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失业保险承担着为失业人员提供基本生活保障、促进再就业的双重功能。面对日益严峻的城镇失业问题，我国逐步建立了失业保险制度。研究如何充分发挥失业保险促进就业的作用是一个重要的课题。
一、回眸：失业保险制度的发展及其促进就业功能的现状
我国的失业保险制度正式建立于1986年，以国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志。1993年，我国迎来了第三次失业高峰，国务院为应对这一情况发布了《国有企业职工待业保险规定》，扩大了失业保险的保障范围，提高了失业保险金的给付水平，并提出失业保险要与再就业服务相联系的理念。1999年1月，国务院颁布《失业保险条例》。此次改革正式使用“失业保险”名称，确立了失业保险的双重目标：保障失业人员失业期间的基本生活与促进其再就业。近20年来，失业保险制度在促进我国经济健康平稳发展，保障失业人员的基本生活和促进其再就业方面起到了积极的作用。
但随着我国的失业人口不断增长，从2007到2011年《中国劳动和社会保障事业发展年度统计公报》公布的数据来看，我国城镇登记的失业人数分别为830万、886万、921万、908万、922万，城镇登记失业率均在4%以上。由于登记失业率远低于实际失业率的客观情况存在，据国内相关机构和世界银行的专家估计，我国城市实际失业率大约在8%—10%之间。这说明，我国的就业形势仍然十分严峻。大量的人员失业，不仅是劳动力资源的极大浪费，而且增加的社会保障支出会相应的抵消一部分经济增长的成果。在这种背景下，失业保险如何最大幅度地促进就业功能，成为失业保险制度面临的重要挑战，也是失业保障制度今后的发展方向。
二、失业保险促进就业功能未能有效发挥的原因分析
（一）重生活救济，轻求职保障
在新的阶段，我国失业保险基金结余逐年增多，截止到2010年，全国累计结余达1 700多亿元。之所以出现如此大量基金结余，从制度本身分析，则主要是由于对基金支出方向限定过窄。我国现行失业保险制度的基本特征是以救济为主，只起到一种提供生活保障的缓冲作用，在人力资源培养、促进就业方面的作用有限。
根据《失业保险条例》的规定，失业保险基金用于下列支出：失业保险金；领取失业保险金期间的医疗补助金；领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴。从这些支出项目中可以看出，失业保险基金需要给予失业者接受职业培训和职业介绍的补贴，但在实际操作中，我国失业保险基金用于此项补贴的支付额所占基金总额的比例还十分微弱，远远不能适应实际工作的需要。如2010年，失业保险支出423亿元，其中就业补贴的支出仅为30.5亿元，所占比例只有7.2%。地方上同样如此，如2008年山东全省职业培训补贴7418万元、职业介绍补贴769万元，占基金支出的5.68%。
（二）回顾：目前的问题
依照国务院《失业保险条例》，失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。目前，我国的月平均失业保险金水平为500元左右，相当于各省、市最低工资的70%～80%，与国有企业年平均职工工资相比，约能替代25%左右的工资。而大多数国家失业保险金的替代率为失业前工资的40%～75%。失业保险金不能完全满足基本生活的需求，也不足以支付求职成本，这就使得失业保险应有的保障功能和促进就业功能都没有得到有效发挥。
同时，从失业保险金领取时段的长短设计看，我国的规定是最长时间不超过24个月。失业保险金最长24个月的支付期限，影响了失业人员再就业的积极性。领取太长，不仅会造成失业保险基金的压力，而且会导致失业人员陷入“失业陷阱”现象，使其今后很难适应激烈的社会竞争。
三、展望：完善失业保险促进就业功能的建议
结合我国失业保险金促进就业出现困难的原因，笔者认为要使失业保险充分实现其促进就业的功能需要进行如下改革。
为保证失业人员在失业后可以拥有一个体面的生活，应当参考发达国家的给付代替率，提高我国失业保险金的给付标准，使失业者具有充分的资金保证来寻找下一份工作。在提高给付标准的同时需要缩短失业保险金的给付期，这样可以使我国失业保险基金的支出压力不至于过大。同时采取随着失业期的延长而逐渐减少失业保险金的差别给付方法。对于积极参加再就业的失业者，应为这些提前就业者补发额外的就业津贴。
实行浮动的失业保险费征缴制度，将失业保险费的征缴额与企业的就业稳定情况或解雇员工的人数挂钩，以鼓励企业吸纳失业人员，抑制其解雇行为。在失业保险基金中建立相应的奖励基金，用于鼓励企业雇佣失业人员。同时对在经济困难情况下不裁员的企业进行补贴。
增加失业保险基金在提供公共就业服务、参加职业技能培训的比重。目前8%左右的支出比例远远无法满足失业者的求职需要。全国人大和地方人大需做好每年失业保险基金在提供公共就业服务、参加职业技能培训的预算，同时国务院有关部委和地方政府需根据社会经济的发展情况出台有关的实施细则。
建议中所涉及的具体数额标准，笔者认为需要根据具体的社会情况并通过社会调研加以确定。
四、结语
我国失业保险存在一些问题，完善我国失业保险的促进再就业功能，有利于我国社会主义市场经济的健康发展。
参考文献：
[1]周娟：《完善失业保险的促进就业功能》.《重庆科技学院学报（社会科学版）》，2012年第20期
[2]魏瑞清：《浅议我国失业保险促进就业功能的发挥》.《中国乡镇企业会计》，2011年第8期
[3]王世卓：《失业保险促进就业预防失业调研报告》.《山东劳动保障》，2009年第11期
作者简介：
徐宗杰（1989～），男，江苏苏州人，南京大学法学院2012级经济法硕士研究生。
一、回眸：失业保险制度的发展及其促进就业功能的现状
我国的失业保险制度正式建立于1986年，以国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志。1993年，我国迎来了第三次失业高峰，国务院为应对这一情况发布了《国有企业职工待业保险规定》，扩大了失业保险的保障范围，提高了失业保险金的给付水平，并提出失业保险要与再就业服务相联系的理念。1999年1月，国务院颁布《失业保险条例》。此次改革正式使用“失业保险”名称，确立了失业保险的双重目标：保障失业人员失业期间的基本生活与促进其再就业。近20年来，失业保险制度在促进我国经济健康平稳发展，保障失业人员的基本生活和促进其再就业方面起到了积极的作用。
但随着我国的失业人口不断增长，从2007到2011年《中国劳动和社会保障事业发展年度统计公报》公布的数据来看，我国城镇登记的失业人数分别为830万、886万、921万、908万、922万，城镇登记失业率均在4%以上。由于登记失业率远低于实际失业率的客观情况存在，据国内相关机构和世界银行的专家估计，我国城市实际失业率大约在8%—10%之间。这说明，我国的就业形势仍然十分严峻。大量的人员失业，不仅是劳动力资源的极大浪费，而且增加的社会保障支出会相应的抵消一部分经济增长的成果。在这种背景下，失业保险如何最大幅度地促进就业功能，成为失业保险制度面临的重要挑战，也是失业保障制度今后的发展方向。
二、失业保险促进就业功能未能有效发挥的原因分析
（一）重生活救济，轻求职保障
在新的阶段，我国失业保险基金结余逐年增多，截止到2010年，全国累计结余达1 700多亿元。之所以出现如此大量基金结余，从制度本身分析，则主要是由于对基金支出方向限定过窄。我国现行失业保险制度的基本特征是以救济为主，只起到一种提供生活保障的缓冲作用，在人力资源培养、促进就业方面的作用有限。
根据《失业保险条例》的规定，失业保险基金用于下列支出：失业保险金；领取失业保险金期间的医疗补助金；领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴。从这些支出项目中可以看出，失业保险基金需要给予失业者接受职业培训和职业介绍的补贴，但在实际操作中，我国失业保险基金用于此项补贴的支付额所占基金总额的比例还十分微弱，远远不能适应实际工作的需要。如2010年，失业保险支出423亿元，其中就业补贴的支出仅为30.5亿元，所占比例只有7.2%。地方上同样如此，如2008年山东全省职业培训补贴7418万元、职业介绍补贴769万元，占基金支出的5.68%。
（二）回顾：目前的问题
依照国务院《失业保险条例》，失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。目前，我国的月平均失业保险金水平为500元左右，相当于各省、市最低工资的70%～80%，与国有企业年平均职工工资相比，约能替代25%左右的工资。而大多数国家失业保险金的替代率为失业前工资的40%～75%。失业保险金不能完全满足基本生活的需求，也不足以支付求职成本，这就使得失业保险应有的保障功能和促进就业功能都没有得到有效发挥。
同时，从失业保险金领取时段的长短设计看，我国的规定是最长时间不超过24个月。失业保险金最长24个月的支付期限，影响了失业人员再就业的积极性。领取太长，不仅会造成失业保险基金的压力，而且会导致失业人员陷入“失业陷阱”现象，使其今后很难适应激烈的社会竞争。
三、展望：完善失业保险促进就业功能的建议
结合我国失业保险金促进就业出现困难的原因，笔者认为要使失业保险充分实现其促进就业的功能需要进行如下改革。
为保证失业人员在失业后可以拥有一个体面的生活，应当参考发达国家的给付代替率，提高我国失业保险金的给付标准，使失业者具有充分的资金保证来寻找下一份工作。在提高给付标准的同时需要缩短失业保险金的给付期，这样可以使我国失业保险基金的支出压力不至于过大。同时采取随着失业期的延长而逐渐减少失业保险金的差别给付方法。对于积极参加再就业的失业者，应为这些提前就业者补发额外的就业津贴。
实行浮动的失业保险费征缴制度，将失业保险费的征缴额与企业的就业稳定情况或解雇员工的人数挂钩，以鼓励企业吸纳失业人员，抑制其解雇行为。在失业保险基金中建立相应的奖励基金，用于鼓励企业雇佣失业人员。同时对在经济困难情况下不裁员的企业进行补贴。
增加失业保险基金在提供公共就业服务、参加职业技能培训的比重。目前8%左右的支出比例远远无法满足失业者的求职需要。全国人大和地方人大需做好每年失业保险基金在提供公共就业服务、参加职业技能培训的预算，同时国务院有关部委和地方政府需根据社会经济的发展情况出台有关的实施细则。
建议中所涉及的具体数额标准，笔者认为需要根据具体的社会情况并通过社会调研加以确定。
四、结语
我国失业保险存在一些问题，完善我国失业保险的促进再就业功能，有利于我国社会主义市场经济的健康发展。
参考文献：
[1]周娟：《完善失业保险的促进就业功能》.《重庆科技学院学报（社会科学版）》，2012年第20期
[2]魏瑞清：《浅议我国失业保险促进就业功能的发挥》.《中国乡镇企业会计》，2011年第8期
[3]王世卓：《失业保险促进就业预防失业调研报告》.《山东劳动保障》，2009年第11期
作者简介：
徐宗杰（1989～），男，江苏苏州人，南京大学法学院2012级经济法硕士研究生。