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为进一步改善民生，推动棚户改造项目的进程，人民银行向国开行提供棚户改造专项信贷资金。基于此，笔者所在中心支行对金融支持鄂州棚户改造工程进行专题调查，并就出现的问题提出了相应的政策意见。
棚户改造是党和国家为改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程，自实施以来备受社会关注和期盼。棚户区改造需要大量资金投入，特别是经济欠发达地区资金缺口严重，亟需金融机构大力提供信贷支撑。为此人民银行向国开行提供了1万亿抵押补充代款（PSL）1，专门用于发放棚户区改造相关工程建设贷款。为探索金融支持鄂州城市棚户改造项目的进展情况及PSL的政策效果，笔者对鄂州棚户改造实施情况进行了专题调查。
一、金融支持鄂州市棚户改造基本情况
鄂州市棚改项目启动相对较晚，2014年成立了棚改办，对原棚户区5814户居民进行拆迁安置，总建筑面积94.76万平方米，项目总投资23.96亿元。2015年各类棚户区改造住房计划开工套数9489套，新开工住房面积94.89万平方米，棚改项目的资金支持全部来自省级融资平台。具体贷款项目明细见表1
2014、2015年对棚户区改造项目共计12个，项目总投资47.36亿元，贷款金额37.14亿元。截至2015年11月末，鄂州市棚户改造共向国开行贷款12.2亿元，现实际用款7.52亿元，占总贷款金额20.25%。其中2014年项目总贷款19亿元，向国开行贷款10.2亿元，实际用款7.32亿元。2015年总贷款18.14亿元，向国开行贷款2亿元，实际用款仅0.2亿元。整体上讲，向实际用款额占比偏低，2015年表现尤为明显。
二、调查中发现的主要问题
（一）棚户改造资金缺口大。一方面来讲，相对于一般商品房开发项目，棚户区改造项目往往地处城市边缘地带，区位较差且房屋密度大，公共基础设施落后或根本不具备市政配套设施，以致开发成本较高，短期商业开发价值偏低，难以吸引房地产商，市场化运作难度较大。另一方面棚户区的住户多为低收入群体，故资金的自筹难度大，因而一般商业银行对棚户改造项目多持观望态度。此外各级地方政府的财政困难等因素，导致鄂州市棚户区改造资金的缺口较大，许多已启动的的棚户区改造项目由于资金原因而无法按期完成。据调查，鄂州市2015年棚户区改造项目计划总投资23.4亿元，但截至2015年11月末，累计放款额度2亿元，仅占计划总投资的8.51%。
（二）棚户改造资金来源单一。按照国家规划和预算，棚户区改造项目的建设资金多由政府补助、企业自筹、群众自筹和银行信贷组成。棚户改造需要拆迁款，开发成本高，缺乏商业价值，房地产商多不愿意涉足。辖内商业银行在考虑贷款风险的前提下，多要求政府配套的补助资金先到位或有相应的抵押物，以此来作为信贷支持的前提条件。由于鄂州经济相对比较落后，政府财政相对困难，导致政府配套补助资金很难及时到位，无法满足商业银行的需求，致使商业银行因资金风险的考虑而很少给予棚户区改造项目信贷支持。此外，棚户区改造政策性强，政府主导的特点明显，故现阶段鄂州棚户区改造项目资金来源主要是国开行。
国家开发银行湖北省分行按照“统一评级、统一授信、统借统还”的方式向省投资公司提供棚户区改造专项贷款，包括可替代资本金的过桥贷款。鄂州市人民政府是当地棚户区改造的责任主体，负责编制当地棚户区改造建设规划和投资计划，落实相关配套政策，各级政府多通过地方融资平台向银行贷款进行棚户区改造。而在与地方政府融资平台的合作过程中，存在着信息不对称、银行过度信任地方政府融资平台的偿债能力等问题。且国开行在地市级并没有分支机构，实际操作层面为避免风险，也会造成资金审批滞后，额度减少的问题。
（三）区级项目用款、实际用款主体不一致。在现场调查中发现，鄂州棚户区改造贷款部分项目用款人与实际用款人不符，详细情况见下表：
资料来源：鄂州市城市建设投资有限公司
鄂州市下辖多个县级行政区，鄂州市棚户改造项目实施过程中，市城投公司仅负责城区范围内棚户区改造项目，而下辖葛店开发区和鄂州经济开发区棚改项目则分别由所在区级城市建设投资平台负责。因此在贷款实际执行过程中，市城投公司作为用款主体，统一对鄂州辖内贷款项目进行申请，区级棚改项目建设工作则具体由区级融资平台负责，市城投公司并不参与项目具体实施。因市城投公司与各区级城投公司未签订合作协议（双方有签订协议意向，但暂未签订正式协议），且不存在任何控股、参股、交叉持股关系，各自分别为独立的市场经营主体，倘若上述贷款出现损失，容易引起不必要的矛盾和纠纷，导致贷款还款责任难以落实。
（四）贷款审批服务效率问题客观存在。目前，鄂州棚户改造贷款当前申请流程是区级城投公司根据项目建设进度向市级城投公司提出贷款申请书，市城投公司审核同意后提交国开行湖北省分行核准。在核准通过后，由贷款行将资金直接拨付给项目所在施工企业和各类供货商，整套流程封闭运行可有效控制资金风险，但效率问题也客观受到影响，特别是国开行在省级以下地区无分支机构，贷款主体反映贷款审批时间较长，难以适应棚改及拆迁工作需要。鄂州市城投公司反映，拟逐步减少与国开行合作意愿，并已在辖内与其他金融机构商洽融资服务合作。
三、相关政策建议
（一）积极探索棚户改造融资多种渠道。一方面进一步加强窗口指导，积极引导和鼓励商业银行向符合规定的棚户区改造项目发放贷款，鼓励农业发展银行积极创新支持棚户改造融资产品，重点向县及以下地区增加棚户改造资金来源，提高贷款审批效率，加大金融支持的力度。另一方面可以考虑重点扶持一些优秀企业，通过发行企业债券来筹集社会资金，进而投入到棚户改造的项目中去。
同时，人总行可以适当下放审批权限，给予各省、市级分支机构一定限额的抵押补充贷款权限，各地可结合本地区棚改项目实际，通过特定金融机构定向支持本地棚户改造项目，实现对贷款资金的贷、管结合，提高资金审批效率，降低棚改融资成本，防范贷款资金风险，更好的服务民生工程。
（二）健全信贷偿还保障机制。进一步完善各融资平台相互联动机制，政府要督促各市级融资平台和区级融资平台尽快签订合作协议，明确贷款使用和风险承担的责任主体，从法律层面落实贷款违约责任，确保各项还款保障能得到有效落实。此外金融机构也需加强与地方党政及棚户区改造相关项目实施主体的沟通、联系，同地方政府建立信息沟通机制、快速情况通报机制，便于及时了解和棚户区改造项目的实施进度及资金需求情况，有效控制资金风险问题。
（三）尽快建立棚改工程的信贷监测考核制度。棚户区改造项目是当前各地重要民生工程和发展工程。人民银行运用抵押补充贷款支持棚户区改造，作为一种新的货币政策工具，其目的是通过运用较低的利率水平，引导信贷资金更好地服务民生。为此，人总行可以加大对国开行运用抵押补充贷款支持棚户区改造的相关管理工作，结合各辖区内工作实际，尽快建立金融支持棚改项目的信贷监测制度，定期走访了解金融机构向棚改项目各环节、主体发放的贷款情况，考察信贷政策在棚改工程中的落实情况。强化利率评估监测机制，稳定贷款资金价格，充分发挥抵押补充贷款定向支持和重点支持的作用。
（四）努力完善棚改融资各项服务工作。针对棚户区改造过程中开发主体多样、自有资金较少、担保物滞后、审批流程繁杂、开发模式多样等融资瓶颈。在国家开发银行省级以下地区无分支机构影响贷款审批效率问题，建议国开行加大服务力度，加强对地方棚改工作的服务与对接，适当减化贷款审批流程，认真做好基层棚改项目贷款申报工作。针对贷款申请路途较远的问题，一次性告知贷款申请事项及要求，减少基层贷款申报往返次数，提高贷款审批效率。（作者单位为中国人民银行鄂州市中心支行）
棚户改造是党和国家为改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程，自实施以来备受社会关注和期盼。棚户区改造需要大量资金投入，特别是经济欠发达地区资金缺口严重，亟需金融机构大力提供信贷支撑。为此人民银行向国开行提供了1万亿抵押补充代款（PSL）1，专门用于发放棚户区改造相关工程建设贷款。为探索金融支持鄂州城市棚户改造项目的进展情况及PSL的政策效果，笔者对鄂州棚户改造实施情况进行了专题调查。
一、金融支持鄂州市棚户改造基本情况
鄂州市棚改项目启动相对较晚，2014年成立了棚改办，对原棚户区5814户居民进行拆迁安置，总建筑面积94.76万平方米，项目总投资23.96亿元。2015年各类棚户区改造住房计划开工套数9489套，新开工住房面积94.89万平方米，棚改项目的资金支持全部来自省级融资平台。具体贷款项目明细见表1
2014、2015年对棚户区改造项目共计12个，项目总投资47.36亿元，贷款金额37.14亿元。截至2015年11月末，鄂州市棚户改造共向国开行贷款12.2亿元，现实际用款7.52亿元，占总贷款金额20.25%。其中2014年项目总贷款19亿元，向国开行贷款10.2亿元，实际用款7.32亿元。2015年总贷款18.14亿元，向国开行贷款2亿元，实际用款仅0.2亿元。整体上讲，向实际用款额占比偏低，2015年表现尤为明显。
二、调查中发现的主要问题
（一）棚户改造资金缺口大。一方面来讲，相对于一般商品房开发项目，棚户区改造项目往往地处城市边缘地带，区位较差且房屋密度大，公共基础设施落后或根本不具备市政配套设施，以致开发成本较高，短期商业开发价值偏低，难以吸引房地产商，市场化运作难度较大。另一方面棚户区的住户多为低收入群体，故资金的自筹难度大，因而一般商业银行对棚户改造项目多持观望态度。此外各级地方政府的财政困难等因素，导致鄂州市棚户区改造资金的缺口较大，许多已启动的的棚户区改造项目由于资金原因而无法按期完成。据调查，鄂州市2015年棚户区改造项目计划总投资23.4亿元，但截至2015年11月末，累计放款额度2亿元，仅占计划总投资的8.51%。
（二）棚户改造资金来源单一。按照国家规划和预算，棚户区改造项目的建设资金多由政府补助、企业自筹、群众自筹和银行信贷组成。棚户改造需要拆迁款，开发成本高，缺乏商业价值，房地产商多不愿意涉足。辖内商业银行在考虑贷款风险的前提下，多要求政府配套的补助资金先到位或有相应的抵押物，以此来作为信贷支持的前提条件。由于鄂州经济相对比较落后，政府财政相对困难，导致政府配套补助资金很难及时到位，无法满足商业银行的需求，致使商业银行因资金风险的考虑而很少给予棚户区改造项目信贷支持。此外，棚户区改造政策性强，政府主导的特点明显，故现阶段鄂州棚户区改造项目资金来源主要是国开行。
国家开发银行湖北省分行按照“统一评级、统一授信、统借统还”的方式向省投资公司提供棚户区改造专项贷款，包括可替代资本金的过桥贷款。鄂州市人民政府是当地棚户区改造的责任主体，负责编制当地棚户区改造建设规划和投资计划，落实相关配套政策，各级政府多通过地方融资平台向银行贷款进行棚户区改造。而在与地方政府融资平台的合作过程中，存在着信息不对称、银行过度信任地方政府融资平台的偿债能力等问题。且国开行在地市级并没有分支机构，实际操作层面为避免风险，也会造成资金审批滞后，额度减少的问题。
（三）区级项目用款、实际用款主体不一致。在现场调查中发现，鄂州棚户区改造贷款部分项目用款人与实际用款人不符，详细情况见下表：
资料来源：鄂州市城市建设投资有限公司
鄂州市下辖多个县级行政区，鄂州市棚户改造项目实施过程中，市城投公司仅负责城区范围内棚户区改造项目，而下辖葛店开发区和鄂州经济开发区棚改项目则分别由所在区级城市建设投资平台负责。因此在贷款实际执行过程中，市城投公司作为用款主体，统一对鄂州辖内贷款项目进行申请，区级棚改项目建设工作则具体由区级融资平台负责，市城投公司并不参与项目具体实施。因市城投公司与各区级城投公司未签订合作协议（双方有签订协议意向，但暂未签订正式协议），且不存在任何控股、参股、交叉持股关系，各自分别为独立的市场经营主体，倘若上述贷款出现损失，容易引起不必要的矛盾和纠纷，导致贷款还款责任难以落实。
（四）贷款审批服务效率问题客观存在。目前，鄂州棚户改造贷款当前申请流程是区级城投公司根据项目建设进度向市级城投公司提出贷款申请书，市城投公司审核同意后提交国开行湖北省分行核准。在核准通过后，由贷款行将资金直接拨付给项目所在施工企业和各类供货商，整套流程封闭运行可有效控制资金风险，但效率问题也客观受到影响，特别是国开行在省级以下地区无分支机构，贷款主体反映贷款审批时间较长，难以适应棚改及拆迁工作需要。鄂州市城投公司反映，拟逐步减少与国开行合作意愿，并已在辖内与其他金融机构商洽融资服务合作。
三、相关政策建议
（一）积极探索棚户改造融资多种渠道。一方面进一步加强窗口指导，积极引导和鼓励商业银行向符合规定的棚户区改造项目发放贷款，鼓励农业发展银行积极创新支持棚户改造融资产品，重点向县及以下地区增加棚户改造资金来源，提高贷款审批效率，加大金融支持的力度。另一方面可以考虑重点扶持一些优秀企业，通过发行企业债券来筹集社会资金，进而投入到棚户改造的项目中去。
同时，人总行可以适当下放审批权限，给予各省、市级分支机构一定限额的抵押补充贷款权限，各地可结合本地区棚改项目实际，通过特定金融机构定向支持本地棚户改造项目，实现对贷款资金的贷、管结合，提高资金审批效率，降低棚改融资成本，防范贷款资金风险，更好的服务民生工程。
（二）健全信贷偿还保障机制。进一步完善各融资平台相互联动机制，政府要督促各市级融资平台和区级融资平台尽快签订合作协议，明确贷款使用和风险承担的责任主体，从法律层面落实贷款违约责任，确保各项还款保障能得到有效落实。此外金融机构也需加强与地方党政及棚户区改造相关项目实施主体的沟通、联系，同地方政府建立信息沟通机制、快速情况通报机制，便于及时了解和棚户区改造项目的实施进度及资金需求情况，有效控制资金风险问题。
（三）尽快建立棚改工程的信贷监测考核制度。棚户区改造项目是当前各地重要民生工程和发展工程。人民银行运用抵押补充贷款支持棚户区改造，作为一种新的货币政策工具，其目的是通过运用较低的利率水平，引导信贷资金更好地服务民生。为此，人总行可以加大对国开行运用抵押补充贷款支持棚户区改造的相关管理工作，结合各辖区内工作实际，尽快建立金融支持棚改项目的信贷监测制度，定期走访了解金融机构向棚改项目各环节、主体发放的贷款情况，考察信贷政策在棚改工程中的落实情况。强化利率评估监测机制，稳定贷款资金价格，充分发挥抵押补充贷款定向支持和重点支持的作用。
（四）努力完善棚改融资各项服务工作。针对棚户区改造过程中开发主体多样、自有资金较少、担保物滞后、审批流程繁杂、开发模式多样等融资瓶颈。在国家开发银行省级以下地区无分支机构影响贷款审批效率问题，建议国开行加大服务力度，加强对地方棚改工作的服务与对接，适当减化贷款审批流程，认真做好基层棚改项目贷款申报工作。针对贷款申请路途较远的问题，一次性告知贷款申请事项及要求，减少基层贷款申报往返次数，提高贷款审批效率。（作者单位为中国人民银行鄂州市中心支行）