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人们通常梦想拥有曼妙的身材，而政府则往往追求精简高效的公务员团队。在我国，公务员被视为“铁饭碗”。然而，英国中央政府出台了针对公务员“瘦身计划”，除了保留一线和关键岗位的人员外，对中央政府的公务员进行减员，以期缩小政府的财政赤字。瘦身行动并非易事，在实施过程中可能会遇到各种阻力和问题。本篇审计报告从提前退休的背景、对财务的影响以及方案的管理三个部分讨论了英国中央政府公务员提前退休方案的实施情况，并对中央政府和各级部门提出改进方案的建议。
1背景介绍
2010年10月实施开支审查发现，各部门面临着重大的财务危机。为期四年的开支审查期内，发现只有少数部门可以追加预算，大多数部门需要削减五分之一或更多的实际预算。行政人员成本通常占到行政预算的50%左右，在一些部门可能会更多；2011～2012年度行政预算中，国际发展部等部门的员工费用为50%，而国防部则高达82%，卫生部为69%，能源及气候变化部达到68%，在此背景下，大多数部门正在通过裁员寻求降低行政人员成本。
自2004年以来，英国公务员人数呈下降趋势，从高峰值53.8万人降到2011年9月的44.4万人。内阁办公室的数据表明，公务员人数将会继续萎缩。公务员人数下跌的部分原因是新增就业人数的下降。这是由于中央政府规定在2010年5月起，除一线和关键岗位的工作人员之外，暂停招聘其他公务员造成的。2010年12月英国政府推出了修订的补偿方案，该方案旨在改善提前退休的成本效益，特别是降低最高支付限额，鼓励采取自愿退休条款。
本篇审计报告首先根据修订后的方案，建立模型模拟完成退休后的現金流量；评估各部门提前退休的决策，资金保值的措施是否明智，以及审查阶段内通过实施提前退休政策以达到节省开支和维持节省资金的长期价值的能力。其次，针对修订后的公务员退休金计划（于2010年11月22日生效）第一年完成情况建立关于成本和储蓄的财务模型。分别从各部门和纳税人的角度构建一些指标，以评估提前退休在投资回收期的资金价值和净现值。同时，比较提前退休计划修订前后产生的资金价值。最后，为中央政府和各部门提供参考建议。
2发现问题与建议
（1）各部门的裁员规模
各部门将提前离职计入支出审查期间的上半年。一些较大的部门已经积累了实施提前退休政策的经验。2008年就业和退休保障部削减了约1.5万人。然而，其他部门要做到这一点并非易事。2011年国防部提前退休人员数量最多，其他部门也进行了较高比例的裁员。数据显示，在修订计划生效执行时，从2010年12月22日开始的财政年度伊始，有大概1.78万人提前退休。在修订方案实施的第一年，提前退休的公务员中大多数是自愿离职。然而，案例中的证据表明，一些部门将考虑在2012年强制性裁员。老员工的大量离职，退休年龄的变化，造就了公务员群体的年轻化。在平等性影响评估不完整的情况下，难以分析提前离休对于公务员的性别和种族的影响。2011年伦敦有3 200人提前退休，离职员工最多，而在东北部只有不到900人。
（2）提前退休的成本和收益
据估计2011年期间，根据修订后的方案，各部门为提前退休的1.78万名员工支付了6亿英镑。这些支出比修订前的方案低45%左右。这里未考虑行政管理和退休管理的其他成本。在支付了这些初始成本以后，有关部门每年将节省约4亿英镑的公务员工资。获得净收益的时间取决于与减少行政人员开支的时间。内阁办公室的数据表明，除了工资，雇佣的间接费用约为工资的80%～100%。如果各部门减少这些间接费用，每年将额外节省至少为1.8亿英镑。研究表明，缩减与固定或半变动财产相关成本比较慢。如果没有节约间接费用，投资回报期会达到15个月，有关部门应在审查期间实现大约9亿至15.5亿英镑的净现值。英国税务海关总署和就业与退休保障部门的合并现金流量模型显示，对于纳税人而言，在支出的审查期间，1.78万人退休的净现值，估计为7.5亿英镑至14亿英镑，实际取决于各部门成功实现节约上述讨论到的间接费用。
纳税人在短期内的净效益规模取决于其他部门是否可以为那些退休的人提供其他就业。基于2011年的官方数据，根据年龄，假定一半以上的离职人员不领养老金，在一年内找到工作，90%到100%的人在三年内找到工作，如果找到相似工作的平均可能性是20%及以下，纳税人的净现值将下降5%到10%。敏感度分析表明，如果就业前景改善，净现值最多可能上升4%。
（3）管理提前退休方案存在的问题
①各部门缺乏明确的人力计划
各部门推行大规模的自愿离职方案促使员工尽早离职，其目的是迅速地减少工资支出，并尽量减少工作人员的不确定性。各部门必须平衡人员快速流动带来的好处和花费时间与员工协商带来的损失。作为财政部清偿的一部分，各部门面临着对各自领域的对提前退休人员巨额补偿的压力。各部门并没有根据详细的人力规划补偿，只是进行粗略的估计，因为他们无法准确地预测自愿离职的接受程度。
②减少管理成本是裁员的主要驱动力
大多数部门并没有改变原有职能，裁员完全是由减少管理成本的目标驱使。少数部门，包括就业和退休保障部门和民政部，已经有重组计划，已开始进行降低成本的战略。其他部门提出减少在线服务或重组服务的人员数量。除非各部门现在将部门重组嵌入到方案中，否则，一旦减少成本的紧迫性消退，雇员数量将再次增加。
③公务员资源配置效率低、障碍多
中央政府很少对提前退休进行协调。将员工从一个部门或机构调到另一个部门并不能确保最好地发挥技能。自2011年4月以来，政府在推广从整体对公务员配置进行评估和重新部署的服务。推广这些服务有助于保障各部门节约成本，但迄今这些服务一直受到复杂的问责安排和短期融资模式的限制。
④各部门缺乏关于公务人员技能的信息 各部门处理提前退休申请的程序得到普遍认同，采用企业式退休方式来决定让谁退休。各部门一般定期并公开地和员工沟通，并在协商期间遵循既定协议。各部门有关退休的决策受到技能和性能上信息不足的限制。各部门普遍缺乏关于公务员技能的数据，很大程度上都是由员工自行上报。虽然关于高级公务员的性能数据已经相当健全，但是初级公务员的数据仍不够完善，一般来说是缺乏足够的信息来区分员工留职或离职的意愿。
（4）审计建议
（1）对中央政府的建议
①中央政府很少对提前退休协调。如果有机会从根本上改变公务员人员配置的模式，新的公务员主管应该同常任秘书长一起监督战略实施。
②调查部门当前和预计的员工水平和人员构成，利用适当的标准为不同业务领域配置员工。
③从整体上而不是从科级层面，考量公共资金的成本和收益。
④提前退休对公务员的技能、经验及其他方面的影响，以确定各种水平的能力和平等收益。
⑤鉴于公务员资源配置的集中服务的潜在价值，政府必须有一个明确的授权进行推廣，内阁办公室应确保有清晰的问责制度，提供至少三年的融资安排，以及一个部长级的报告程序。
（2）对各部门的建议
①各部门现在应该迅速采取行动，制定详尽的人力资源计划，制定未来的雇员模型及审查的进展情况，相应地调整退休方案。
②完善员工的数据，特别是有关技能和经验的数据，这部分数据仍然不足，但各部门已收集了有价值的信息作为退休申请的一部分。部门应以此为基础来增强对部门人员的了解，并对公务员持续关注学习能力，保持整体一致。
③各部门应告知初级职员的绩效信息。各部门应采用由公务员员工政策中提出的最佳实践方法。这将提高绩效信息的质量和一致性，并由此提高绩效管理的质量和一致性。
3案例思考
从本篇审计报告看，以减少财政赤字为主要目的的英国政府裁员，收到了良好的效果。尤其是修订后的方案大幅节约了裁员成本，并且修改后的方案减少了各部门的支出。但是，这一方案并不完美。该方案的初衷是减少政府的财政赤字，英国政府没有对各机构进行改革重组的意愿。缺少制度层面的约束可能会形成恶性循环：在经济不景气时，实施减员政策；在经济繁荣时期，公务员数量又会增加。因此，可能会形成瘦身后再次反弹的恶果。本篇报告不仅对政府裁员的政策有重要参考作用，而且对于其他经济政策的审计，如公务员薪金改革等都有参考和借鉴价值。
（1）关注政策实施的公平性
审计报告中涉及提前退休方案对地区、性别、种族等不同方面公平性的影响。政策的实施产生的效果并不是单一和独立的，可能会对社会的各个方面产生直接或间接影响。审计报告中对政策实施公平性的分析有利于对政策进行进一步完善和改进。
（2）关注政策的经济绩效
审计报告研究对象明确，对政策的效果分析较为全面，分析方法多样。审计报告紧扣提前退休政策的实施目的：减少行政费用支出，通过构建财务模型，采用成本——收益分析法，从政府部门和纳税人视角对该政策的经济效益进行了分析。
（3）缺少对政策实施后政府运行效率的分析
经过裁员后，在岗的工作人员来说，无疑将面临较大的工作压力，在实施提前退休方案后，政府的运行效率是否会有变化？本篇审计报告着重对经济效益和社会效益进行了分析，但是忽视了对政府效率的分析。
（4）本篇审计报告也给我们一些非审计的启示，如英国政府机构也面临着我国遇到的同样的冗员问题，以及政府财政核算困难问题，如何提高政府绩效确实是一个世界性难题。当然，另一方面，英国政府财政预算及决算引入企业核算方法，进行投入产出分析，而我国还实行大部制预算，没有细化财政预算，因而我国要开展类似的绩效审计，还需要财政预算制度改革的相应配套措施，否则审计部门难为无米之炊。
（作者单位：北京理工大学会计系）
1背景介绍
2010年10月实施开支审查发现，各部门面临着重大的财务危机。为期四年的开支审查期内，发现只有少数部门可以追加预算，大多数部门需要削减五分之一或更多的实际预算。行政人员成本通常占到行政预算的50%左右，在一些部门可能会更多；2011～2012年度行政预算中，国际发展部等部门的员工费用为50%，而国防部则高达82%，卫生部为69%，能源及气候变化部达到68%，在此背景下，大多数部门正在通过裁员寻求降低行政人员成本。
自2004年以来，英国公务员人数呈下降趋势，从高峰值53.8万人降到2011年9月的44.4万人。内阁办公室的数据表明，公务员人数将会继续萎缩。公务员人数下跌的部分原因是新增就业人数的下降。这是由于中央政府规定在2010年5月起，除一线和关键岗位的工作人员之外，暂停招聘其他公务员造成的。2010年12月英国政府推出了修订的补偿方案，该方案旨在改善提前退休的成本效益，特别是降低最高支付限额，鼓励采取自愿退休条款。
本篇审计报告首先根据修订后的方案，建立模型模拟完成退休后的現金流量；评估各部门提前退休的决策，资金保值的措施是否明智，以及审查阶段内通过实施提前退休政策以达到节省开支和维持节省资金的长期价值的能力。其次，针对修订后的公务员退休金计划（于2010年11月22日生效）第一年完成情况建立关于成本和储蓄的财务模型。分别从各部门和纳税人的角度构建一些指标，以评估提前退休在投资回收期的资金价值和净现值。同时，比较提前退休计划修订前后产生的资金价值。最后，为中央政府和各部门提供参考建议。
2发现问题与建议
（1）各部门的裁员规模
各部门将提前离职计入支出审查期间的上半年。一些较大的部门已经积累了实施提前退休政策的经验。2008年就业和退休保障部削减了约1.5万人。然而，其他部门要做到这一点并非易事。2011年国防部提前退休人员数量最多，其他部门也进行了较高比例的裁员。数据显示，在修订计划生效执行时，从2010年12月22日开始的财政年度伊始，有大概1.78万人提前退休。在修订方案实施的第一年，提前退休的公务员中大多数是自愿离职。然而，案例中的证据表明，一些部门将考虑在2012年强制性裁员。老员工的大量离职，退休年龄的变化，造就了公务员群体的年轻化。在平等性影响评估不完整的情况下，难以分析提前离休对于公务员的性别和种族的影响。2011年伦敦有3 200人提前退休，离职员工最多，而在东北部只有不到900人。
（2）提前退休的成本和收益
据估计2011年期间，根据修订后的方案，各部门为提前退休的1.78万名员工支付了6亿英镑。这些支出比修订前的方案低45%左右。这里未考虑行政管理和退休管理的其他成本。在支付了这些初始成本以后，有关部门每年将节省约4亿英镑的公务员工资。获得净收益的时间取决于与减少行政人员开支的时间。内阁办公室的数据表明，除了工资，雇佣的间接费用约为工资的80%～100%。如果各部门减少这些间接费用，每年将额外节省至少为1.8亿英镑。研究表明，缩减与固定或半变动财产相关成本比较慢。如果没有节约间接费用，投资回报期会达到15个月，有关部门应在审查期间实现大约9亿至15.5亿英镑的净现值。英国税务海关总署和就业与退休保障部门的合并现金流量模型显示，对于纳税人而言，在支出的审查期间，1.78万人退休的净现值，估计为7.5亿英镑至14亿英镑，实际取决于各部门成功实现节约上述讨论到的间接费用。
纳税人在短期内的净效益规模取决于其他部门是否可以为那些退休的人提供其他就业。基于2011年的官方数据，根据年龄，假定一半以上的离职人员不领养老金，在一年内找到工作，90%到100%的人在三年内找到工作，如果找到相似工作的平均可能性是20%及以下，纳税人的净现值将下降5%到10%。敏感度分析表明，如果就业前景改善，净现值最多可能上升4%。
（3）管理提前退休方案存在的问题
①各部门缺乏明确的人力计划
各部门推行大规模的自愿离职方案促使员工尽早离职，其目的是迅速地减少工资支出，并尽量减少工作人员的不确定性。各部门必须平衡人员快速流动带来的好处和花费时间与员工协商带来的损失。作为财政部清偿的一部分，各部门面临着对各自领域的对提前退休人员巨额补偿的压力。各部门并没有根据详细的人力规划补偿，只是进行粗略的估计，因为他们无法准确地预测自愿离职的接受程度。
②减少管理成本是裁员的主要驱动力
大多数部门并没有改变原有职能，裁员完全是由减少管理成本的目标驱使。少数部门，包括就业和退休保障部门和民政部，已经有重组计划，已开始进行降低成本的战略。其他部门提出减少在线服务或重组服务的人员数量。除非各部门现在将部门重组嵌入到方案中，否则，一旦减少成本的紧迫性消退，雇员数量将再次增加。
③公务员资源配置效率低、障碍多
中央政府很少对提前退休进行协调。将员工从一个部门或机构调到另一个部门并不能确保最好地发挥技能。自2011年4月以来，政府在推广从整体对公务员配置进行评估和重新部署的服务。推广这些服务有助于保障各部门节约成本，但迄今这些服务一直受到复杂的问责安排和短期融资模式的限制。
④各部门缺乏关于公务人员技能的信息 各部门处理提前退休申请的程序得到普遍认同，采用企业式退休方式来决定让谁退休。各部门一般定期并公开地和员工沟通，并在协商期间遵循既定协议。各部门有关退休的决策受到技能和性能上信息不足的限制。各部门普遍缺乏关于公务员技能的数据，很大程度上都是由员工自行上报。虽然关于高级公务员的性能数据已经相当健全，但是初级公务员的数据仍不够完善，一般来说是缺乏足够的信息来区分员工留职或离职的意愿。
（4）审计建议
（1）对中央政府的建议
①中央政府很少对提前退休协调。如果有机会从根本上改变公务员人员配置的模式，新的公务员主管应该同常任秘书长一起监督战略实施。
②调查部门当前和预计的员工水平和人员构成，利用适当的标准为不同业务领域配置员工。
③从整体上而不是从科级层面，考量公共资金的成本和收益。
④提前退休对公务员的技能、经验及其他方面的影响，以确定各种水平的能力和平等收益。
⑤鉴于公务员资源配置的集中服务的潜在价值，政府必须有一个明确的授权进行推廣，内阁办公室应确保有清晰的问责制度，提供至少三年的融资安排，以及一个部长级的报告程序。
（2）对各部门的建议
①各部门现在应该迅速采取行动，制定详尽的人力资源计划，制定未来的雇员模型及审查的进展情况，相应地调整退休方案。
②完善员工的数据，特别是有关技能和经验的数据，这部分数据仍然不足，但各部门已收集了有价值的信息作为退休申请的一部分。部门应以此为基础来增强对部门人员的了解，并对公务员持续关注学习能力，保持整体一致。
③各部门应告知初级职员的绩效信息。各部门应采用由公务员员工政策中提出的最佳实践方法。这将提高绩效信息的质量和一致性，并由此提高绩效管理的质量和一致性。
3案例思考
从本篇审计报告看，以减少财政赤字为主要目的的英国政府裁员，收到了良好的效果。尤其是修订后的方案大幅节约了裁员成本，并且修改后的方案减少了各部门的支出。但是，这一方案并不完美。该方案的初衷是减少政府的财政赤字，英国政府没有对各机构进行改革重组的意愿。缺少制度层面的约束可能会形成恶性循环：在经济不景气时，实施减员政策；在经济繁荣时期，公务员数量又会增加。因此，可能会形成瘦身后再次反弹的恶果。本篇报告不仅对政府裁员的政策有重要参考作用，而且对于其他经济政策的审计，如公务员薪金改革等都有参考和借鉴价值。
（1）关注政策实施的公平性
审计报告中涉及提前退休方案对地区、性别、种族等不同方面公平性的影响。政策的实施产生的效果并不是单一和独立的，可能会对社会的各个方面产生直接或间接影响。审计报告中对政策实施公平性的分析有利于对政策进行进一步完善和改进。
（2）关注政策的经济绩效
审计报告研究对象明确，对政策的效果分析较为全面，分析方法多样。审计报告紧扣提前退休政策的实施目的：减少行政费用支出，通过构建财务模型，采用成本——收益分析法，从政府部门和纳税人视角对该政策的经济效益进行了分析。
（3）缺少对政策实施后政府运行效率的分析
经过裁员后，在岗的工作人员来说，无疑将面临较大的工作压力，在实施提前退休方案后，政府的运行效率是否会有变化？本篇审计报告着重对经济效益和社会效益进行了分析，但是忽视了对政府效率的分析。
（4）本篇审计报告也给我们一些非审计的启示，如英国政府机构也面临着我国遇到的同样的冗员问题，以及政府财政核算困难问题，如何提高政府绩效确实是一个世界性难题。当然，另一方面，英国政府财政预算及决算引入企业核算方法，进行投入产出分析，而我国还实行大部制预算，没有细化财政预算，因而我国要开展类似的绩效审计，还需要财政预算制度改革的相应配套措施，否则审计部门难为无米之炊。
（作者单位：北京理工大学会计系）