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摘要 从1981年提出征收“绿化费”开始,迄今为止,各个学界研究生态效益补偿这一制度已有近20年的历史了,就公益林生态补偿制度而言从1998年修改的《森林法》开始,迄今为止在实践中已经取得很大进步。但是进步中亦有不足,作者通过本文对公益林这一领域中的生态效益补偿法律关系从法理的角度作一简单分析,以明确“补偿”系统中的各个主体,从中提出促成他们之间这一系列关系的原因,并结合这两方面结论重新定义“公益林生态补偿”;然后针对其成因从各个学者提出的多种解决途径中选出作者认为最适当的方法。
关键词:公益林 生态效益 补偿
中图分类号:D922
一、概述
(一)基本概念
1.公益林
《中华人民共和国森林法》第四条把森林划分为以下五类:防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林等,其中防护林和特种用途林即为公益林,而其他则可称作商品经济林。
根据党的十五届三中全会对我国林业生产建设的要求,于1998年制定了《重点国有林区天然林保护工程实施方案》,方案中规定将森林区划为商品经济林和生态公益林,其中生态公益林根据保护程度,划分为重点保护的公益林、保护经营兼容的公益林。重点公益林主要分布在长江、黄河中上游地区及有关省市区内,对主要江河湖泊水库起到保持水土、水源涵养以及防风固沙、改善生态环境的作用,是以发挥生态公益效能为主要目的的森林,其面积占国有林区林业约50.5%;一般公益林以生态保护作用为主,又可适当生产木材和其他林产品的森林,其面积占国有林区林业月31.0%。[2]
2.生态效益
生态效益即生态价值,法理学家在解释法的价值曾提到“对于法的价值,最庸俗的理解就是指法对人的有用性”,这与马克思对价值的理解本质上是一致的,即“‘价值’这个普遍的概念是从人们对满足他们需要的外界事物的关系中产生的。”[3]
对“生态学”一词最原始的解释即“研究有机体与其周围的环境——非生物环境和生物环境之间的相互关系的科学”[4],我们在研究《环境保护法》时提到的人与自然的关系应该系属于此处“生态学”之范畴。保护环境最重要的目的之一即恢复且维持人与自然的和谐,作者认为这也是研究“生态学”的目的之一。言及至此,“生态”一词的含义已经不仅仅是一个事实的描述,而被人们赋予了理想的色彩,即“生态”可以被理解为“环保”,也可以被理解为“绿色”,不论其对与错,这所有的向往是一致的——为了人类能够长久持续地在地球上生存下去,竭尽全力保护环境。所以,“公益林的生态价值”即能够改善且维持人类与生存的自然环境之间的关系的特殊林木类种所拥有的保证人类世世代代长久生存的作用。
3.补偿
“补偿”作为法学概念应该怎么理解,需要从常用的几个意思相近的法学术语的比较中得出结论。
《现代汉语词典》中补偿的解释为:抵消(损失、消耗);补足(欠缺、差额),在现实中我们适用的补偿往往是赔偿的一种,比如损失补偿,民事损害补偿就是在这层意义上使用的;还有一种叫补助,比如对烈属的生活补贴即为补助,也是在有所损失的基础上而为。
法律作为一种规范性法律文件对“补偿”应该如何界定呢?《新汉英法学词典》对补偿的解释是:补偿(compensation)是弥补(v.make,recompense,n.recoupment;)回报(consideration,recompense……)[5]法律规定上的补偿如行政补偿是因合法行为引起的,补偿发生的原因的是合法行为对他人产生了损失或行为者有目的的是他人获益了,比如对因无因管理而受损的行为人,受益者应当给予其适当的补偿,不是赔偿,也不是补助,更不是补贴。
“公益林所有者或经营者个人”因为对公益林的管理和保护而做出的牺牲或者损失就是我们现行的补偿制度中“补偿”发生的直接原因。所以,补偿一词最为贴切,从2001年的《森林生态效益补助资金管理办法(暂行)》到2007年的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的变化中最明显的特点之一就是“补助”到“补偿”的转变。这不仅仅是一个字的变化,一字之差就可以影响我们实行《办法》的成功与否。
(二)价值之体现
在正确理解公益林生态效益补偿的基础上,为了实现我们保护森林甚至是减排低碳的目标,我们还需要看清楚森林资源尤其是公益林的价值何在,只有这样才能有助于将学者的理论知识以及有关部门的政策付诸实践,更快更好地改善我们的生活环境。
首先,森林资源作为自然资源的一种,对于人类同时也是物质的供应者及人类经济活动的承载者,换言之,森林资源可以以原材料的形式为我们的木制业以及造纸业等提供物质供应,还可以以其美学价值为我们的旅游业增加创收点。森林资源作为家具制造业、造纸业等各类轻工业的原材料而给人类带来的经济利益无需作者在此多加论述,这种价值应该更多地实现于另一种森林类型即经济林。
在当今这个特殊的时代即生态时代,作者倾向于对其生态型的经济价值作一详述。森林资源为人类提供了丰富多彩的舒适型服务,包括娱乐机会、野生生物观赏、美学所带来的愉悦感以及其他一些于环境使用没有直接联系的服务(有时候称之为非使用价值或存在价值)[6]。例如,森林公园里供观赏的稀有树种;野生动植物园里动物栖身之林以及寄生于树木上的稀有生物等等诸如此类的都是“存在价值”的体现。
以上两种价值在我们的生活中都可以以货币的形式去衡量,而前提是我们的法律将社会中的人都假设为“经济人”,现实中的人也是首先体现为“经济人”,所以为了增加表现为货币的价值,大家都会自觉地去从事某项工作或履行某项义务。2008年林权改革所提出的“放活经营权”就是利用了这一特点。[7]
其次,森林资源还有另一种价值即生态价值(生态价值中除经济型生态价值外的纯生态价值)。
本文所讨论的生态价值,也叫生态效益,如森林能涵养水源,能防风固沙,能调节气候,能净化空气等等。如森林能涵养水份,降雨时节,树木覆盖的土地能吸收水份,而荒山秃岭只能任凭雨水流泻。另外,森林还能防风固沙、调节气候、提供氧气、杀灭细菌。每一片森林都维系着一个稳定和良性循环。如果大量砍伐森林,就会使森林的生态功能丧失,引起生态系统失调,导致水土流失,河流、湖泊泥沙沉积,旱涝灾害发生。科学证实,森林的生态效益至少是其经济效益的7倍以上。[8]
基于森林的生态价值的考虑,世界各地都提倡将公益林作为一种林种从森林中分离出来单独经营,目的在于强调生态价值对人类的重要性,以达到改善维护人类共同的生活环境的目标。这也是作者用法律关系详析公益林生态效益补偿这一制度的最主要的目的。
二公益林生态效益补偿的法律关系
(一)公益林生态效益补偿的法律关系的含义
法律关系即建立在客观基础上的人们有意识地有目的结成的社会关系的一种。目前,法学界一般将法律关系定义为:法律关系是在法律规范调整社会关系的过程中形成的权利和义务关系。具有以下特征:一,法律关系是根据法律规范建立的一种社会关系,具有合法性;二,法律关系是体现国家意志性的特种社会关系;三,法律关系是特定法律主体之间的权利义务关系。[9]
相应地,公益林生态效益补偿即森林生态效益补偿法律关系表现为补偿主体在森林生态效益补偿活动中,根据有关森林生态效益补偿的法律规定形成的以补偿权利和义务为内容的社会关系。其中,享有请求补偿权利的权利人与负有履行补偿义务的义务人是此种关系中的主体,他们之间的权利义务为关系内容,而各主体间权利义务所指向的对象即表现为物的森林以及表现为行为的作为或不作为是此关系的客体。
(二)具体分析
1.公益林生态效益补偿的法律关系的主体
法律关系的主体是构成法律关系的首要因素,没有主体,一切都无谈起。在公益林生态效益补偿的法律关系中有三方主体参与进来,包括以上提到的“权利人”和“义务人”,还包括国家。“权利人”即承包国有的被划为公益林林地集体或者个人,而“义务人”即享受到公益林生态效益的受益者,包括厂矿、企业和个人。而国家成为此关系主体的参与方式不同于诉讼法律关系中法官的角色,不是居中,也不是中立;也就是说国家在上述二者之间的作用不是调和或裁判,而是媒介作用,或者链接作用更为形象。
例如,巴西施行的生态增值税,政府把从各企业或各商事主体征收的销售税按一定的比例返还给建有保护区的州。[10]税收是生态效益补偿基金的重要来源之一,而政府是唯一有权利征税的主体,所以没有政府即国家就无法完成补偿,补偿关系就根本不可能形成,因为生态效益跟一般的商品有着质的区别。
除此之外,国家也可以成为“权利人”意义上的主体,因为国有天然公益林的管理者和保护者就是国家。
2.公益林生态效益补偿的法律关系的客体
各主体间权利义务所指向的对象即表现为物的森林以及表现为行为的作为或不作为是此关系的客体。
首先,法律关系的客体是物。在公益林生态效益补偿的法律关系中,作为物的客体可以是某一地区的防护林,也可以是某森林公园的森林。需要指出的是:此处作为法律关系的客体的基础是森林的生态价值或生态效益,区别于民事法律关系中的所有权或用益物权。简言之,防护林作为公益林生态效益补偿的法律关系的客体受保护的是其防风固沙、调节气候等的作用,而作为民事法律关系的客体受保护的是其本身归某一主体享有的所有权或者是用益物权。例如,太阳、月亮、臭氧层等不能被任何人或国家所有,所以它们不能成为民事法律关系的客体;但是它们的价值可供所有人类享有,所以它们也可以是生态效益补偿的法律关系的客体。
其次,法律关系的客体还可以是行为。公益林的管理者或保护者作为公益林生态效益补偿的法律关系的主体,其主体特征就表现在对公益林的保护,防止不法侵害,如盗伐,还应对林自然状况尽其管理责任,如防止自然火灾等。对关系中“义务人”某些行为的禁止即不作为客体,如不得乱伐滥伐等。
3.公益林生态效益补偿的法律关系的内容
法律关系的内容即各主体的权利和义务。在公益林生态效益补偿的法律关系中内容应当从三方主体逐一分析:
第一,“权利人”——补偿谁?
“权利人”即国有公益林的承包者,可以是集体或个人。其权利在于:在适合农作的林地进行林下养植,其前提是不得破坏森林的生态功能;同时还应负责管理和保护其控制下的林地,如林业有害生物防治、补植、抚育等;与其相对应的,其最重要的权利是享有获得补偿的权利,可以是直接从生态受益人那里获得,也可以是间接获得,如出卖林下农产品所得,或者从政府方获得。
在国有的天然公益林中国家跟上述“权利人”享有同样的权利;而其中的工作人员之所以不是主体,是因为此处的主体是国家,工作人员得到的报酬是为国家有关林管部门提供劳务所获得的,并不是生态效益意义上的补偿。
总之,其原则是“谁保护,谁受益”,[11]此处的所收的益即补偿。
第二,“义务人”——谁补偿?
“义务人”即向权利人补偿的主体。无论是厂矿、企业,还是各个自然人,都是生态效益的“受益人”,所以都有可能成为补偿的主体。例如,在森林公园观赏旅游的人,其补偿的义务表现为买票,而其权利即自由观赏及享受大自然。而简接补偿的过程中,各纳税人的纳税义务或某种费用的缴纳义务就是他们作为此关系主体的义务转化而来。
第三,国家的角色
除了作为“权利人”的场合,国家在以上两方主体间发挥链接作用的权利义务表现在两个方面:
首先,补偿基金的筹集对国家来说就是一种确定的义务和责任,因为为了平衡公益林管理者的牺牲,国家必须对其有所弥补,但是这种弥补不是本文所论述的补偿之弥补。从补偿的概念可以看出,补偿是受益人的义务[12],而国家或政府机关在生态补偿过程中所作的只是以国家的身份对已经付出的而暂时又得不到回报的人得一种安慰意义上的“补”,所以只能是“补贴”之“补”;
其次,而处于公平原则的考虑,公益林的保护使不特定的公民受益,还有一部分相关厂矿及企业,国家只能通过征税的方式强制这些人为自己的受益有所付出,对公益林林管理者返还的部分税收只是对其管理和保护的一种鼓励资助,就像政府对企业的专项性补贴一样。其作用只是鼓励,为防止仅有的位数不多的管理人也放弃这种“无利可图”的工作,所以只能是“补贴”之“贴”。
从国家的角色分析中也可以看出,在公益林生态效益补偿过程中,国家或政府给予公益林管理者的利益是一种行政行为,在其与受益人之间平衡利益,其作用只是链接或过度。从现状看,横向上三者的关系中,政府是桥梁;从前景看,纵向上政府的这种行政行为只是到真正补偿实现以前的过度。总之,国家或政府的的“补”不是“赔”,不是“助”,更不是“偿”,是一种补贴,相当于一种奖励。
三公益林生态效益补偿再定义及其法律化
上述讨论已将公益林生态效益补偿制度的法律关系分析的较为清楚,然而,我们研究这一课题的目的并不只是法理的利用而已,而是通过其结论为公益林生态效益补偿制度作一较清晰的定义,从而为进一步的理论研究奠定基础。
(一)公益林生态效益补偿的法律涵义
从法理角度对公益林生态效益补偿的上述分析,将此制度的主客体及内容已经厘清;以此为基础,可以将公益林生态效益补偿定义为:公益林生态效益补偿制度是指为调节生态功能的持续供给和社会公平,国家对致使森林调节性生态功能消极减损的自然资源开发及利用者征收税费,并且对调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者的经济和非经济的回报和弥补的法律行为。
(二)公益林生态效益补偿的法律化
尽管我国在生态效益补偿由其是森林生态效益补偿方面的研究已经有近20年的历史,然而,实践的成果却甚是差强人意。对这种不容乐观的林情,学者们从多方面展开了激烈的论述,运用各种理论对公益林补偿进行分析,例如制度变迁理论、公共物品理论、外部性理论产权理论、林学分类经营理论等[13],从而提出了数不胜数的建议。其目的都是希望使公益林生态补偿制度既符合生态规律,又符合社会经济规律,从而达到人与自然之间关系的和谐。而这一时代要求的最佳形式即“生态法律”[14],将公益林生态效益补偿的各种政策以法律的形式予以确定,赋予其一定程度的强制力,更有利于公益林保护以及环境保护目的的实现。
从我国公益林生态效益补偿的立法和实践可以看出,公益林生态补偿经历了一个从政策个别调整到国家立法调整以及个别地方立法试点现行的渐进的过程。目前公益林生态效益补偿的特征可概括为以下几点[15]:一是,补偿主体为国家;二是,补偿对象是为公益林生态效益的生产、维护和增殖付出代价者;三是,补偿经费基本上是依靠各级政府财政预算安排;四是,补偿形式存在两种即实物补偿和货币支付。
1.我国公益林生态效益补偿立法不足
应该说,在国家政策与法律的引导下公益林生态效益补偿实践成效及其显著,然而要达到预期的目标,就立法领域还存有诸多不足。具体表现如下:
第一,法律结构不平衡
(1)《中华人民共和国环境保护法》作为环境保护的综合性基本法没有对公益林生态效益补偿制度作出规定;
(2)1998年4月29日对《森林法》进行了修改,第8条规定:“建立林业基金制度。国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用,不得挪作他用。具体办法有国务院规定。”这是第一次为建立公益林生态效益补偿制度提供了框架。
(3)《中华人民共和国森林法实施条例》地十五条规定:“防护林和特种林的经营者,有获得森林生态效益补偿的权利。”但是没有规定具体实施细则;
(4)2007年出台的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》对公益林生态效益补偿基金的管理作了比较详细的规定,但就其实用性而言还不足以满足公益林生态效益补偿制度的彻底实施,除此之外,《办法》只是一个政策性的文件,缺乏法律的特征。
第二,法律内容不完整
从前一部分关于法律关系的论述可以看出,在法律中对公益林补偿制度的规定至少应该涉及到三个主体方面的内容,但现有对此制度作出规定的少数规范性法律文件中很不完整。《森林法》虽然对生态效益补偿作出了框架性的规定,但是迄今为止,由于《中央森林生态效益补偿基金管理办法》存在许多问题,造成了公益林生态效益补偿的法律缺失。2007年出台的《办法》是目前为止对公益林生态效益补偿制度的规定最详细的一个准法律文件,但其内容存在很多空白;比如,国家是补偿主体还是补偿过程中的“中转站”身份,补偿基金的来源是受益人还是国家的财政预算,等等。
除了上述不足之外,公益林生态效益补偿制度在法律化方面还存在其他进步的空间,例如《宪法》中缺乏公益林生态效益补偿制度实施的依据[16];不同地区的补偿标准应该有所不同,但上下浮动的幅度是否完全由地方政府掌握,这也是现有法律中的一个空白。
2.完善公益林生态效益补偿制度的建议
所谓的“法律化”,即针对法律结构不平衡以及内容不完整的特点,去补充和完善尚未对公益林生态效益补偿制度作出规定的有关法律法规;换言之,在现有的基础上完善对完善公益林生态效益补偿制度的的法律规定。其完善途径我们可以从以下几个角度逐步讨论。
首先,《环境保护法》作为我国“生态法律”[17]的基本法,理应为此作出修改。修改《环境保护法》必须以可持续发展为指导,在自然资源保护制度中增加公益林生态效益补偿制度,并对其具体实施措施作出指导性的规定,很好地发挥基本法的作用。
其次,修改自然资源保护单行法即《森林法》。在众多学者的讨论研究中,我国的《森林法》修改程序已经在国家林业局的带领下启动,而对于公益林生态效益补偿制度的完善,这也是一个绝佳的机会。具体修改可以从以下几方面入手:一是立法中明确规定公益林生态效益补偿的基金来源渠道,对基金征收对象、数量、方法及使用作出明确具体的规定;二是明确公益林生态效益补偿的实施途径;三是将地方已经付诸实施的公益林生态效益补偿案例作出列举性规定。
再次,以《森林法》为上位法,各个地方以其不同的地方特征可以作出更加详细的规定,可以是地方规章,也可以以规范性文件的形式详细化,总之以基本法为指导,为发展各地的生态效益经济作出符合本地各方面条件的规定。
最后,在对公益林生态效益补偿实施途径作出详细规定的基础上,还应该对此法律关系中涉及的各方主体的法律责任作出规定,从民事责任到行政责任甚至是刑事责任都应涉及,只有完善到法律责任的层次才可以确定公益林生态效益补偿制度法律化的工程初步完成。之所以说仅仅是初步完成,是因为任何法律制度都处在不断完善的过程中,跟何况对于公益林生态效益补偿制度而言上述建议的完成是一个全新的尝试,更存在诸多进步的空间。
四结论
本文从法律关系一方面对公益林生态效益补偿简单分析,旨在厘清其中各方关系。从上述分析中可以看出,公益林生态效益补偿的法律关系属于多边法律关系,其中包括国家与公益林管理者之间、国家与公益林生态效益受益者之间[18]及公益林管理者与公益林生态效益受益者之间相互的权利义务关系。然而,在这其中有主次之分,公益林管理者与公益林生态效益受益者之间相互的权利义务关系是此关系群中的主要关系,所以,作者认为在修改后的《森林法》或者其他规范性文件中将其双方的权利义务明确规定,赋予其法律的身份和地位,有助于激励各方履行自己的义务,从而更快更彻底地实现林业快速发展以及资源保护的目的。除此之外,其他两方面的权利义务关系虽然不是最重要的,但是更为复杂,比如税费的减免、征收以及返还,从中央到地方,过程及其繁琐又复杂。鉴于此类顾虑,作者认为,将其分步骤分层级地详细规定实在是必要,出一部单行的规定或条例也不是没有可能。
总之,在其他各学科研究的同时,我们法学专业也有责任付出自己的一点努力。法律往往是某政策实施的最快捷最有效的方法之一。
基金项目:教育部人文社会科学研究青年基金研究项目(09YJC820008)和“中央高校基本科研业务费专项资金资助”(supported by“the Fundamental Research Funds for the Central Universities”)项目(BLRW200938)研究成果。”
作者:王星志,北京林业大学09级法学理论硕士;展洪德,北京林业大学副教授,研究方向为生态法学
注释:
[1] 蔡体久,姜孟霞.森林分类经营[.科学出版社.2005:19.
[2] 马克思恩格斯全集.(19卷)北京人民出版社1972:406.
[3] [俄]奥•斯•科尔巴索夫.生态术语漫谈[J].载于国家与法.1999(10):27.转引自曹明德.生态法原理.人民出版社.2002(8):166.
[4] 余叔通.新汉英法学词典.北京法律出版社.1998:45.
[5] [美]A•迈里克•费里曼. 曾贤刚译.生态服务功能.北京中国人民大学出版社.2002:5.
[6] 《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》中第十项提到:“对商品林,农民可依法自主决定经营方向和经营模式,生产的木材自主销售.对公益林,在不破坏生态功能的前提下,可依法合理利用林地资源,开发林下种养业,利用森林景观发展森林旅游业等”也就是说,在管理和保护的同时可以以营利为目的,从中获得经济利润,经营权的放活激励林农积极植树护树,“种树”便成了一种谋生途径.
[7] 森林,价几何?.经济日报1998:96.
[8] 张文显.法理学.高等教育出版社.北京大学出版社.1999:110-111.
[9] 龚亚珍.世界各国实施生态效益补偿政策的经验对中国的启示.载林业科技再现.2002(3):20.
[10] 同[9].
[11] 本文第三页.
[12] 陈钦.公益林生态补偿研究.中国林业出版社.2006(11):45-65.
[13] 曹明德.生态法原理.人民出版社2002(9):155.
[14] 陈钦.公益林生态补偿研究.中国林业出版社.2006(11):130-144.
[15] 李爱年.生态效益补偿制度研究.中国法制出版社.2008:141.
[16] 同[14].
[17] 曹明德.生态法原理.人民出版社2002(9):259.
关键词:公益林 生态效益 补偿
中图分类号:D922
一、概述
(一)基本概念
1.公益林
《中华人民共和国森林法》第四条把森林划分为以下五类:防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林等,其中防护林和特种用途林即为公益林,而其他则可称作商品经济林。
根据党的十五届三中全会对我国林业生产建设的要求,于1998年制定了《重点国有林区天然林保护工程实施方案》,方案中规定将森林区划为商品经济林和生态公益林,其中生态公益林根据保护程度,划分为重点保护的公益林、保护经营兼容的公益林。重点公益林主要分布在长江、黄河中上游地区及有关省市区内,对主要江河湖泊水库起到保持水土、水源涵养以及防风固沙、改善生态环境的作用,是以发挥生态公益效能为主要目的的森林,其面积占国有林区林业约50.5%;一般公益林以生态保护作用为主,又可适当生产木材和其他林产品的森林,其面积占国有林区林业月31.0%。[2]
2.生态效益
生态效益即生态价值,法理学家在解释法的价值曾提到“对于法的价值,最庸俗的理解就是指法对人的有用性”,这与马克思对价值的理解本质上是一致的,即“‘价值’这个普遍的概念是从人们对满足他们需要的外界事物的关系中产生的。”[3]
对“生态学”一词最原始的解释即“研究有机体与其周围的环境——非生物环境和生物环境之间的相互关系的科学”[4],我们在研究《环境保护法》时提到的人与自然的关系应该系属于此处“生态学”之范畴。保护环境最重要的目的之一即恢复且维持人与自然的和谐,作者认为这也是研究“生态学”的目的之一。言及至此,“生态”一词的含义已经不仅仅是一个事实的描述,而被人们赋予了理想的色彩,即“生态”可以被理解为“环保”,也可以被理解为“绿色”,不论其对与错,这所有的向往是一致的——为了人类能够长久持续地在地球上生存下去,竭尽全力保护环境。所以,“公益林的生态价值”即能够改善且维持人类与生存的自然环境之间的关系的特殊林木类种所拥有的保证人类世世代代长久生存的作用。
3.补偿
“补偿”作为法学概念应该怎么理解,需要从常用的几个意思相近的法学术语的比较中得出结论。
《现代汉语词典》中补偿的解释为:抵消(损失、消耗);补足(欠缺、差额),在现实中我们适用的补偿往往是赔偿的一种,比如损失补偿,民事损害补偿就是在这层意义上使用的;还有一种叫补助,比如对烈属的生活补贴即为补助,也是在有所损失的基础上而为。
法律作为一种规范性法律文件对“补偿”应该如何界定呢?《新汉英法学词典》对补偿的解释是:补偿(compensation)是弥补(v.make,recompense,n.recoupment;)回报(consideration,recompense……)[5]法律规定上的补偿如行政补偿是因合法行为引起的,补偿发生的原因的是合法行为对他人产生了损失或行为者有目的的是他人获益了,比如对因无因管理而受损的行为人,受益者应当给予其适当的补偿,不是赔偿,也不是补助,更不是补贴。
“公益林所有者或经营者个人”因为对公益林的管理和保护而做出的牺牲或者损失就是我们现行的补偿制度中“补偿”发生的直接原因。所以,补偿一词最为贴切,从2001年的《森林生态效益补助资金管理办法(暂行)》到2007年的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的变化中最明显的特点之一就是“补助”到“补偿”的转变。这不仅仅是一个字的变化,一字之差就可以影响我们实行《办法》的成功与否。
(二)价值之体现
在正确理解公益林生态效益补偿的基础上,为了实现我们保护森林甚至是减排低碳的目标,我们还需要看清楚森林资源尤其是公益林的价值何在,只有这样才能有助于将学者的理论知识以及有关部门的政策付诸实践,更快更好地改善我们的生活环境。
首先,森林资源作为自然资源的一种,对于人类同时也是物质的供应者及人类经济活动的承载者,换言之,森林资源可以以原材料的形式为我们的木制业以及造纸业等提供物质供应,还可以以其美学价值为我们的旅游业增加创收点。森林资源作为家具制造业、造纸业等各类轻工业的原材料而给人类带来的经济利益无需作者在此多加论述,这种价值应该更多地实现于另一种森林类型即经济林。
在当今这个特殊的时代即生态时代,作者倾向于对其生态型的经济价值作一详述。森林资源为人类提供了丰富多彩的舒适型服务,包括娱乐机会、野生生物观赏、美学所带来的愉悦感以及其他一些于环境使用没有直接联系的服务(有时候称之为非使用价值或存在价值)[6]。例如,森林公园里供观赏的稀有树种;野生动植物园里动物栖身之林以及寄生于树木上的稀有生物等等诸如此类的都是“存在价值”的体现。
以上两种价值在我们的生活中都可以以货币的形式去衡量,而前提是我们的法律将社会中的人都假设为“经济人”,现实中的人也是首先体现为“经济人”,所以为了增加表现为货币的价值,大家都会自觉地去从事某项工作或履行某项义务。2008年林权改革所提出的“放活经营权”就是利用了这一特点。[7]
其次,森林资源还有另一种价值即生态价值(生态价值中除经济型生态价值外的纯生态价值)。
本文所讨论的生态价值,也叫生态效益,如森林能涵养水源,能防风固沙,能调节气候,能净化空气等等。如森林能涵养水份,降雨时节,树木覆盖的土地能吸收水份,而荒山秃岭只能任凭雨水流泻。另外,森林还能防风固沙、调节气候、提供氧气、杀灭细菌。每一片森林都维系着一个稳定和良性循环。如果大量砍伐森林,就会使森林的生态功能丧失,引起生态系统失调,导致水土流失,河流、湖泊泥沙沉积,旱涝灾害发生。科学证实,森林的生态效益至少是其经济效益的7倍以上。[8]
基于森林的生态价值的考虑,世界各地都提倡将公益林作为一种林种从森林中分离出来单独经营,目的在于强调生态价值对人类的重要性,以达到改善维护人类共同的生活环境的目标。这也是作者用法律关系详析公益林生态效益补偿这一制度的最主要的目的。
二公益林生态效益补偿的法律关系
(一)公益林生态效益补偿的法律关系的含义
法律关系即建立在客观基础上的人们有意识地有目的结成的社会关系的一种。目前,法学界一般将法律关系定义为:法律关系是在法律规范调整社会关系的过程中形成的权利和义务关系。具有以下特征:一,法律关系是根据法律规范建立的一种社会关系,具有合法性;二,法律关系是体现国家意志性的特种社会关系;三,法律关系是特定法律主体之间的权利义务关系。[9]
相应地,公益林生态效益补偿即森林生态效益补偿法律关系表现为补偿主体在森林生态效益补偿活动中,根据有关森林生态效益补偿的法律规定形成的以补偿权利和义务为内容的社会关系。其中,享有请求补偿权利的权利人与负有履行补偿义务的义务人是此种关系中的主体,他们之间的权利义务为关系内容,而各主体间权利义务所指向的对象即表现为物的森林以及表现为行为的作为或不作为是此关系的客体。
(二)具体分析
1.公益林生态效益补偿的法律关系的主体
法律关系的主体是构成法律关系的首要因素,没有主体,一切都无谈起。在公益林生态效益补偿的法律关系中有三方主体参与进来,包括以上提到的“权利人”和“义务人”,还包括国家。“权利人”即承包国有的被划为公益林林地集体或者个人,而“义务人”即享受到公益林生态效益的受益者,包括厂矿、企业和个人。而国家成为此关系主体的参与方式不同于诉讼法律关系中法官的角色,不是居中,也不是中立;也就是说国家在上述二者之间的作用不是调和或裁判,而是媒介作用,或者链接作用更为形象。
例如,巴西施行的生态增值税,政府把从各企业或各商事主体征收的销售税按一定的比例返还给建有保护区的州。[10]税收是生态效益补偿基金的重要来源之一,而政府是唯一有权利征税的主体,所以没有政府即国家就无法完成补偿,补偿关系就根本不可能形成,因为生态效益跟一般的商品有着质的区别。
除此之外,国家也可以成为“权利人”意义上的主体,因为国有天然公益林的管理者和保护者就是国家。
2.公益林生态效益补偿的法律关系的客体
各主体间权利义务所指向的对象即表现为物的森林以及表现为行为的作为或不作为是此关系的客体。
首先,法律关系的客体是物。在公益林生态效益补偿的法律关系中,作为物的客体可以是某一地区的防护林,也可以是某森林公园的森林。需要指出的是:此处作为法律关系的客体的基础是森林的生态价值或生态效益,区别于民事法律关系中的所有权或用益物权。简言之,防护林作为公益林生态效益补偿的法律关系的客体受保护的是其防风固沙、调节气候等的作用,而作为民事法律关系的客体受保护的是其本身归某一主体享有的所有权或者是用益物权。例如,太阳、月亮、臭氧层等不能被任何人或国家所有,所以它们不能成为民事法律关系的客体;但是它们的价值可供所有人类享有,所以它们也可以是生态效益补偿的法律关系的客体。
其次,法律关系的客体还可以是行为。公益林的管理者或保护者作为公益林生态效益补偿的法律关系的主体,其主体特征就表现在对公益林的保护,防止不法侵害,如盗伐,还应对林自然状况尽其管理责任,如防止自然火灾等。对关系中“义务人”某些行为的禁止即不作为客体,如不得乱伐滥伐等。
3.公益林生态效益补偿的法律关系的内容
法律关系的内容即各主体的权利和义务。在公益林生态效益补偿的法律关系中内容应当从三方主体逐一分析:
第一,“权利人”——补偿谁?
“权利人”即国有公益林的承包者,可以是集体或个人。其权利在于:在适合农作的林地进行林下养植,其前提是不得破坏森林的生态功能;同时还应负责管理和保护其控制下的林地,如林业有害生物防治、补植、抚育等;与其相对应的,其最重要的权利是享有获得补偿的权利,可以是直接从生态受益人那里获得,也可以是间接获得,如出卖林下农产品所得,或者从政府方获得。
在国有的天然公益林中国家跟上述“权利人”享有同样的权利;而其中的工作人员之所以不是主体,是因为此处的主体是国家,工作人员得到的报酬是为国家有关林管部门提供劳务所获得的,并不是生态效益意义上的补偿。
总之,其原则是“谁保护,谁受益”,[11]此处的所收的益即补偿。
第二,“义务人”——谁补偿?
“义务人”即向权利人补偿的主体。无论是厂矿、企业,还是各个自然人,都是生态效益的“受益人”,所以都有可能成为补偿的主体。例如,在森林公园观赏旅游的人,其补偿的义务表现为买票,而其权利即自由观赏及享受大自然。而简接补偿的过程中,各纳税人的纳税义务或某种费用的缴纳义务就是他们作为此关系主体的义务转化而来。
第三,国家的角色
除了作为“权利人”的场合,国家在以上两方主体间发挥链接作用的权利义务表现在两个方面:
首先,补偿基金的筹集对国家来说就是一种确定的义务和责任,因为为了平衡公益林管理者的牺牲,国家必须对其有所弥补,但是这种弥补不是本文所论述的补偿之弥补。从补偿的概念可以看出,补偿是受益人的义务[12],而国家或政府机关在生态补偿过程中所作的只是以国家的身份对已经付出的而暂时又得不到回报的人得一种安慰意义上的“补”,所以只能是“补贴”之“补”;
其次,而处于公平原则的考虑,公益林的保护使不特定的公民受益,还有一部分相关厂矿及企业,国家只能通过征税的方式强制这些人为自己的受益有所付出,对公益林林管理者返还的部分税收只是对其管理和保护的一种鼓励资助,就像政府对企业的专项性补贴一样。其作用只是鼓励,为防止仅有的位数不多的管理人也放弃这种“无利可图”的工作,所以只能是“补贴”之“贴”。
从国家的角色分析中也可以看出,在公益林生态效益补偿过程中,国家或政府给予公益林管理者的利益是一种行政行为,在其与受益人之间平衡利益,其作用只是链接或过度。从现状看,横向上三者的关系中,政府是桥梁;从前景看,纵向上政府的这种行政行为只是到真正补偿实现以前的过度。总之,国家或政府的的“补”不是“赔”,不是“助”,更不是“偿”,是一种补贴,相当于一种奖励。
三公益林生态效益补偿再定义及其法律化
上述讨论已将公益林生态效益补偿制度的法律关系分析的较为清楚,然而,我们研究这一课题的目的并不只是法理的利用而已,而是通过其结论为公益林生态效益补偿制度作一较清晰的定义,从而为进一步的理论研究奠定基础。
(一)公益林生态效益补偿的法律涵义
从法理角度对公益林生态效益补偿的上述分析,将此制度的主客体及内容已经厘清;以此为基础,可以将公益林生态效益补偿定义为:公益林生态效益补偿制度是指为调节生态功能的持续供给和社会公平,国家对致使森林调节性生态功能消极减损的自然资源开发及利用者征收税费,并且对调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者的经济和非经济的回报和弥补的法律行为。
(二)公益林生态效益补偿的法律化
尽管我国在生态效益补偿由其是森林生态效益补偿方面的研究已经有近20年的历史,然而,实践的成果却甚是差强人意。对这种不容乐观的林情,学者们从多方面展开了激烈的论述,运用各种理论对公益林补偿进行分析,例如制度变迁理论、公共物品理论、外部性理论产权理论、林学分类经营理论等[13],从而提出了数不胜数的建议。其目的都是希望使公益林生态补偿制度既符合生态规律,又符合社会经济规律,从而达到人与自然之间关系的和谐。而这一时代要求的最佳形式即“生态法律”[14],将公益林生态效益补偿的各种政策以法律的形式予以确定,赋予其一定程度的强制力,更有利于公益林保护以及环境保护目的的实现。
从我国公益林生态效益补偿的立法和实践可以看出,公益林生态补偿经历了一个从政策个别调整到国家立法调整以及个别地方立法试点现行的渐进的过程。目前公益林生态效益补偿的特征可概括为以下几点[15]:一是,补偿主体为国家;二是,补偿对象是为公益林生态效益的生产、维护和增殖付出代价者;三是,补偿经费基本上是依靠各级政府财政预算安排;四是,补偿形式存在两种即实物补偿和货币支付。
1.我国公益林生态效益补偿立法不足
应该说,在国家政策与法律的引导下公益林生态效益补偿实践成效及其显著,然而要达到预期的目标,就立法领域还存有诸多不足。具体表现如下:
第一,法律结构不平衡
(1)《中华人民共和国环境保护法》作为环境保护的综合性基本法没有对公益林生态效益补偿制度作出规定;
(2)1998年4月29日对《森林法》进行了修改,第8条规定:“建立林业基金制度。国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用,不得挪作他用。具体办法有国务院规定。”这是第一次为建立公益林生态效益补偿制度提供了框架。
(3)《中华人民共和国森林法实施条例》地十五条规定:“防护林和特种林的经营者,有获得森林生态效益补偿的权利。”但是没有规定具体实施细则;
(4)2007年出台的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》对公益林生态效益补偿基金的管理作了比较详细的规定,但就其实用性而言还不足以满足公益林生态效益补偿制度的彻底实施,除此之外,《办法》只是一个政策性的文件,缺乏法律的特征。
第二,法律内容不完整
从前一部分关于法律关系的论述可以看出,在法律中对公益林补偿制度的规定至少应该涉及到三个主体方面的内容,但现有对此制度作出规定的少数规范性法律文件中很不完整。《森林法》虽然对生态效益补偿作出了框架性的规定,但是迄今为止,由于《中央森林生态效益补偿基金管理办法》存在许多问题,造成了公益林生态效益补偿的法律缺失。2007年出台的《办法》是目前为止对公益林生态效益补偿制度的规定最详细的一个准法律文件,但其内容存在很多空白;比如,国家是补偿主体还是补偿过程中的“中转站”身份,补偿基金的来源是受益人还是国家的财政预算,等等。
除了上述不足之外,公益林生态效益补偿制度在法律化方面还存在其他进步的空间,例如《宪法》中缺乏公益林生态效益补偿制度实施的依据[16];不同地区的补偿标准应该有所不同,但上下浮动的幅度是否完全由地方政府掌握,这也是现有法律中的一个空白。
2.完善公益林生态效益补偿制度的建议
所谓的“法律化”,即针对法律结构不平衡以及内容不完整的特点,去补充和完善尚未对公益林生态效益补偿制度作出规定的有关法律法规;换言之,在现有的基础上完善对完善公益林生态效益补偿制度的的法律规定。其完善途径我们可以从以下几个角度逐步讨论。
首先,《环境保护法》作为我国“生态法律”[17]的基本法,理应为此作出修改。修改《环境保护法》必须以可持续发展为指导,在自然资源保护制度中增加公益林生态效益补偿制度,并对其具体实施措施作出指导性的规定,很好地发挥基本法的作用。
其次,修改自然资源保护单行法即《森林法》。在众多学者的讨论研究中,我国的《森林法》修改程序已经在国家林业局的带领下启动,而对于公益林生态效益补偿制度的完善,这也是一个绝佳的机会。具体修改可以从以下几方面入手:一是立法中明确规定公益林生态效益补偿的基金来源渠道,对基金征收对象、数量、方法及使用作出明确具体的规定;二是明确公益林生态效益补偿的实施途径;三是将地方已经付诸实施的公益林生态效益补偿案例作出列举性规定。
再次,以《森林法》为上位法,各个地方以其不同的地方特征可以作出更加详细的规定,可以是地方规章,也可以以规范性文件的形式详细化,总之以基本法为指导,为发展各地的生态效益经济作出符合本地各方面条件的规定。
最后,在对公益林生态效益补偿实施途径作出详细规定的基础上,还应该对此法律关系中涉及的各方主体的法律责任作出规定,从民事责任到行政责任甚至是刑事责任都应涉及,只有完善到法律责任的层次才可以确定公益林生态效益补偿制度法律化的工程初步完成。之所以说仅仅是初步完成,是因为任何法律制度都处在不断完善的过程中,跟何况对于公益林生态效益补偿制度而言上述建议的完成是一个全新的尝试,更存在诸多进步的空间。
四结论
本文从法律关系一方面对公益林生态效益补偿简单分析,旨在厘清其中各方关系。从上述分析中可以看出,公益林生态效益补偿的法律关系属于多边法律关系,其中包括国家与公益林管理者之间、国家与公益林生态效益受益者之间[18]及公益林管理者与公益林生态效益受益者之间相互的权利义务关系。然而,在这其中有主次之分,公益林管理者与公益林生态效益受益者之间相互的权利义务关系是此关系群中的主要关系,所以,作者认为在修改后的《森林法》或者其他规范性文件中将其双方的权利义务明确规定,赋予其法律的身份和地位,有助于激励各方履行自己的义务,从而更快更彻底地实现林业快速发展以及资源保护的目的。除此之外,其他两方面的权利义务关系虽然不是最重要的,但是更为复杂,比如税费的减免、征收以及返还,从中央到地方,过程及其繁琐又复杂。鉴于此类顾虑,作者认为,将其分步骤分层级地详细规定实在是必要,出一部单行的规定或条例也不是没有可能。
总之,在其他各学科研究的同时,我们法学专业也有责任付出自己的一点努力。法律往往是某政策实施的最快捷最有效的方法之一。
基金项目:教育部人文社会科学研究青年基金研究项目(09YJC820008)和“中央高校基本科研业务费专项资金资助”(supported by“the Fundamental Research Funds for the Central Universities”)项目(BLRW200938)研究成果。”
作者:王星志,北京林业大学09级法学理论硕士;展洪德,北京林业大学副教授,研究方向为生态法学
注释:
[1] 蔡体久,姜孟霞.森林分类经营[.科学出版社.2005:19.
[2] 马克思恩格斯全集.(19卷)北京人民出版社1972:406.
[3] [俄]奥•斯•科尔巴索夫.生态术语漫谈[J].载于国家与法.1999(10):27.转引自曹明德.生态法原理.人民出版社.2002(8):166.
[4] 余叔通.新汉英法学词典.北京法律出版社.1998:45.
[5] [美]A•迈里克•费里曼. 曾贤刚译.生态服务功能.北京中国人民大学出版社.2002:5.
[6] 《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》中第十项提到:“对商品林,农民可依法自主决定经营方向和经营模式,生产的木材自主销售.对公益林,在不破坏生态功能的前提下,可依法合理利用林地资源,开发林下种养业,利用森林景观发展森林旅游业等”也就是说,在管理和保护的同时可以以营利为目的,从中获得经济利润,经营权的放活激励林农积极植树护树,“种树”便成了一种谋生途径.
[7] 森林,价几何?.经济日报1998:96.
[8] 张文显.法理学.高等教育出版社.北京大学出版社.1999:110-111.
[9] 龚亚珍.世界各国实施生态效益补偿政策的经验对中国的启示.载林业科技再现.2002(3):20.
[10] 同[9].
[11] 本文第三页.
[12] 陈钦.公益林生态补偿研究.中国林业出版社.2006(11):45-65.
[13] 曹明德.生态法原理.人民出版社2002(9):155.
[14] 陈钦.公益林生态补偿研究.中国林业出版社.2006(11):130-144.
[15] 李爱年.生态效益补偿制度研究.中国法制出版社.2008:141.
[16] 同[14].
[17] 曹明德.生态法原理.人民出版社2002(9):259.