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摘要尽管针对执行问题各地法院不断探索各种解决办法,并取得了一定的效果,但总体上仍然难以有效改变执行难与执行乱的现状,这其中既有执行环境、执行体制等因素的影响,也存在监督机制不健全的原因,更是相关立法规定不明导致的后果。本文试对当前法院系统民事案件的执结情况进行梳理和分析,再论检察监督的介入问题,为立法理论准备打好基础。
关键词民事执行 执结率 检察监督
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-142-02
一、司法实践中民事案件的执结情况
当前,各地法院针对执行问题采取多种方式加大执行力度,比如集中清理积案,提级执行、指定执行、交叉执行、公布被执行人名单、奖励财产举报等,反映出法院解决执行问题的决心。据2005年-2009年《最高人民法院的工作报告》数据分析,近五年来全国民事案件执结率平均达80%以上。相对于早期的执结率,这个数字可能让我们感到欣慰,但我们必须清醒地看到执结率虽高,其平均实际到位率却只有42.9%左右。广东省人民检察院曾就近年来广东省生效裁判的执行情况进行数据分析,发现审结案件执行全部到位率44.9%,部分到位率12.3%,零到位率42.8%,有将近一半的案件是执行不了的。该数据反映民事执行的整体效果不容乐观,因为该数据是综合广东省不同经济发展水平的地区法院统计分析得出,不乏客观性和可信性。虽然有各种客观因素的影响,但执行到位率不高,仍然使得一些当事人只能接受“殚精竭虑胜诉、一纸空文判决”的结果,这与“民事执行的内在价值主要体现在迅速、廉价和适当”的精神显然是不符的。从最高人民法院工作报告中显示的执结率与广东省人民检察院分析得出的执行到位率对比可以发现,全国执结率的平均数并不能掩盖地区间执结情况的不平衡发展。根据最高人民法院2007年工作报告,仅2006年半年时间集中清理执行案件,共执结78万件积案,这说明执行难问题还是有可解决空间的。而且越来越多的执行法官违法违纪行为的披露又让人开始质疑执行问题是否仅仅凭高执行率就得以解决。真正的“执行乱”仅依靠集中清理等方式加大力度来解决,往往因药不对症而无实效可言。
二、影响执行的主要因素分析
(一)立法上的缺陷
执行工作操作性、实践性较强,执行过程中遇到的问题也非常复杂,但相关的执行法律及司法解释规定却非常匮乏。尽管2001年立法机关曾拟议制定《民事强制执行法》,但因各方面因素的影响至今未出台。而现有的规定也还不完善,且显得分散而零乱,导致执行实践出现一定的随意和失范。在执行救济方面,立法上只规定了执行异议和执行回转,且这些规定无论从内容上还是形式上都过于简略、未成体系,使得作为矫正违法、不当执行行为,实现执行程序价值重要保障的执行救济成为制度设计中最薄弱的环节。
(二)被执行人的因素
被执行人方面的因素也是造成执行难的一个重要原因。当前整个市场主体的信用体系相对缺失,法院通过正当途径一般很难核实被执行人的真实财产情况。甚至也有很多当事人在审判阶段就开始隐匿财产,恶意逃避执行或者不断更新反执行的方法,给法院执行造成障碍。比如,被执行人与他人恶意串通,搞假破产、假抵押或者将财产通过虚假的经济往来予以转移,以逃避债务。而对经济交往中的种种欺诈行为缺乏相应的制裁手段,对欠债不还者缺乏严厉的处罚措施,被执行人不会因为不执行法律文书而受影响,无形中纵容甚至助长了这种失衡观念和行为的滋长和蔓延。
(三)法院本身的原因
1.执行力量不足。案多人少一直是影响执行效率的重要原因,案件数量多,工作压力大,导致一些执行案件越积越多,发生“滚雪球”效应。
2.执行法官、执行法院独立性不够。案件层层报批,很多执行法官对案件的执行由法院的执行局长、院长或审判委员会决定,执行的好坏不能与个人的责任联系。另外,受制于财政、编制的影响,有些法院倾向于从发展地方经济或服从政治目标的角度行使司法权,使得执行偏离正常方向。
3.执行缺乏有效监督。缺乏有效监督是执行乱的最主要原因,立法的缺陷导致执行人员的随意性大,可操作空间自由,法院内部自纠力度不足。至于每起执行案件是如何执结的,采取了哪些方法和措施,是否存在违法、违纪现象,很难通过透明程序了解,这与缺少有效的监督不无关系。
三、由执行问题引出的检察监督
解决执行问题并非依靠某一项工作的完成即可解决。立法上的缺陷需要从完善立法入手,被执行人的因素离不开社会保障体系和社会诚信体系的完善,而由于法院自身原因导致出现的执行乱问题则需要依赖监督的力量。
现有的监督体系,包括外部监督和内部监督,前者如人大监督、政协监督、舆论监督等,但事实上并没有发挥出预期作用,究其原因,是因为这些监督的目的、方法和程序等各方面并非法律制度上所讨论的监督。执行工作专业性、实践性很强,涉及复杂的法律适用及证据认定等问题,承担监督重任的机构必须是一个专业的法律机构。执行工作是经常性的,执行监督也应当是经常性的,并且制度化。因此,由法律专业机构对执行工作进行专业监督和经常监督,是执行工作外部监督的基本要求。从这个标准看,现行的一些外部监督制度,并非我们所讨论的监督。而对于法院系统内部监督,更是不能有太高要求。从实践看,执行人员数量虽少于审判人员数量,但前者因违法犯罪被查处的数量却远远超过了其他民事审判人员。究其原因,重要的一点便是目前的执行程序缺乏有效的监督。我们来看一看法院系统的内部监督,在实践中,被暴露出来的绝大多数违法犯罪案件,并非法院通过内部监督发现后主动向社会、向有关部门披露的。实际上,以法院“级别监督”为代表的执行监督形式成了“权力”监督的象征,这种监督在司法实践中约束力较差,使“执行难、执行乱”现象生成的土壤无法真正铲除。有例为证:吉林省高级人民法院的一个普通执行员仅贪污执行款就达4000多万元,数额大、次数多、时间跨度长,但这一案件却是因公安机关的另外一个案件“意外”带出来的;广东省检察院查处了广州市、珠海市等多個城市的中级法院有关人员的违法犯罪行为,有的执行部门几乎全军覆没,但这些窝案、串案也不是法院的内部监督程序发现的;而深圳中院、武汉中院、安徽阜阳中院、四川省高院相关人员(包括院长)被判刑等等……这说明在法院内部的中层和高层领导也有严重的权力失控情况,在这种情况下,法院内部的监督效果实难保障。
可能有人会质疑,对于后者不是靠检察监督就能解决的。这涉及到检察监督的一个价值问题。虽然对于执行问题,缺乏检察监督并不是唯一原因,但它绝对是一个重要因素之一。我们不得不承认,任何一项制度都不可能解决所有问题,但只要这项制度能够解决一部分问题,就是必要的、成功的。检察监督的主要任务是规范执行行为,解决执行乱问题以及由于执行乱引起的执行难问题。只要检察监督能够有助于解决执行乱问题,检察监督就是必要的。对于检察监督是否涉嫌“公权力干预私权领域”,我们必须认识到,即使是当事人申请(强制)执行,实际承担执行职责的仍然是代表国家机关的审判机关(通过执行法官),并且具有国家强制力特征,所以民事执行权的实质是一种国家权力(即公权),而不只是私人(执行当事人)的权利(即私权)。通过民事执行检察监督正好体现出法律监督的基本属性。
四、执行监督的职能定位、介入范围及具体职权
(一)执行监督的职能定位
从法律监督的目的来看,监督的存在是为了更好地保障法律的正确实施,所以检察监督不是限制或控制执行,不能简单地理解为我令你行的单向制约和纠错,而是监督之中有支持和合作。在当前的实践工作中,民事执行检察监督工作的开展仍然是建立在一个探索的基础上,协商与支持是基本主线。在任何国家,相互配合都是国家机关依法正常运作,行使社会管理职能的需要。通过这种协商、支持与纠错功能的互补,以实现检察监督的两重目标,亦即:一是树立或巩固执行机构执行行为的可信赖性和公信力。执行程序作为司法活动的最后一个环节,与社会利益碰撞得更为激烈。当事人通过诉讼寻求法律救济不只是为得到一纸胜诉判决,最终目的仍然是通过执行保障实体权利的实现。一旦执行出问题,不仅仅损及法院的司法权威,更严重的是可能摧毁人民法院的公信力和整个社会的诚信体系。检察机关支持和帮助法院做好执行工作,排除外界干扰是很有必要的。二是保护参与执行主体各方利益不被侵害。受民事执行效率价值追求的影响,高执结率不可避免地会导致其他个人利益(如相关当事人的程序利益)的放弃或者实际上就影响到实体的公正。检察机关对不法或不当的执行行为进行监督,扭转权利义务分配被破坏的局面,缓和执行不公的社会批判,保障各种复杂利益关系的合理平衡是不无裨益的。
(二)监督的介入范围
现行的民事执行检察监督未成体系,监督范围一般不是很明确,处于一种发现一件监督一件的阶段。所以,结合民事执行检察监督的本质内涵及民事执行现状,笔者认为对以下四类民事执行行为进行监督:
1.执行人员故意徇私枉法的行为。这种行为本身就违背了立法精神,亵渎了民事执行权。故对于这种职务违法犯罪行为进行监督,是检察机关的法定职责。
2.执行违法或不当,造成严重后果的执行行为。在民事执行过程中,形成了不同的民事执行法律关系,牵涉到各种不同的程序利益和实体利益。法院在执行过程中实际上要发挥到利益均衡器的作用以最大的合理地保护各方当事人的利益不受侵害。而违法或不当的执行行为恰恰会直接或间接侵害到有关当事人的合法权益,而当事人的救济渠道窄、力度小,有必要施以公权力予以监督和保护。
3.法院在執行过程中所作出的生效裁定、决定有错误的。如法院在执行过程中作出的查封、扣押、冻结等措施的裁定出现错误时,很容易使当事人权益收到损害而无法补救。又如在涉及当事人和案外人的实体权利的裁定中,被执行主体的追加、变更等有错误的,当事人既不能上诉也不能申请复议,面对可能造成的损害却无能为力。这时可以介入检察监督予以救济。
4.损害国家、社会公共利益的执行行为。对于在民事执行中涉及损害国家利益和社会公共利益的情况,一般因为缺乏直接受害者,法院无从知晓,故检察机关应积极开展监督工作。
(三)监督中的具体职权
1.调卷权。当事人到检察机关申请对执行案件进行监督,检察机关除了要对申请人的诉求认真审查,与法院沟通了解执行情况,以便找出症结外,有时候可能还需要对执行的依据(包括已生效的判决裁定)作审查,以判断申请人的请求是否合理合法。对相关案卷材料的审查是检察机关处理申诉案件的核心,也是检察机关在民事执行检察监督工作中知情权的具体体现。从这一意义上说,可以说调卷权是检察监督权的派生权力及前置权力。
2.调查取证权。对于法院的执行活动是否违反法定程序、执行人员在执行程序中是否有渎职行为等,检察机关只有通过调查取证才能了解。因此,为保障检察机关履行监督职能的需要,应赋予检察机关向有关单位和组织调取证据、询问证人以及采取其他调查措施的权力。未来如果能够全面配置检察机关对民事诉讼的监督职权,那么赋予检察机关调查取证权就显得更为必要。
注释:
王学成,张和林.民事执行检察监督的时间探索与制度构建——基于广东检察办案实践的实证分析.河北法学.2008(11).第168页.
谭秋桂.民事执行原理研究.中国法制出版社.2001年版.第72页.
最高人民法院2006年曾在全国范围内专门集中清理积案,仅半年的时间就执结78万件,这是个不小的成绩,但也说明一个问题,有些案件并不是客观不能执行,虽然其中不能否定有案多人少、执行力量不足的因素,但积案的形成显然是与执行效率与公正的价值追求相背离的。
王金利,朱强,张立纳.构建民事强制执行的检察监督制度.辽宁法治研究.2008(3).第48页.
肖建国.民事执行中的检法关系问题——民事执行检察监督法理基础的另一种视角.法学.2009(3).第100页.
万绍文,吕晶.试论司法体制改革中的检法关系.法治论坛.2010(15).第125页.
关键词民事执行 执结率 检察监督
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-142-02
一、司法实践中民事案件的执结情况
当前,各地法院针对执行问题采取多种方式加大执行力度,比如集中清理积案,提级执行、指定执行、交叉执行、公布被执行人名单、奖励财产举报等,反映出法院解决执行问题的决心。据2005年-2009年《最高人民法院的工作报告》数据分析,近五年来全国民事案件执结率平均达80%以上。相对于早期的执结率,这个数字可能让我们感到欣慰,但我们必须清醒地看到执结率虽高,其平均实际到位率却只有42.9%左右。广东省人民检察院曾就近年来广东省生效裁判的执行情况进行数据分析,发现审结案件执行全部到位率44.9%,部分到位率12.3%,零到位率42.8%,有将近一半的案件是执行不了的。该数据反映民事执行的整体效果不容乐观,因为该数据是综合广东省不同经济发展水平的地区法院统计分析得出,不乏客观性和可信性。虽然有各种客观因素的影响,但执行到位率不高,仍然使得一些当事人只能接受“殚精竭虑胜诉、一纸空文判决”的结果,这与“民事执行的内在价值主要体现在迅速、廉价和适当”的精神显然是不符的。从最高人民法院工作报告中显示的执结率与广东省人民检察院分析得出的执行到位率对比可以发现,全国执结率的平均数并不能掩盖地区间执结情况的不平衡发展。根据最高人民法院2007年工作报告,仅2006年半年时间集中清理执行案件,共执结78万件积案,这说明执行难问题还是有可解决空间的。而且越来越多的执行法官违法违纪行为的披露又让人开始质疑执行问题是否仅仅凭高执行率就得以解决。真正的“执行乱”仅依靠集中清理等方式加大力度来解决,往往因药不对症而无实效可言。
二、影响执行的主要因素分析
(一)立法上的缺陷
执行工作操作性、实践性较强,执行过程中遇到的问题也非常复杂,但相关的执行法律及司法解释规定却非常匮乏。尽管2001年立法机关曾拟议制定《民事强制执行法》,但因各方面因素的影响至今未出台。而现有的规定也还不完善,且显得分散而零乱,导致执行实践出现一定的随意和失范。在执行救济方面,立法上只规定了执行异议和执行回转,且这些规定无论从内容上还是形式上都过于简略、未成体系,使得作为矫正违法、不当执行行为,实现执行程序价值重要保障的执行救济成为制度设计中最薄弱的环节。
(二)被执行人的因素
被执行人方面的因素也是造成执行难的一个重要原因。当前整个市场主体的信用体系相对缺失,法院通过正当途径一般很难核实被执行人的真实财产情况。甚至也有很多当事人在审判阶段就开始隐匿财产,恶意逃避执行或者不断更新反执行的方法,给法院执行造成障碍。比如,被执行人与他人恶意串通,搞假破产、假抵押或者将财产通过虚假的经济往来予以转移,以逃避债务。而对经济交往中的种种欺诈行为缺乏相应的制裁手段,对欠债不还者缺乏严厉的处罚措施,被执行人不会因为不执行法律文书而受影响,无形中纵容甚至助长了这种失衡观念和行为的滋长和蔓延。
(三)法院本身的原因
1.执行力量不足。案多人少一直是影响执行效率的重要原因,案件数量多,工作压力大,导致一些执行案件越积越多,发生“滚雪球”效应。
2.执行法官、执行法院独立性不够。案件层层报批,很多执行法官对案件的执行由法院的执行局长、院长或审判委员会决定,执行的好坏不能与个人的责任联系。另外,受制于财政、编制的影响,有些法院倾向于从发展地方经济或服从政治目标的角度行使司法权,使得执行偏离正常方向。
3.执行缺乏有效监督。缺乏有效监督是执行乱的最主要原因,立法的缺陷导致执行人员的随意性大,可操作空间自由,法院内部自纠力度不足。至于每起执行案件是如何执结的,采取了哪些方法和措施,是否存在违法、违纪现象,很难通过透明程序了解,这与缺少有效的监督不无关系。
三、由执行问题引出的检察监督
解决执行问题并非依靠某一项工作的完成即可解决。立法上的缺陷需要从完善立法入手,被执行人的因素离不开社会保障体系和社会诚信体系的完善,而由于法院自身原因导致出现的执行乱问题则需要依赖监督的力量。
现有的监督体系,包括外部监督和内部监督,前者如人大监督、政协监督、舆论监督等,但事实上并没有发挥出预期作用,究其原因,是因为这些监督的目的、方法和程序等各方面并非法律制度上所讨论的监督。执行工作专业性、实践性很强,涉及复杂的法律适用及证据认定等问题,承担监督重任的机构必须是一个专业的法律机构。执行工作是经常性的,执行监督也应当是经常性的,并且制度化。因此,由法律专业机构对执行工作进行专业监督和经常监督,是执行工作外部监督的基本要求。从这个标准看,现行的一些外部监督制度,并非我们所讨论的监督。而对于法院系统内部监督,更是不能有太高要求。从实践看,执行人员数量虽少于审判人员数量,但前者因违法犯罪被查处的数量却远远超过了其他民事审判人员。究其原因,重要的一点便是目前的执行程序缺乏有效的监督。我们来看一看法院系统的内部监督,在实践中,被暴露出来的绝大多数违法犯罪案件,并非法院通过内部监督发现后主动向社会、向有关部门披露的。实际上,以法院“级别监督”为代表的执行监督形式成了“权力”监督的象征,这种监督在司法实践中约束力较差,使“执行难、执行乱”现象生成的土壤无法真正铲除。有例为证:吉林省高级人民法院的一个普通执行员仅贪污执行款就达4000多万元,数额大、次数多、时间跨度长,但这一案件却是因公安机关的另外一个案件“意外”带出来的;广东省检察院查处了广州市、珠海市等多個城市的中级法院有关人员的违法犯罪行为,有的执行部门几乎全军覆没,但这些窝案、串案也不是法院的内部监督程序发现的;而深圳中院、武汉中院、安徽阜阳中院、四川省高院相关人员(包括院长)被判刑等等……这说明在法院内部的中层和高层领导也有严重的权力失控情况,在这种情况下,法院内部的监督效果实难保障。
可能有人会质疑,对于后者不是靠检察监督就能解决的。这涉及到检察监督的一个价值问题。虽然对于执行问题,缺乏检察监督并不是唯一原因,但它绝对是一个重要因素之一。我们不得不承认,任何一项制度都不可能解决所有问题,但只要这项制度能够解决一部分问题,就是必要的、成功的。检察监督的主要任务是规范执行行为,解决执行乱问题以及由于执行乱引起的执行难问题。只要检察监督能够有助于解决执行乱问题,检察监督就是必要的。对于检察监督是否涉嫌“公权力干预私权领域”,我们必须认识到,即使是当事人申请(强制)执行,实际承担执行职责的仍然是代表国家机关的审判机关(通过执行法官),并且具有国家强制力特征,所以民事执行权的实质是一种国家权力(即公权),而不只是私人(执行当事人)的权利(即私权)。通过民事执行检察监督正好体现出法律监督的基本属性。
四、执行监督的职能定位、介入范围及具体职权
(一)执行监督的职能定位
从法律监督的目的来看,监督的存在是为了更好地保障法律的正确实施,所以检察监督不是限制或控制执行,不能简单地理解为我令你行的单向制约和纠错,而是监督之中有支持和合作。在当前的实践工作中,民事执行检察监督工作的开展仍然是建立在一个探索的基础上,协商与支持是基本主线。在任何国家,相互配合都是国家机关依法正常运作,行使社会管理职能的需要。通过这种协商、支持与纠错功能的互补,以实现检察监督的两重目标,亦即:一是树立或巩固执行机构执行行为的可信赖性和公信力。执行程序作为司法活动的最后一个环节,与社会利益碰撞得更为激烈。当事人通过诉讼寻求法律救济不只是为得到一纸胜诉判决,最终目的仍然是通过执行保障实体权利的实现。一旦执行出问题,不仅仅损及法院的司法权威,更严重的是可能摧毁人民法院的公信力和整个社会的诚信体系。检察机关支持和帮助法院做好执行工作,排除外界干扰是很有必要的。二是保护参与执行主体各方利益不被侵害。受民事执行效率价值追求的影响,高执结率不可避免地会导致其他个人利益(如相关当事人的程序利益)的放弃或者实际上就影响到实体的公正。检察机关对不法或不当的执行行为进行监督,扭转权利义务分配被破坏的局面,缓和执行不公的社会批判,保障各种复杂利益关系的合理平衡是不无裨益的。
(二)监督的介入范围
现行的民事执行检察监督未成体系,监督范围一般不是很明确,处于一种发现一件监督一件的阶段。所以,结合民事执行检察监督的本质内涵及民事执行现状,笔者认为对以下四类民事执行行为进行监督:
1.执行人员故意徇私枉法的行为。这种行为本身就违背了立法精神,亵渎了民事执行权。故对于这种职务违法犯罪行为进行监督,是检察机关的法定职责。
2.执行违法或不当,造成严重后果的执行行为。在民事执行过程中,形成了不同的民事执行法律关系,牵涉到各种不同的程序利益和实体利益。法院在执行过程中实际上要发挥到利益均衡器的作用以最大的合理地保护各方当事人的利益不受侵害。而违法或不当的执行行为恰恰会直接或间接侵害到有关当事人的合法权益,而当事人的救济渠道窄、力度小,有必要施以公权力予以监督和保护。
3.法院在執行过程中所作出的生效裁定、决定有错误的。如法院在执行过程中作出的查封、扣押、冻结等措施的裁定出现错误时,很容易使当事人权益收到损害而无法补救。又如在涉及当事人和案外人的实体权利的裁定中,被执行主体的追加、变更等有错误的,当事人既不能上诉也不能申请复议,面对可能造成的损害却无能为力。这时可以介入检察监督予以救济。
4.损害国家、社会公共利益的执行行为。对于在民事执行中涉及损害国家利益和社会公共利益的情况,一般因为缺乏直接受害者,法院无从知晓,故检察机关应积极开展监督工作。
(三)监督中的具体职权
1.调卷权。当事人到检察机关申请对执行案件进行监督,检察机关除了要对申请人的诉求认真审查,与法院沟通了解执行情况,以便找出症结外,有时候可能还需要对执行的依据(包括已生效的判决裁定)作审查,以判断申请人的请求是否合理合法。对相关案卷材料的审查是检察机关处理申诉案件的核心,也是检察机关在民事执行检察监督工作中知情权的具体体现。从这一意义上说,可以说调卷权是检察监督权的派生权力及前置权力。
2.调查取证权。对于法院的执行活动是否违反法定程序、执行人员在执行程序中是否有渎职行为等,检察机关只有通过调查取证才能了解。因此,为保障检察机关履行监督职能的需要,应赋予检察机关向有关单位和组织调取证据、询问证人以及采取其他调查措施的权力。未来如果能够全面配置检察机关对民事诉讼的监督职权,那么赋予检察机关调查取证权就显得更为必要。
注释:
王学成,张和林.民事执行检察监督的时间探索与制度构建——基于广东检察办案实践的实证分析.河北法学.2008(11).第168页.
谭秋桂.民事执行原理研究.中国法制出版社.2001年版.第72页.
最高人民法院2006年曾在全国范围内专门集中清理积案,仅半年的时间就执结78万件,这是个不小的成绩,但也说明一个问题,有些案件并不是客观不能执行,虽然其中不能否定有案多人少、执行力量不足的因素,但积案的形成显然是与执行效率与公正的价值追求相背离的。
王金利,朱强,张立纳.构建民事强制执行的检察监督制度.辽宁法治研究.2008(3).第48页.
肖建国.民事执行中的检法关系问题——民事执行检察监督法理基础的另一种视角.法学.2009(3).第100页.
万绍文,吕晶.试论司法体制改革中的检法关系.法治论坛.2010(15).第125页.