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摘 要：从新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州农业水价综合改革试点的工作实际出发，在梳理昌吉回族自治州农业水价综合改革试点工作做法和具体措施等基础上，分析改革中典型问题，并提出了解决措施，为其他地区实施农业水权水价综合改革工作提供参考。
关键词：农业水权；农业水价；改革；昌吉州
农业水价机制是水价改革的核心，而农业水价形成机制主要是指灌溉用水与服务价格的形成[1]，现我中国农业水价问题是可持续发展与农民承受能力的定价模式，确定合理的水价分担机制和推进农业终端水价改革，完善计收方式等[2-3]。十八届三中全会决定明确提出，“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”[4]。辽宁[5]灌区试行水票交易制度，宁夏[6]、甘肃[7]等省市（县、灌区）也分别开展农业水权水价改革试点工作。本文以昌吉州为例，介绍2014年以来新疆推进农业水权水价综合改革中的经验，为其它地区农业水权水价综合改革提供借鉴。
一、研究区概况
昌吉回族自治州（简称昌吉州）是新疆最重的农业，农业用水量大。昌吉州位于天山北麓、准噶尔盆地东南缘，位于北纬43°20′～45°00′，东经85°17～′91°32′。东临哈密地区，西接石河子市，南与吐鲁番地区、巴音郭楞蒙古自治州毗邻，北与塔城、阿勒泰地区接壤，东北与蒙古国交界。属温带大陆性干旱气候，年均气温6.7°C，年降水量215.7mm，年蒸发量1988.5mm，年无霜期164天。全州辖区包括昌吉市、阜康市、呼图壁县、玛纳斯县、奇台县、吉木萨尔县、木垒哈萨克自治县和昌吉国家农业科技园区，总土地面积73831km2。2014年昌吉州种植业面积872.13万亩（包括林草面积），总灌溉面积794.78万亩（包括林草面积），其中农业初始水权确权面积466.89万亩；总用水量33.44亿m3，其中大农业用水量31.28亿m3，占总用水量的93.55%，农业用水比重大，主要水源为河水和地下水。地表水全州平均水价为0.101元/m3。通過实施农业水权水价综合改革，进一步实现优化水资源配置，提高社会各行业节约用水意识和灌溉管理水平，为实施最严格的水资源管理制度和落实“三条红线”总量控制指标提供制度支撑。
二、昌吉州农业水权水价现状
这里有部分也是措施？
1.水权确定
昌吉州2015年开展了农业用水初始水权分配登记，即解决为谁确权问题，并赋予了农业初始水权的财产权属性。在灌溉面积为基数，以县（市、园区）近10年平均引入灌区的总水量或县市、园区已经发布的农业综合灌溉用水定额为依据，确定乡镇、村组和农户的农业用水总量，量化到户并颁发初始水权证书。对二轮承包土地以外的耕地不予确定初始水权，供水单位可根据区域水资源“三条红线”控制指标，在满足二轮承包土地和二、三产业、城镇和生态用水的前提下按年度制定供配水计划。目前为止，昌吉州农业用水初始水权确定面积466.89万亩，发放初始水权证14.31万本，发放率达100%，核定总水量16.18亿立方米。类似的工作在其它地区也正在开展，如新疆哈密地区、吐鲁番市鄯善县等县市也实施农业水权水价综合改革试点工作，并明细水权，发放水权证；甘肃凉州灌区实施“一证一卡一账一平台”，根据每年度市级分配的用水指标制定分配方案，通过区级→灌区→乡镇→协会→小组五级水权分配，将用水指标逐级细化到17.48万用水户，并 100%发放水权证[7]。
2.水量交易
昌吉州2015年按照（昌州政发〔2014〕105号）文件规定进行水量交易，农民依法取得的农业初始水权在使用节水灌溉技术后，其节余水量可进行交易。其中，小量的节水量农户之间可自主交易。各县（市）政府回购农户初始水权份内的节余水量价格在执行水价的6—10倍之间，如玛纳斯县回购水达到执行水价10倍（0.93元/m3），2015年该县回购水400万m3、亩均80m3，节水区亩均节水交易收入72元，户均1944元。与甘肃省张掖市在临泽县梨园河灌区和民乐县洪水河灌区试行水票交易制度相比，张掖市根据国家分给6.3亿m3的用水总量，将其逐级分配到各县、乡、用水户，用水户拥有“水票”，“水票”可以流通交易，农业、工业用水交易价格不超过基本水价3倍和10倍[4]。
3.水权交易平台
为了使水权交易能快速有效实现，搭建良好的交易平台保障农业用水户正常有序交易成为一个必要的措施。在具备工业、城镇供水条件的区域，通过搭建水量收储交易平台，规定以不低于3倍的执行水价回购农户初始水权定额内的节余水量。目前全州建立水权交易平台38个，达到农户与农户、村与村、灌区与灌区之间的交易常态化，水量能够实现由农户所定，达到自由交易定额内的水量，实现平台化管理（图1）。
4.农业水价执行情况
我州农业国有水利工程水价按照《昌吉回族自治州人民政府关于印发自治州农业水权水价综合改革方案的通知》（昌州政发〔2014〕105号）文件标准，2015年执行2010年水利工程农业供水成本的70%，价格在0.072—0.14元/m3，2020年执行2010年完全成本100%，价格在0.102-0.2元/m3，昌吉州各县（市）农业用水现执行水价及未来规划标准如表1。从表1可知随着农业水价的执行，农业用水价格有着明显的提高，规划到2020年执行农业水价改革，2020年平均农业水价是2001年平均农业水价的2倍，很大程度上提高了农业水的节水意识。
随着农业水权、水价的不断完善和执行，从2014年到2016年州直属各县市稳步推进农业水权水价改革工作，农业水权交易平台的建立，广大农民认识到水权的重要性，并且将水看作一种可以有效交易的商品。农业水的价值不断提升，农民开始认可科学灌溉方式，主动实施高效节水灌溉，使农业灌溉用水量有一定程度的减少。图2为2014年至2016年昌吉州直属各县市农业灌溉用水量图，从图可知除玛纳斯县和吉木萨尔县外其余各县市农业灌溉用水量都有一定程度上的减少。 三、存在的问题
（1）改革后农业水价仍然低于供水成本，与水价形成机制相配套的制度有待完善。昌吉州水利工程农业供水运行维护成本为0.144元/m3，目前，二轮承包土地定额内用水执行水价0.101元/m3，运行维护成本的70%，运行维护经费不足，不能有效反映水资源的商品属性和稀缺程度，价格杠杆对促进节水的作用未充分发挥，难以保障农田水利工程良性运行。新疆各地州市（县）都存在同样问题。
（2）昌吉州一、二、三次产业的水价改革协调机制未形成，工业、城市水价改革没有同步推进，工业反哺农业、城市反哺农村的价格机制尚未形成，部分县市农业结余水量无法向工业、城市转移，农业节约用水向工业、城市转移有通道无市场，农户节水奖励补贴机制末到位，造成农户节水积极性不高。
（3）农民用水合作组织规范化运行有待加强。一些地方的农民用水合作组织的运作不规范，忽略了会员及会员代表的参与；有的只挂了牌子，但组织不健全，尤其是在灌溉管理方面的执行力度不够，未发挥实际作用。新疆各地州（市）县都普遍存在类似的问题。
（4）灌区末级渠系节水改造工程建设滞后，末级渠系防渗率低，量水设施不配套，灌区供水的“最后一公里”没有完全打通，存在“上通下堵”的现象，使灌区续建配套能力与节水改造效益没有充分得到体现。
四、解决措施
写实际做法，举具体例子
（1）完善水权水价形成机制和运行机制。在现有农业水权水价综合改革的基础上，鼓励县市结合实际，先行先试，突破政策壁垒，提倡基层首创，适时出台工业反哺农业、城市反哺農村的用水补偿政策和机制。利用市场机制激励需水企业投资节水获得水权，走出一条以农业节水支持工业发展用水，以工业发展反哺农业的节水型社会发展道路，促进我州经济、社会、资源、环境协调发展。如宁夏、内蒙古等农业水权转移给工业企业后，通过渠道防渗措施提高了农业用水效率，同时解决了工业用水的问题，创立了工业 农业“双赢”的新局面，为当地经济发展做出了重要贡献；但也必须清楚地认识到，这需要一个渐进的过程，需要经过不断的探索研究才能逐步完善，切忌盲目推进。总结凝练现有的实践经验和教训，加大对相关改革的探索和研究，为突破现有的制度瓶颈提供理论支撑，使水权水价改革有章可循、稳步推进[4]。
（2）积极培育水市场，提搞水资源保障能力。围绕工业产业布局，加快配套工程建设，打通农业节水支持工业、城市发展的通道，逐步实现跨区域调水战略，提搞水资源保障能力。
（3）提高用水户协会管理水平。在农业水权水价综合改革实施过程中，社会各界团体和用水户群体是关键，上级有关部门要加大投入农民用水户协会能力建设扶持力度，积极培育协会人员综合性技术能力，提高用水户协会运行管理水平。
（4）创新工作思路，制定相关政策。历史经验证明，农业的发展包括农田水利的发展，首要的是靠政策。当前各地农田水利建设与管理面临的问题，迫切需要上级政府制定和出台有关政策，指导抓好农田水利建设与管理。提出新形势下搞好农田水利建设与管理的新思路、新政策。特别要针对税费改革后如何在保护农业、保护农民的同时又加快农田水利发展，作出明确规定，切实保障农田水利可持续发展。
改革的效果？
五、结语
我国水资资源不足等问题制约着现将经济的发展。新疆昌吉州建立农业初始水权登记管理制度，完善价格形成机制，落实最严格水资源管理制度，坚持以水定地、以水定城、以水定产业、以水定规模等思路。该州农业水权水价综合改革措施可以为我国各地区的农业水权水价的确定提供参考。
参考文献
[1]李然，田代贵.农业水价的困境摆脱与当下因应[J].改革，2016，（9）：107-114.
[2]胡珊，吴泽宁，赵云.济源市农业水价分析及其调整策略[J].节水灌溉，2012，（2）：81-85.
[3]推进农业水价综合改革 助力农业供给侧改革[N].中国水利报，2016-04-14（005）.
[4]姜文来.我国农业用水权进展与展望[J].中国农业信息，2015，（2）：7-9.
[5]张吉英，李智峰.辽阳灌区水价综合改革建设分析[J].南水北调与水利科技，2017，15（2）：268-272..
[6]路世洲.宁夏隆德县农业水权制度改革存在的主要问题及目标[J].河南农业，2016，（20）：78-79.
[7] 董平国，胡铁明，栾元利.甘肃省武威市水权水价改革探讨[J].黄河水利职业技术学院学报，2009，21（3）：8-9.
（作者单位：1.新疆昌吉州水利管理总站；2.武汉大学水资源与水电工程科学国家重点实验室）
关键词：农业水权；农业水价；改革；昌吉州
农业水价机制是水价改革的核心，而农业水价形成机制主要是指灌溉用水与服务价格的形成[1]，现我中国农业水价问题是可持续发展与农民承受能力的定价模式，确定合理的水价分担机制和推进农业终端水价改革，完善计收方式等[2-3]。十八届三中全会决定明确提出，“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”[4]。辽宁[5]灌区试行水票交易制度，宁夏[6]、甘肃[7]等省市（县、灌区）也分别开展农业水权水价改革试点工作。本文以昌吉州为例，介绍2014年以来新疆推进农业水权水价综合改革中的经验，为其它地区农业水权水价综合改革提供借鉴。
一、研究区概况
昌吉回族自治州（简称昌吉州）是新疆最重的农业，农业用水量大。昌吉州位于天山北麓、准噶尔盆地东南缘，位于北纬43°20′～45°00′，东经85°17～′91°32′。东临哈密地区，西接石河子市，南与吐鲁番地区、巴音郭楞蒙古自治州毗邻，北与塔城、阿勒泰地区接壤，东北与蒙古国交界。属温带大陆性干旱气候，年均气温6.7°C，年降水量215.7mm，年蒸发量1988.5mm，年无霜期164天。全州辖区包括昌吉市、阜康市、呼图壁县、玛纳斯县、奇台县、吉木萨尔县、木垒哈萨克自治县和昌吉国家农业科技园区，总土地面积73831km2。2014年昌吉州种植业面积872.13万亩（包括林草面积），总灌溉面积794.78万亩（包括林草面积），其中农业初始水权确权面积466.89万亩；总用水量33.44亿m3，其中大农业用水量31.28亿m3，占总用水量的93.55%，农业用水比重大，主要水源为河水和地下水。地表水全州平均水价为0.101元/m3。通過实施农业水权水价综合改革，进一步实现优化水资源配置，提高社会各行业节约用水意识和灌溉管理水平，为实施最严格的水资源管理制度和落实“三条红线”总量控制指标提供制度支撑。
二、昌吉州农业水权水价现状
这里有部分也是措施？
1.水权确定
昌吉州2015年开展了农业用水初始水权分配登记，即解决为谁确权问题，并赋予了农业初始水权的财产权属性。在灌溉面积为基数，以县（市、园区）近10年平均引入灌区的总水量或县市、园区已经发布的农业综合灌溉用水定额为依据，确定乡镇、村组和农户的农业用水总量，量化到户并颁发初始水权证书。对二轮承包土地以外的耕地不予确定初始水权，供水单位可根据区域水资源“三条红线”控制指标，在满足二轮承包土地和二、三产业、城镇和生态用水的前提下按年度制定供配水计划。目前为止，昌吉州农业用水初始水权确定面积466.89万亩，发放初始水权证14.31万本，发放率达100%，核定总水量16.18亿立方米。类似的工作在其它地区也正在开展，如新疆哈密地区、吐鲁番市鄯善县等县市也实施农业水权水价综合改革试点工作，并明细水权，发放水权证；甘肃凉州灌区实施“一证一卡一账一平台”，根据每年度市级分配的用水指标制定分配方案，通过区级→灌区→乡镇→协会→小组五级水权分配，将用水指标逐级细化到17.48万用水户，并 100%发放水权证[7]。
2.水量交易
昌吉州2015年按照（昌州政发〔2014〕105号）文件规定进行水量交易，农民依法取得的农业初始水权在使用节水灌溉技术后，其节余水量可进行交易。其中，小量的节水量农户之间可自主交易。各县（市）政府回购农户初始水权份内的节余水量价格在执行水价的6—10倍之间，如玛纳斯县回购水达到执行水价10倍（0.93元/m3），2015年该县回购水400万m3、亩均80m3，节水区亩均节水交易收入72元，户均1944元。与甘肃省张掖市在临泽县梨园河灌区和民乐县洪水河灌区试行水票交易制度相比，张掖市根据国家分给6.3亿m3的用水总量，将其逐级分配到各县、乡、用水户，用水户拥有“水票”，“水票”可以流通交易，农业、工业用水交易价格不超过基本水价3倍和10倍[4]。
3.水权交易平台
为了使水权交易能快速有效实现，搭建良好的交易平台保障农业用水户正常有序交易成为一个必要的措施。在具备工业、城镇供水条件的区域，通过搭建水量收储交易平台，规定以不低于3倍的执行水价回购农户初始水权定额内的节余水量。目前全州建立水权交易平台38个，达到农户与农户、村与村、灌区与灌区之间的交易常态化，水量能够实现由农户所定，达到自由交易定额内的水量，实现平台化管理（图1）。
4.农业水价执行情况
我州农业国有水利工程水价按照《昌吉回族自治州人民政府关于印发自治州农业水权水价综合改革方案的通知》（昌州政发〔2014〕105号）文件标准，2015年执行2010年水利工程农业供水成本的70%，价格在0.072—0.14元/m3，2020年执行2010年完全成本100%，价格在0.102-0.2元/m3，昌吉州各县（市）农业用水现执行水价及未来规划标准如表1。从表1可知随着农业水价的执行，农业用水价格有着明显的提高，规划到2020年执行农业水价改革，2020年平均农业水价是2001年平均农业水价的2倍，很大程度上提高了农业水的节水意识。
随着农业水权、水价的不断完善和执行，从2014年到2016年州直属各县市稳步推进农业水权水价改革工作，农业水权交易平台的建立，广大农民认识到水权的重要性，并且将水看作一种可以有效交易的商品。农业水的价值不断提升，农民开始认可科学灌溉方式，主动实施高效节水灌溉，使农业灌溉用水量有一定程度的减少。图2为2014年至2016年昌吉州直属各县市农业灌溉用水量图，从图可知除玛纳斯县和吉木萨尔县外其余各县市农业灌溉用水量都有一定程度上的减少。 三、存在的问题
（1）改革后农业水价仍然低于供水成本，与水价形成机制相配套的制度有待完善。昌吉州水利工程农业供水运行维护成本为0.144元/m3，目前，二轮承包土地定额内用水执行水价0.101元/m3，运行维护成本的70%，运行维护经费不足，不能有效反映水资源的商品属性和稀缺程度，价格杠杆对促进节水的作用未充分发挥，难以保障农田水利工程良性运行。新疆各地州市（县）都存在同样问题。
（2）昌吉州一、二、三次产业的水价改革协调机制未形成，工业、城市水价改革没有同步推进，工业反哺农业、城市反哺农村的价格机制尚未形成，部分县市农业结余水量无法向工业、城市转移，农业节约用水向工业、城市转移有通道无市场，农户节水奖励补贴机制末到位，造成农户节水积极性不高。
（3）农民用水合作组织规范化运行有待加强。一些地方的农民用水合作组织的运作不规范，忽略了会员及会员代表的参与；有的只挂了牌子，但组织不健全，尤其是在灌溉管理方面的执行力度不够，未发挥实际作用。新疆各地州（市）县都普遍存在类似的问题。
（4）灌区末级渠系节水改造工程建设滞后，末级渠系防渗率低，量水设施不配套，灌区供水的“最后一公里”没有完全打通，存在“上通下堵”的现象，使灌区续建配套能力与节水改造效益没有充分得到体现。
四、解决措施
写实际做法，举具体例子
（1）完善水权水价形成机制和运行机制。在现有农业水权水价综合改革的基础上，鼓励县市结合实际，先行先试，突破政策壁垒，提倡基层首创，适时出台工业反哺农业、城市反哺農村的用水补偿政策和机制。利用市场机制激励需水企业投资节水获得水权，走出一条以农业节水支持工业发展用水，以工业发展反哺农业的节水型社会发展道路，促进我州经济、社会、资源、环境协调发展。如宁夏、内蒙古等农业水权转移给工业企业后，通过渠道防渗措施提高了农业用水效率，同时解决了工业用水的问题，创立了工业 农业“双赢”的新局面，为当地经济发展做出了重要贡献；但也必须清楚地认识到，这需要一个渐进的过程，需要经过不断的探索研究才能逐步完善，切忌盲目推进。总结凝练现有的实践经验和教训，加大对相关改革的探索和研究，为突破现有的制度瓶颈提供理论支撑，使水权水价改革有章可循、稳步推进[4]。
（2）积极培育水市场，提搞水资源保障能力。围绕工业产业布局，加快配套工程建设，打通农业节水支持工业、城市发展的通道，逐步实现跨区域调水战略，提搞水资源保障能力。
（3）提高用水户协会管理水平。在农业水权水价综合改革实施过程中，社会各界团体和用水户群体是关键，上级有关部门要加大投入农民用水户协会能力建设扶持力度，积极培育协会人员综合性技术能力，提高用水户协会运行管理水平。
（4）创新工作思路，制定相关政策。历史经验证明，农业的发展包括农田水利的发展，首要的是靠政策。当前各地农田水利建设与管理面临的问题，迫切需要上级政府制定和出台有关政策，指导抓好农田水利建设与管理。提出新形势下搞好农田水利建设与管理的新思路、新政策。特别要针对税费改革后如何在保护农业、保护农民的同时又加快农田水利发展，作出明确规定，切实保障农田水利可持续发展。
改革的效果？
五、结语
我国水资资源不足等问题制约着现将经济的发展。新疆昌吉州建立农业初始水权登记管理制度，完善价格形成机制，落实最严格水资源管理制度，坚持以水定地、以水定城、以水定产业、以水定规模等思路。该州农业水权水价综合改革措施可以为我国各地区的农业水权水价的确定提供参考。
参考文献
[1]李然，田代贵.农业水价的困境摆脱与当下因应[J].改革，2016，（9）：107-114.
[2]胡珊，吴泽宁，赵云.济源市农业水价分析及其调整策略[J].节水灌溉，2012，（2）：81-85.
[3]推进农业水价综合改革 助力农业供给侧改革[N].中国水利报，2016-04-14（005）.
[4]姜文来.我国农业用水权进展与展望[J].中国农业信息，2015，（2）：7-9.
[5]张吉英，李智峰.辽阳灌区水价综合改革建设分析[J].南水北调与水利科技，2017，15（2）：268-272..
[6]路世洲.宁夏隆德县农业水权制度改革存在的主要问题及目标[J].河南农业，2016，（20）：78-79.
[7] 董平国，胡铁明，栾元利.甘肃省武威市水权水价改革探讨[J].黄河水利职业技术学院学报，2009，21（3）：8-9.
（作者单位：1.新疆昌吉州水利管理总站；2.武汉大学水资源与水电工程科学国家重点实验室）