于国际投资的规制，更多的还是为了保护国际投资，保证国际投资的流畅运行。约束性的规制措施，则主要体现在国家的法律、法规和政策中。
　　


　　由于购并是国际投资的主要形式，各国对于跨国购并的规制一直都很重视。与对国内购并不同的是，在制定国家对跨国公司的购并规制时，不仅要从市场垄断角度考虑，也就是考虑反垄断的问题（在这点上，对于外国投资和国内投资的规制是一样的），还要从国家安全、国家经济安全角度予以考虑（这是与国内购并相区别的地方）。只是在制定有关跨国购并规制时，需要明确有关产业、产品、项目、标准和程序，操作规范、透明。
　　世界上的主要国家，对跨国投资的产业准入都有一定规制。如美国对军事及与军事有关的产业、飞机制造业、沿海船舶运输业、矿产资源业、能源工业、微电子业、汽车业、农业、核工业、国内航空业、大众传播业等，日本对汽车业、能源工业、高新技术产业、钢铁业、造船业、棉纺工业、石油化工业等，韩国对汽车业、能源工业、电子业、钢铁业、造船业、建筑业等，俄罗斯对飞机制造业、能源工业、军事工业、造船业、宇航业、矿产原材料工业、核工业、造船业、机械制造业等，英国对国防工业、电子业、能源工业等，都有所规制。需要说明的是，有规制措施并不等于禁止外国投资进入，而是需要进行一定审核，符合条件的外国投资仍然可以投资这些产业。
　　在经济全球化的大环境里，任何一个国家都不可能单纯依靠自己的资源、市场来发展经济，也不可能关起门来谋求国家经济安全。所以，在考虑国际投资与国家经济安全时，一个基本前提就是必须在开放的环境里，以开放的思维来判断和认识问题，以发展为基本目标来处理有关经济安全问题。
　　随着资本、服务、商品、劳动等各种生产要素的跨国界流动日益增加，区域经济、全球经济融合程度越来越深，国家经济安全方面的问题易于在区域以至全球迅速扩展，所以一国的经济安全已不能仅仅在自己的国境内、单凭自己的力量加以解决。区域经济、全球经济的稳定运行成为维护国家经济安全的重要方面，也成为各国的责任。所以，近年来某些国家或地区出现了严重经济安全问题时，往往需要各国以及国际组织通力合作解决。1997年的亚洲金融危机就是一个很好的例子。
　　发达国家由于发展水平和市场开放水平高，法律制度体系基本完善，国际投资对于国家经济安全的影响相对容易判断并作出决定。比如对于中国联想收购IBM个人电脑业务这样的金额大（17亿多美元）、影响大的案子，美国也进行了国家安全审核，但在75天内就完成了批准程序。而对于发展中国家来说，发展与公平、政治与经济、政府与企业、内资与外资、竞争和合作等各种关系错综复杂，再加上国际投资本身具有的争议性和多方面作用，处理国际投资与国家经济安全问题就不是那么简单的事情，而必须予以综合考虑。
　　由于国际投资的跨国界性，利益相关方的背后主体是国家，注定处理国际投资与国家经济安全问题并不单纯是一个国家就可圆满解决的。或者说，即使一个国家可以通过单独行动解决有关问题，也必须考虑到对方国家的可能反应，考虑到国际规则，否则其负作用可能导致产生新的国家经济安全问题。所以，国际投资与经济安全问题的解决，往往是一个交易过程，一般来说并不是分出绝对的输赢，而是通过多次博弈逐步寻找均衡点，争取双赢、多赢。
　　总之，利用国际投资，实现本国经济社会发展的基本目標；规制国际投资，实现趋利避害；以开放的国家经济安全观来审视处理有关问题，实现多赢共存，则国际投资就能帮助实现国家经济安全。