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编者按:本次金融危机之后,各国对金融监管体制进行了深刻的反思,也提出了许多改革方案,特别是越来越多人希望巴塞尔Ⅱ以及其他监管体系能够较少地顺周期。世界银行经济学家杰勒德.卡普里奥分析了反周期监管的内在原理。反周期的拨备(或资本)要求是获得顺周期的一个重要途径,西班牙和哥伦比亚是实施反周期拨备的为数不多的国家,虽然实施时间太短而不能完全说明问题,但有限的实践结果显示与预期有差距。作者进一步分析了反周期的拨备和资本要求在实际运用中需考虑的具体问题,并为发展中国家降低金融风险提出了建议。
本刊征得作者同意予以翻译并发表,以飨读者,作者对译文免责。
一、引言
本次金融危机始于2007年夏,是美国大萧条以来最严重的一次危机,对此的反思不仅包括寻找危机的祸端,也包括探寻监管解决方案。已有大量文章对危机原因进行了诊断,并追溯到危机的扩散机制。现在多数国家开始关注监管机构,如巴塞尔银行监管和金融稳定委员会等,探讨如何重建监管框架,使公众得以重拾信心,减少未来危机发生的可能。
使巴塞尔II以及其他监管体制更少地顺周期性正得到越来越多的支持。正如本次金融危机之前的情况,经济上升周期延长将促使银行及其他金融机构增加借贷量,提高杠杆率;同时,监管者或被兴奋情绪所蒙蔽,或受银行家决心快速扩张的政治压力所影响,出现监管不足。巴塞尔II存在制度方面的顺周期安排。按照巴塞尔委员会的规定,用模型计算资本比率的银行只需5年的数据,而这可能仅涵盖了繁荣年份,因此存在低估违约率的可能性。作为替代,银行可以依靠外部评级来设定风险权重,借此确定最低资本持有量,但评级机构也会受宏观经济状况的影响。因此,有必要寻求反周期的监管框架,大量研究者和重要的国际组织也正致力于这方面的研究。
本文考查了反周期监管要求的正反两方面的观点以及非常有限的实践。第二部分分析了应对顺周期的内在原理以及使信贷较少地顺周期的一些方法。提取反周期拨备是解决该问题的一种方式,第三部分分析了西班牙和哥伦比亚政府当局实施反周期拨备的努力及其实际效果。由于经验积累的时间较短,不能完全说明问题,但有限的实践显示实际效果与预期存在偏差。第四部分分析了反周期的资本或拨备要求需提醒注意的问题以及实施问题。首先,尽管在繁荣期增加资本或拨备的银行比其他银行更安全,其他情况相同,理论与实践尚无法充分证明这种改变有助于控制银行的风险承担意愿。其次,反周期的拨备或资本要求必须与所谓的边界问题一起解决,对部分经济体和地区的紧缩要求可能会使这些活动跨机构和跨地域转移,从而使成本更高,而且无助于降低整体风险。这种监管套利行为在历史上出现过很多。逃避监管如果是帮助有价值的借款者获得融资,存在正面作用;但也会有负面效应,如本次金融危机中表现比较明显的,银行为了规避资本约束创造了结构性投资工具以掩盖或转移风险头寸。第三,反周期拨备或资本需求在实施中可能存在力度不足的问题。第五部分得出结论并为发展中国家提供建议。发展中国家可能愿意跟随工业国家走的路,除了依靠反周期拨备或资本要求以控制经济波动之外,政府当局也应加强对内在信息的关注,正确处理机构的激励问题。
二、处理顺周期问题:为什么和怎么做
“好的银行家并非因为其可以预见危险并避免危险,而是在他受困时,他与他的团队是以合规的方式受困,因此没人可以责怪他”。——凯恩斯,1932,P176。
(一)控制银行顺周期性的内在原理
银行顺周期意味着在经济上升阶段降低借贷标准,在衰退期不理性地提高标准,这不是新发现的问题。银行经营的顺周期性有很多原因,其中之一是存在信息不对称,当借款者净财富和抵押品价值较高、借款者中的失业率较低时,银行愿意提供更多的贷款。由于银行以现值评估借款者的净财富和抵押品价值,当资产价格较高时借款人可以更容易地得到信贷。
社会公众以其长期利益为导向,有很多理由希望银行在信贷繁荣期中控制顺周期趋势。例如,可以理解的是很多房屋被收回的人后悔借贷过多,或怪罪银行在发放信贷时过于慷慨,在本次危机中很多人有这种情绪。当价格上升(包括股票、石油、货币、房屋等)或经济或商业长时间繁荣,许多人会简单地以此为趋势向后推断,忘记会向中值回归的规律。银行家经常提到的是,当向均值回归的阶段过去一段时间以后,信贷官等一些风险承担者,因为既没有经历过差年景,也未曾认真研究过它们,从不设想以后会经历以前的不好情况。缺少经验是难以摆脱从众行为的原因,凯恩斯的名言揭示了银行从众行为背后的主要原因。
本次危机提供了较少有争议的理由,在追逐收益方面的从众行为,即从重大商业行为上获得收益——涉及到创造抵押贷款、证券化、获得理想的评级等。对此的解释与其说是集体健忘或未能理解历史——从按揭经纪到银行高管到评级机构,不如说是反映了相关当事人可以在扩张期获得可观收益,不用因为趋势逆转而遭受损失的深层次问题。
资产泡沫盛行,特别是最近几年,是寻求更反周期监管框架的另一个原因。这并非是新出现的现象,最早可以追溯到1719年-1720年南海泡沫,一些参与者饱受泡沫折磨,因此有理由夸大资产价格波动和他们所承受痛苦的程度,强烈建议采取反周期的监管措施。
银行和其他金融中介——特别是最大的一些——因其在多个市场中互为交易对手或具有相同的头寸,同业联系更加紧密。尽管同业联系是银行长期的特点,以前银行拥有大量流动性和更多资本,现在更多地依赖市场及其它中介以获得这种流动性。这种依赖增加了银行的脆弱性,加大了繁荣期的杠杆率,也增加了对反周期监管的要求。
尽管股东、债权人、稽核员、信贷评级机构以及监管者都有责任监督银行的经营行为,但本次危机暴露了银行公司治理的脆弱性以及这些机构在行使职能方面的不足;在危机前的繁荣期,因未将未来的风险考虑在内,经营扩张使管理者获得的收益过多,成为一项主要的管理失误。股东对经营趋势逆转缺少关注是可以理解的,因为他们可以在经营上升时获得收益,并为此承担了风险。债权人约束不足最让人迷惑,因为如果银行破产他们将面临风险损失,但是除了获得确定的收益外,在经营扩张中不会得到额外的收益。不过,有可能是因为他们希望得到政府资助,更合理的解释是他们受乐观情绪所蒙蔽。相同情况在于,受同样乐观情绪的影响(可能受较高信贷评级的影响),国外债权人下调了包括新兴市场债务到较高风险的公司票据等大部分债务的风险升水,未能要求增加风险溢价。
顺周期的借贷行为——繁荣时期降低信贷标准——也会导致更大的损失,迫使在峰值时销售资产。“减价销售”适用于后一种情况,反映了在明确的下降趋势中,资产价格会远远脱离其长期价值,在繁荣期也同样如此。因此降低顺周期可以降低资产价格的波动性,使个人和公司更易借此做规划。
相机抉择监管未能消除顺周期现象。本次危机中全球监管失灵——不仅仅是制造有害资产的国家,也包括购买这些资产的国家——可能的原因在于监管者受到政治压力影响、意识形态问题或仅仅是无能。理顺这些因素并不容易。不管怎样,任何一个解决方案都显示,将维护银行系统稳健性的责任推给相机抉择监管,正如我们所见,并且不仅是在本次危机中,效果并不理想。因此,可以理解公众强烈希望减少对相机抉择监管的依赖,建立一些自动的监管标准。
(二)银行反顺周期行为的一些措施
上述原因为降低银行繁荣期的过度借贷提供了充足的依据。在本次金融危机发生前,金融监管的主要注意力集中于微观单位,即金融机构的审慎性监管上。因此,限制信贷繁荣的讨论主要集中于如何使用货币政策以降低资产泡沫,虽然没有产生统一的结论。美联储倾向于支持在泡沫破灭前不干预的观点,直到2008年末这一观点仍未得到改变。欧洲中央银行在部分年度报告中揭示,偏好于使用货币政策控制资产过度泡沫,同时说明这并不意味着反对降低信贷扩张的监管努力。关于运用货币政策控制泡沫的讨论集中于政策干预的成本和收益,美联储认为及时识别泡沫存在困难,这限制了货币政策的效用,而且小幅加息对抑制投机性泡沫可能无效(投机基于的收益率预期远高于任何一个激进的中央银行可以制定出的反周期利率水平),暗示货币政策最好在泡沫破灭后再使用。反对的观点较少关注泡沫破裂造成的成本,强调与实体经济不相称的资产价格的破坏性。有学者认为货币政策仍需致力于控制资产泡沫,支持不应过度依赖反周期的资本或拨备要求来完成此任务。
在货币政策领域之外,降低顺周期借贷的第一选择可能是降低或减少监管系统中鼓励该种行为的某些特点。基于风险的资本要求是其中的一个例子:最低资本持有量由风险加权平均计算而得,在繁荣时期低估风险而在衰退时高估风险,对资本要求较为顺周期。使用较少年份的模型,或依赖评级设定风险权重,使得繁荣期可能较衰退期更高,造成进一步的顺周期结果。评级确实是顺周期的——如1994年的墨西哥危机,1997年-1999年东南亚金融危机,以及本次金融危机中所反映的。在所有这些场合中,直到所有的困难被大众所知,评级仍在高位。因此,要求各类基金管理者(如养老金)仅持有经评级的金融工具也会导致部分的顺周期性。不再强调要求风险权重中必须依赖评级,有助于降低顺周期性,使风险权重和评级基于“整个周期”也同样有助。
除了消除顺周期因素,当局控制信贷过快扩张也有其他方式。最简单的干预方式可能是现场决策,即在观察到信贷扩张或资产价格增幅过度时(尽管难以确定),马上致力于降低信贷扩张,通过相机抉择措施来控制银行资产负债表的过度扩张。事实上对于快速扩张的银行进行一对一的指导,这种相机抉择的干预,可以同时服务于微观和宏观的审慎性监管。但是相机抉择的监管可能并不可靠。尽管美国的银行监管者迅速指向非银行金融机构,如投资银行和AIG(美国保险集团),在此次危机中,大量大型商业银行明显拥有过度杠杆,需要通过各种途径借助政府基金。美国储贷机构危机中审慎监管的失效,促使出现《1991年存款保险改进法》(FDICIA),为监管干预更加主动和易于管理提供了一些支持,因此不论监管是被迫的还是明显有预见的都随时可得。最后部分会讨论到,FDICIA在本次金融危机中的失效可以视作不应过度依靠自动稳定政策的一个事证。
有必要注意到的是监管失效并非仅发生在美国。高杠杆——20或30比1,甚至更高——同样折磨着一些高收入和中等收入国家。更重要的是大量有毒资产虽产自美国,但大部分是由欧洲和非美国机构购买的。大部分证券的评级为AAA-,但支付的利率高于AAA。
更具体的,近期有建议对自动监管体系增加公式化的干预手段。一种方式是当银行或监管者运用模型确定最低资本需求时,应考虑到可能的违约风险并因此更加保守。这需要考虑到整个商业周期,甚至涵盖商业周期中最差的部分(给予特别的权重)时的违约可能,任何一种方式都会造成更高的违约可能性,因而要求银行持有比本次危机前更高的最低资本量,因后者仅考虑了商业周期中上升阶段的违约率。当然,以此确定的资本水平可能仍然不充足,因为如果是基于短期和温和衰退而获得的资本水平,可能对于应对经济的快速下降仍然不够。此外还需考虑的问题是,模型中的商业周期的时间长度如何确定,社会能接受的银行系统的安全程度是什么。如果银行认为违约可能性过高,可能倾向于除了最保守的公司和政府以外,不向其他任何人放贷,从而限制经济发展与信贷可得性。这个问题在倒数第二部分予以论述。
Adrian 和 Brunnermeier提出了控制系统风险的一个方法,即通过衡量风险溢出和长尾风险的相关性。如上所述,危机前监管的注意力集中于单个银行及其资产,而较少关注资产负债的错配和跨机构的风险。Adrian 和 Brunnermeier提出了测量单个机构对系统性风险贡献,以及金融部门面临风险和金融压抑时在险价值的方法。建议造成更大系统性风险的机构接受更严格的监管要求或限制。这些建议值得进一步研究。
另一个建议是计算资本要求的公式不仅应包含微观审慎性因素而且要考虑到宏观审慎性因素。有学者建议将基础的最小资本比率,不管如何获得(如巴塞尔),与反映杠杆、成熟期错配、信贷和资产价格的因素相乘。指出,高杠杆以及快速增长的金融机构将比其他机构面临更高的资本要求,而且该乘数会随宏观经济指标的变化而变化,在繁荣期比单位值更大,衰退期比单位值更小。因此该乘数考虑到了经济扩张杠杆和错配问题,以及资产价格和信贷过度增长等问题。
下文将论述到的,西班牙当局提出的另一个建议是让银行在信贷快速扩张时增加拨备,即银行为预期损失所提的资金。从经济学的角度,贷款的经济价值在于面值减拨备,因此,面值与拨备的差,应等于损失的折现值减银行积累的坏帐升水的现值。这意味着不仅要考虑当期损益也要考虑未来的损益。会计师站在股东立场上,主要考虑现阶段情况,因此其观点是拨备需要反映已发生的,而非可能发生的损失。会计师建议的是按期衡量现实发生的净收入水平,与监管部门(以及存款保险机构)的观点完全相反,即银行应该加强拨备以避免未来的损失。监管部门可以要求银行提供更多的信息,但大部分实际和潜在的股东无法做到;缺乏额外的信息,股东难以权衡不同的未来场景,因此采取会计师的观点,集中于已经发生的事实。从经济学的角度,如果银行拨备少于其真实预期损失,银行资本需求被夸大,将误导投资者和债权人。
另一方面,资本的作用在于吸收未预期损失。由于各种风险分布的不确定性,对预期和非预期损失的区别存在灰色界限。反周期拨备要求经济学家和监管者需关注该发现,即繁荣期的信贷标准大幅恶化,信贷因而流向了风险更高、较少抵押品的借款者。
三、反周期监管措施在实践中的运用
截今为止还没有国家采用反周期的资本要求政策,只有少量国家采用反周期的拨备措施。西班牙当局是最早实施这一措施的国家,其后是哥伦比亚,更近期(2008,11月)是秘鲁。本文将考察前两个案例,以理解反周期监管到底是如何实施的。不过由于采用反周期监管措施的案例数量较少,使用的时间不长,尚不能完全说明问题,相关的案例对其他国家的借鉴意义也不应被过度夸大。第四部分将分析反周期措施不如设计者预想的原因。
(一)西班牙案例
西班牙政府在2000年第一个采用统计拨备制度,部分原因是因为进入欧元区而失去对货币供应的控制。其他不在共同货币区的国家拥有在资产价格大幅上升时逆风而动的选择权,西班牙当局没有这个权力,货币政策由ECB和欧元区决定,而不仅仅是西班牙国内。此外,有关研究显示西班牙于1960年代以来经历了巨大的顺周期信贷增长。大量证据显示借贷标准在1984年-2002年的繁荣期下降,不仅是对风险项目/融资借款人,而且对于抵押贷款者。因此,如许多银行监管者在繁荣期提醒的那样,信贷快速扩张,同时信贷质量快速恶化。
减少信贷顺周期性的努力始于2000年7月,建立了新的拨备科目,即统计拨备,作为一般拨备和专项拨备的补充。统计拨备是预期损失与专项拨备的差,预期损失取决于信贷周期,因此统计拨备可能为正可能为负。在动态拨备制度下,当经济上行时,按历史违约率计提准备金,高于当期违约率;如果经济下行导致违约率高于历史数据,则会少计提准备金。银行对统计拨备心存抵触并不奇怪,银行家认为与其他管辖地银行相比利润受到限制,从而影响了他们的竞争力。但这一诉求很难评估。在银行系统层面,拨备的增加是少量的。银行家提出他们正在减少利润,使得发行股票成本更高(因为与欧洲其他不采用统计拨备银行相比,利润较低),但是即使是最愚笨的股东也应该可以看到与西班牙银行比其他银行拨备不足银行具有更大的潜在价值。西班牙银行可以更好地解释其统计模型以帮助市场更好地理解其情况。
IMF报告显示2005年,与其他高收入国家相比,西班牙银行的不良贷款拨备比率很高,但西班牙银行系统在本次危机中是否算成功仍有待观察。2009年6月,西班牙储蓄银行委员会最新估计,2010年的贷款损失将超过9%,2009年为4%;同一份报告显示不良贷款上升至资产10%,这将导致约20家银行资本充足率将降至8%以下。而且房地产繁荣在多大程度上由银行融资所支持,到危机结束时房屋价格下降多少等问题尚不清楚。更重要的是,即使西班牙银行系统在本次金融危机中运行良好,也不足以说明是新的拨备系统在起作用。也可能是因为西班牙银行本身风险防范措施做得较好;或者因为较少地涉足复杂金融工具,而不受欧美银行那样损失严重;或者因为其他的监管因素,使本国银行在遭遇本次金融危机时状态较好。
(二)哥伦比亚案例
哥伦比亚于2002年起采用信贷风险管理系统(SARC),该系统是大量法规、程序、方法、工具、知识的集合,运用了大量人力和物资资本理解、衡量和控制信用风险。根据现有法律,与信贷风险相关的预期损失应通过普通或专项拨备加以覆盖,预期损失由银行内部评级法进行估算。该系统清楚地指出拨备应考虑反周期调整因素。反周期拨备可以在个别或整体层面加以采用。在采用SARC前,哥伦比亚的拨备看似顺周期;比如,拨备在1998年之前的经济繁荣期下降,而在之后上升。
与西班牙一样,哥伦比亚将每笔贷款的潜在损失划分为未支付头寸和平均拨备(基于上次周期)两个部分。当潜在损失低于拨备时,银行可以将差额存入有关基金,当损失上升至拨备时可以提取。特殊拨备分成两个部分:个别拨备和个别反周期拨备。个别拨备是顺周期的,为了避免在经济恶化时拨备过紧,个别反周期拨备要考虑到最坏情况的整个解释周期进行计算,从而增加总的拨备额。当经济条件恶化时,反周期拨备为0,银行可以使用扩张期储存的资金以弥补拨备不足,因而减少经济收缩时拨备的负担。
哥伦比亚总的信贷增长确实下降迅速——从2007年末34%到2008年末18%。但同样也是有多种因素所致,至少包括中央银行近400个基点的紧缩、全球信贷收缩,贸易额下降使得银行更趋于规避风险。
四、反周期监管要求的局限性和关注点
“如果将自己保护在坚固的防御工程之后,将迫使敌人寻找其他的进攻方式”——克劳塞维茨。
尽管对于引导银行在经济上升阶段增加资本或拨备,从而限制其在繁荣期的过度借贷的呼声很紧迫,但仍有理由对此管理方式是否有效,以及在实施中的问题存有怀疑。关于实际效能,特别受关注的是反周期资本(拨备)要求的作用在理论和实证中还没有得到充分验证。没有证据表明较高的资本比率会降低银行的风险行为。更高的资本要求可能诱导银行为达到股东或管理者制定的收益率目标而采取风险行为,监管者无法有效及时地对此加以管理。因此,提升资本充足率要求——经济繁荣期反周期资本要求所要求的——可能增加也可能降低银行风险承担意愿。问题在于当银行认为最低资本比率要求高于他们认为的最优水平时会采取什么样的调整措施,何时有动机从事更高风险的活动。
也没有证据显示较高的资本要求会使银行系统更加稳定。Barth, Caprio, and Levin收集了大量关于监管的跨国数据,并未发现更严格的资本要求有助于让银行系统更加稳定。有研究发现银行的风险偏好受股东集中度的影响——在所有权更集中的国家,更高的资本要求将导致银行更大的风险偏好。尽管缺乏关于拨备的跨国数据,但拨备与资本的性质相似,因而可以预期到相似的结果;强迫银行提供更多的拨备可能与要求其持有更多的资本效果一样。
上述经验研究基于的资本比率在近几年全球各国实施的资本充足率之内,如果采用反周期资本要求,有些国家在繁荣期的资本比率可能提高至超出有关范围,繁荣期最低的资本比率可能从8%提高到20%或30%,这可能会起作用。但对于银行来说可能较难采取措施应对该变化。更重要的,资本需求的大幅变动可能面临政治压力,政治是影响监管实施措施的重要因素。
事实上,依靠反周期的拨备或资本需求与依靠基于风险的存款保险升水以控制风险的原理是一样的。如果银行可以通过更高的存款保险升水以助其加强风险承担(类似于提供更高的拨备),也可以降低面临的风险。但困难在于对银行风险的权衡较难。结果是升水的差距相对于风险差距较少,在如美国的案例中,存款保险的特点侵蚀了基于风险的定价,导致危机前的这些年份,所有银行支付相同的升水——为零!因此,即使反周期的拨备或资本要求可以战胜其它约束条件,依赖于其以稳定银行系统仍是不明智的。
在理论与相关实证研究之外,监管回避方面有很多的经验。在繁荣期,银行希望多贷款,借款者希望获得信贷,巨大的压力将侵蚀限制借款的监管措施。这些金融中的所谓的边界问题自从存在金融机构以来就一直存在。例如,西欧对高利率的限制使在利率支付限制上寻找出路有利可图,导致汇票的产生——在出售票据(获得资金)时承诺未来以更高的价格购回。在本次危机中,反周期的资本或拨备要求可能引导银行隐瞒或转移贷款,正如现行对不同风险权重资产的资本要求,会导致表外工具的产生以规避高风险暴露一样,使银行可以在现有资本约束中获得更高的杠杆比率。在前述西班牙的案例中,我们不知道是否存在隐瞒或规避的行为,在不动产价格的繁荣以及总债务增长时,可能会产生一些规避操作。
当借贷形成的短期利润最大时,反周期的监管要求将最受抵制。只要银行置身于可获得大量短期收益的补偿系统——产生新贷款,将之证券化,等——可以预期这种压力将特别大。因此,如果补偿系统未得到改变,期望银行改变其行为是不现实的。值得注意的是,本次危机将使金融监管产生一些变化,从而将限制相关的风险行为,但金融史证明会有其他的金融创造出现。因此对与收益有关的问题进行监管很重要。
另一种形式的边界问题是非银行金融机构从事银行经营活动,而反周期监管要求对这些机构作用有限。
除此之外,当局若试图实施反周期监管仍要考虑如何在经济周期中进行调整或如何设置跨周期拨备要求等问题。如前所述,反周期监管要求发生作用的部分原理在于调整拨备,由监管部门对拨备的变化施加影响,但考虑到政治压力这样做是有困难的。更重要的是,监管机构或部门(即使在中央银行内)并没有很多宏观经济专家,如果决定权在别处,将因此承受更多地压力。即使决策归于货币政策当局,这将其暴露于更大的政治压力之下,这取决于其独立性。
如果反周期的拨备或资本要求被用于限制经济过度繁荣,必须设计一个公式。拨备或资本要求是否应基于信贷增长而变化?如果是这样,其他风险如市场风险等,将被忽略。或是否应基于资产价格而变化?如果是,哪种价格或多少比率的变动会引起对拨备或资本要求的变化。假设技术革新提升了经济增长率,增加了融资需求,当局者是否愿意而且能够坐视其设计的公式扼杀经济增长?等等。这些问题在政府实施反周期监管措施之前必须加以考虑。
最后,当局者实施反周期监管应明白其效果是对称的。提升资本或拨备要求可能在繁荣期有效,特别是如果增幅可观——尽管实际大的增长未见于西班牙和哥伦比亚,但这无疑会遭到政治反对。相反,降低相关要求未必在经济下降时有效。如货币政策之于信贷,相关的变通途径会限制银行发放贷款的努力。当经济衰退、资产价格下降、借款者净财富下降,对银行贷款吸引力会下降,抵押物价值的下降也会增加金融中介的借贷成本。
五、结论以及对发展中国家的建议
要求监管更反周期显然是基于这样的基础,即银行经营是顺周期的。使用“减速器”即在资产价格上升时对信贷扩张加以限制,是一种常用的手段。由于相机抉择的监管干预在本次危机中未能发挥理想的作用,有人建议监管者应迫使银行在繁荣时增加资本,调整最低资本或拨备要求。前者尚未被用于实践,后者在西班牙和哥伦比亚等国得到实施。
这些建议的优势在于本次危机显示了监管方面存在问题,市场参与者受到损害,因此需要更有效的监管。但是理论、实证以及实践中仍然缺乏支持反周期监管的充足证据。西班牙和哥伦比亚的经验可借借鉴,但需注意的是他们并未显示有能力应对资产泡沫。在监管机构采取反周期监管措施之前,有必要审视一下以前改革措施不理想的原因,防止因同样的原因降低反周期监管在未来实施中的作用。
在期待反周期监管效果的更多证据之外,为防止未来的金融危机,发展中国家可以在以下方面有所作为:首先,如果反周期的拨备不能显著减少银行系统的顺周期行为,货币政策当局应有准备在资产出现泡沫时采取相关措施。为此需要提高金融系统的信息质量。监管者在强制金融机构提供信息以及证实信息质量方面有许多工作要做。此外,政府当局应探索转移或限制监管系统顺周期特性的方法。作为巴塞尔Ⅱ第一支柱的评级和内部模型法,在近期的繁荣周期中显示了其顺周期特性。由于发展中国家的风险管理正在向模型化发展,有必要要求银行提供更多年份的数据。依靠外部评级同样是超出监管范围而且是顺周期的。对评级工具的依靠应该从立法中撤消,这样一旦基金经理的行为偏离最佳信托标准时,将面临国内民事诉讼的风险。在本次危机中,如果没有官方承认的评级机构为复杂的证券提供最高评级,银行也无法销售如此大量的证券。这可能意味着发展中国家相对于危机前的工业国,对证券化的依赖将下降。
最后,当局应更多地关注金融部门的激励动机。银行从自身的利益角度出发,如果认为有利可图,会主动持有更多的拨备和资本,这要求未得到保险的债权人——可能会因为银行的过度风险承担而遭受损失——参与到约束银行的经营行动中。另外要关注监管者的动机,尽管有诸多要求要让监管者负责,但本次危机中其承担的责任有限。这样做要求监管者获得更多的信息披露,不过如果监管者不可靠,如何指望避免以后的危机呢?
参考文献:
1.Adrian, Tobias, and Markus Brunnermeier, 2009. “CoVar,” mimeo,http://www.princeton.edu/%7Emarkus/research/papers/CoVaR.pdf.
2.Banco de la República (2008) “Informe de Estabilidad Financiera,” and various circulars,Bogotá, Colombia.
3.Banco de la República (2009) “Informe de Estabilidad Financiera” Bogotá, Colombia.
4.Barth, James R., Gerard Caprio, Jr., and Ross Levine. 2006. Rethinking Bank Regulation: Till Angels Govern. New York: Cambridge University Press.
5.Borio, Claudio, Craig Furfine, and Philip Lowe, 2001. “Procyclicality of the Financial System and Financial Stability: issues and policy options,” in Marrying the macro- and microprudential dimensions of financial stability, BIS policy paper number 1, March.
作者简介:
杰勒德.卡普里奥(Gerard Caprio, Jr.)世界银行发展研究集团金融与私人发展部经济学家
(胡妍斌译王辰审校)
本刊征得作者同意予以翻译并发表,以飨读者,作者对译文免责。
一、引言
本次金融危机始于2007年夏,是美国大萧条以来最严重的一次危机,对此的反思不仅包括寻找危机的祸端,也包括探寻监管解决方案。已有大量文章对危机原因进行了诊断,并追溯到危机的扩散机制。现在多数国家开始关注监管机构,如巴塞尔银行监管和金融稳定委员会等,探讨如何重建监管框架,使公众得以重拾信心,减少未来危机发生的可能。
使巴塞尔II以及其他监管体制更少地顺周期性正得到越来越多的支持。正如本次金融危机之前的情况,经济上升周期延长将促使银行及其他金融机构增加借贷量,提高杠杆率;同时,监管者或被兴奋情绪所蒙蔽,或受银行家决心快速扩张的政治压力所影响,出现监管不足。巴塞尔II存在制度方面的顺周期安排。按照巴塞尔委员会的规定,用模型计算资本比率的银行只需5年的数据,而这可能仅涵盖了繁荣年份,因此存在低估违约率的可能性。作为替代,银行可以依靠外部评级来设定风险权重,借此确定最低资本持有量,但评级机构也会受宏观经济状况的影响。因此,有必要寻求反周期的监管框架,大量研究者和重要的国际组织也正致力于这方面的研究。
本文考查了反周期监管要求的正反两方面的观点以及非常有限的实践。第二部分分析了应对顺周期的内在原理以及使信贷较少地顺周期的一些方法。提取反周期拨备是解决该问题的一种方式,第三部分分析了西班牙和哥伦比亚政府当局实施反周期拨备的努力及其实际效果。由于经验积累的时间较短,不能完全说明问题,但有限的实践显示实际效果与预期存在偏差。第四部分分析了反周期的资本或拨备要求需提醒注意的问题以及实施问题。首先,尽管在繁荣期增加资本或拨备的银行比其他银行更安全,其他情况相同,理论与实践尚无法充分证明这种改变有助于控制银行的风险承担意愿。其次,反周期的拨备或资本要求必须与所谓的边界问题一起解决,对部分经济体和地区的紧缩要求可能会使这些活动跨机构和跨地域转移,从而使成本更高,而且无助于降低整体风险。这种监管套利行为在历史上出现过很多。逃避监管如果是帮助有价值的借款者获得融资,存在正面作用;但也会有负面效应,如本次金融危机中表现比较明显的,银行为了规避资本约束创造了结构性投资工具以掩盖或转移风险头寸。第三,反周期拨备或资本需求在实施中可能存在力度不足的问题。第五部分得出结论并为发展中国家提供建议。发展中国家可能愿意跟随工业国家走的路,除了依靠反周期拨备或资本要求以控制经济波动之外,政府当局也应加强对内在信息的关注,正确处理机构的激励问题。
二、处理顺周期问题:为什么和怎么做
“好的银行家并非因为其可以预见危险并避免危险,而是在他受困时,他与他的团队是以合规的方式受困,因此没人可以责怪他”。——凯恩斯,1932,P176。
(一)控制银行顺周期性的内在原理
银行顺周期意味着在经济上升阶段降低借贷标准,在衰退期不理性地提高标准,这不是新发现的问题。银行经营的顺周期性有很多原因,其中之一是存在信息不对称,当借款者净财富和抵押品价值较高、借款者中的失业率较低时,银行愿意提供更多的贷款。由于银行以现值评估借款者的净财富和抵押品价值,当资产价格较高时借款人可以更容易地得到信贷。
社会公众以其长期利益为导向,有很多理由希望银行在信贷繁荣期中控制顺周期趋势。例如,可以理解的是很多房屋被收回的人后悔借贷过多,或怪罪银行在发放信贷时过于慷慨,在本次危机中很多人有这种情绪。当价格上升(包括股票、石油、货币、房屋等)或经济或商业长时间繁荣,许多人会简单地以此为趋势向后推断,忘记会向中值回归的规律。银行家经常提到的是,当向均值回归的阶段过去一段时间以后,信贷官等一些风险承担者,因为既没有经历过差年景,也未曾认真研究过它们,从不设想以后会经历以前的不好情况。缺少经验是难以摆脱从众行为的原因,凯恩斯的名言揭示了银行从众行为背后的主要原因。
本次危机提供了较少有争议的理由,在追逐收益方面的从众行为,即从重大商业行为上获得收益——涉及到创造抵押贷款、证券化、获得理想的评级等。对此的解释与其说是集体健忘或未能理解历史——从按揭经纪到银行高管到评级机构,不如说是反映了相关当事人可以在扩张期获得可观收益,不用因为趋势逆转而遭受损失的深层次问题。
资产泡沫盛行,特别是最近几年,是寻求更反周期监管框架的另一个原因。这并非是新出现的现象,最早可以追溯到1719年-1720年南海泡沫,一些参与者饱受泡沫折磨,因此有理由夸大资产价格波动和他们所承受痛苦的程度,强烈建议采取反周期的监管措施。
银行和其他金融中介——特别是最大的一些——因其在多个市场中互为交易对手或具有相同的头寸,同业联系更加紧密。尽管同业联系是银行长期的特点,以前银行拥有大量流动性和更多资本,现在更多地依赖市场及其它中介以获得这种流动性。这种依赖增加了银行的脆弱性,加大了繁荣期的杠杆率,也增加了对反周期监管的要求。
尽管股东、债权人、稽核员、信贷评级机构以及监管者都有责任监督银行的经营行为,但本次危机暴露了银行公司治理的脆弱性以及这些机构在行使职能方面的不足;在危机前的繁荣期,因未将未来的风险考虑在内,经营扩张使管理者获得的收益过多,成为一项主要的管理失误。股东对经营趋势逆转缺少关注是可以理解的,因为他们可以在经营上升时获得收益,并为此承担了风险。债权人约束不足最让人迷惑,因为如果银行破产他们将面临风险损失,但是除了获得确定的收益外,在经营扩张中不会得到额外的收益。不过,有可能是因为他们希望得到政府资助,更合理的解释是他们受乐观情绪所蒙蔽。相同情况在于,受同样乐观情绪的影响(可能受较高信贷评级的影响),国外债权人下调了包括新兴市场债务到较高风险的公司票据等大部分债务的风险升水,未能要求增加风险溢价。
顺周期的借贷行为——繁荣时期降低信贷标准——也会导致更大的损失,迫使在峰值时销售资产。“减价销售”适用于后一种情况,反映了在明确的下降趋势中,资产价格会远远脱离其长期价值,在繁荣期也同样如此。因此降低顺周期可以降低资产价格的波动性,使个人和公司更易借此做规划。
相机抉择监管未能消除顺周期现象。本次危机中全球监管失灵——不仅仅是制造有害资产的国家,也包括购买这些资产的国家——可能的原因在于监管者受到政治压力影响、意识形态问题或仅仅是无能。理顺这些因素并不容易。不管怎样,任何一个解决方案都显示,将维护银行系统稳健性的责任推给相机抉择监管,正如我们所见,并且不仅是在本次危机中,效果并不理想。因此,可以理解公众强烈希望减少对相机抉择监管的依赖,建立一些自动的监管标准。
(二)银行反顺周期行为的一些措施
上述原因为降低银行繁荣期的过度借贷提供了充足的依据。在本次金融危机发生前,金融监管的主要注意力集中于微观单位,即金融机构的审慎性监管上。因此,限制信贷繁荣的讨论主要集中于如何使用货币政策以降低资产泡沫,虽然没有产生统一的结论。美联储倾向于支持在泡沫破灭前不干预的观点,直到2008年末这一观点仍未得到改变。欧洲中央银行在部分年度报告中揭示,偏好于使用货币政策控制资产过度泡沫,同时说明这并不意味着反对降低信贷扩张的监管努力。关于运用货币政策控制泡沫的讨论集中于政策干预的成本和收益,美联储认为及时识别泡沫存在困难,这限制了货币政策的效用,而且小幅加息对抑制投机性泡沫可能无效(投机基于的收益率预期远高于任何一个激进的中央银行可以制定出的反周期利率水平),暗示货币政策最好在泡沫破灭后再使用。反对的观点较少关注泡沫破裂造成的成本,强调与实体经济不相称的资产价格的破坏性。有学者认为货币政策仍需致力于控制资产泡沫,支持不应过度依赖反周期的资本或拨备要求来完成此任务。
在货币政策领域之外,降低顺周期借贷的第一选择可能是降低或减少监管系统中鼓励该种行为的某些特点。基于风险的资本要求是其中的一个例子:最低资本持有量由风险加权平均计算而得,在繁荣时期低估风险而在衰退时高估风险,对资本要求较为顺周期。使用较少年份的模型,或依赖评级设定风险权重,使得繁荣期可能较衰退期更高,造成进一步的顺周期结果。评级确实是顺周期的——如1994年的墨西哥危机,1997年-1999年东南亚金融危机,以及本次金融危机中所反映的。在所有这些场合中,直到所有的困难被大众所知,评级仍在高位。因此,要求各类基金管理者(如养老金)仅持有经评级的金融工具也会导致部分的顺周期性。不再强调要求风险权重中必须依赖评级,有助于降低顺周期性,使风险权重和评级基于“整个周期”也同样有助。
除了消除顺周期因素,当局控制信贷过快扩张也有其他方式。最简单的干预方式可能是现场决策,即在观察到信贷扩张或资产价格增幅过度时(尽管难以确定),马上致力于降低信贷扩张,通过相机抉择措施来控制银行资产负债表的过度扩张。事实上对于快速扩张的银行进行一对一的指导,这种相机抉择的干预,可以同时服务于微观和宏观的审慎性监管。但是相机抉择的监管可能并不可靠。尽管美国的银行监管者迅速指向非银行金融机构,如投资银行和AIG(美国保险集团),在此次危机中,大量大型商业银行明显拥有过度杠杆,需要通过各种途径借助政府基金。美国储贷机构危机中审慎监管的失效,促使出现《1991年存款保险改进法》(FDICIA),为监管干预更加主动和易于管理提供了一些支持,因此不论监管是被迫的还是明显有预见的都随时可得。最后部分会讨论到,FDICIA在本次金融危机中的失效可以视作不应过度依靠自动稳定政策的一个事证。
有必要注意到的是监管失效并非仅发生在美国。高杠杆——20或30比1,甚至更高——同样折磨着一些高收入和中等收入国家。更重要的是大量有毒资产虽产自美国,但大部分是由欧洲和非美国机构购买的。大部分证券的评级为AAA-,但支付的利率高于AAA。
更具体的,近期有建议对自动监管体系增加公式化的干预手段。一种方式是当银行或监管者运用模型确定最低资本需求时,应考虑到可能的违约风险并因此更加保守。这需要考虑到整个商业周期,甚至涵盖商业周期中最差的部分(给予特别的权重)时的违约可能,任何一种方式都会造成更高的违约可能性,因而要求银行持有比本次危机前更高的最低资本量,因后者仅考虑了商业周期中上升阶段的违约率。当然,以此确定的资本水平可能仍然不充足,因为如果是基于短期和温和衰退而获得的资本水平,可能对于应对经济的快速下降仍然不够。此外还需考虑的问题是,模型中的商业周期的时间长度如何确定,社会能接受的银行系统的安全程度是什么。如果银行认为违约可能性过高,可能倾向于除了最保守的公司和政府以外,不向其他任何人放贷,从而限制经济发展与信贷可得性。这个问题在倒数第二部分予以论述。
Adrian 和 Brunnermeier提出了控制系统风险的一个方法,即通过衡量风险溢出和长尾风险的相关性。如上所述,危机前监管的注意力集中于单个银行及其资产,而较少关注资产负债的错配和跨机构的风险。Adrian 和 Brunnermeier提出了测量单个机构对系统性风险贡献,以及金融部门面临风险和金融压抑时在险价值的方法。建议造成更大系统性风险的机构接受更严格的监管要求或限制。这些建议值得进一步研究。
另一个建议是计算资本要求的公式不仅应包含微观审慎性因素而且要考虑到宏观审慎性因素。有学者建议将基础的最小资本比率,不管如何获得(如巴塞尔),与反映杠杆、成熟期错配、信贷和资产价格的因素相乘。指出,高杠杆以及快速增长的金融机构将比其他机构面临更高的资本要求,而且该乘数会随宏观经济指标的变化而变化,在繁荣期比单位值更大,衰退期比单位值更小。因此该乘数考虑到了经济扩张杠杆和错配问题,以及资产价格和信贷过度增长等问题。
下文将论述到的,西班牙当局提出的另一个建议是让银行在信贷快速扩张时增加拨备,即银行为预期损失所提的资金。从经济学的角度,贷款的经济价值在于面值减拨备,因此,面值与拨备的差,应等于损失的折现值减银行积累的坏帐升水的现值。这意味着不仅要考虑当期损益也要考虑未来的损益。会计师站在股东立场上,主要考虑现阶段情况,因此其观点是拨备需要反映已发生的,而非可能发生的损失。会计师建议的是按期衡量现实发生的净收入水平,与监管部门(以及存款保险机构)的观点完全相反,即银行应该加强拨备以避免未来的损失。监管部门可以要求银行提供更多的信息,但大部分实际和潜在的股东无法做到;缺乏额外的信息,股东难以权衡不同的未来场景,因此采取会计师的观点,集中于已经发生的事实。从经济学的角度,如果银行拨备少于其真实预期损失,银行资本需求被夸大,将误导投资者和债权人。
另一方面,资本的作用在于吸收未预期损失。由于各种风险分布的不确定性,对预期和非预期损失的区别存在灰色界限。反周期拨备要求经济学家和监管者需关注该发现,即繁荣期的信贷标准大幅恶化,信贷因而流向了风险更高、较少抵押品的借款者。
三、反周期监管措施在实践中的运用
截今为止还没有国家采用反周期的资本要求政策,只有少量国家采用反周期的拨备措施。西班牙当局是最早实施这一措施的国家,其后是哥伦比亚,更近期(2008,11月)是秘鲁。本文将考察前两个案例,以理解反周期监管到底是如何实施的。不过由于采用反周期监管措施的案例数量较少,使用的时间不长,尚不能完全说明问题,相关的案例对其他国家的借鉴意义也不应被过度夸大。第四部分将分析反周期措施不如设计者预想的原因。
(一)西班牙案例
西班牙政府在2000年第一个采用统计拨备制度,部分原因是因为进入欧元区而失去对货币供应的控制。其他不在共同货币区的国家拥有在资产价格大幅上升时逆风而动的选择权,西班牙当局没有这个权力,货币政策由ECB和欧元区决定,而不仅仅是西班牙国内。此外,有关研究显示西班牙于1960年代以来经历了巨大的顺周期信贷增长。大量证据显示借贷标准在1984年-2002年的繁荣期下降,不仅是对风险项目/融资借款人,而且对于抵押贷款者。因此,如许多银行监管者在繁荣期提醒的那样,信贷快速扩张,同时信贷质量快速恶化。
减少信贷顺周期性的努力始于2000年7月,建立了新的拨备科目,即统计拨备,作为一般拨备和专项拨备的补充。统计拨备是预期损失与专项拨备的差,预期损失取决于信贷周期,因此统计拨备可能为正可能为负。在动态拨备制度下,当经济上行时,按历史违约率计提准备金,高于当期违约率;如果经济下行导致违约率高于历史数据,则会少计提准备金。银行对统计拨备心存抵触并不奇怪,银行家认为与其他管辖地银行相比利润受到限制,从而影响了他们的竞争力。但这一诉求很难评估。在银行系统层面,拨备的增加是少量的。银行家提出他们正在减少利润,使得发行股票成本更高(因为与欧洲其他不采用统计拨备银行相比,利润较低),但是即使是最愚笨的股东也应该可以看到与西班牙银行比其他银行拨备不足银行具有更大的潜在价值。西班牙银行可以更好地解释其统计模型以帮助市场更好地理解其情况。
IMF报告显示2005年,与其他高收入国家相比,西班牙银行的不良贷款拨备比率很高,但西班牙银行系统在本次危机中是否算成功仍有待观察。2009年6月,西班牙储蓄银行委员会最新估计,2010年的贷款损失将超过9%,2009年为4%;同一份报告显示不良贷款上升至资产10%,这将导致约20家银行资本充足率将降至8%以下。而且房地产繁荣在多大程度上由银行融资所支持,到危机结束时房屋价格下降多少等问题尚不清楚。更重要的是,即使西班牙银行系统在本次金融危机中运行良好,也不足以说明是新的拨备系统在起作用。也可能是因为西班牙银行本身风险防范措施做得较好;或者因为较少地涉足复杂金融工具,而不受欧美银行那样损失严重;或者因为其他的监管因素,使本国银行在遭遇本次金融危机时状态较好。
(二)哥伦比亚案例
哥伦比亚于2002年起采用信贷风险管理系统(SARC),该系统是大量法规、程序、方法、工具、知识的集合,运用了大量人力和物资资本理解、衡量和控制信用风险。根据现有法律,与信贷风险相关的预期损失应通过普通或专项拨备加以覆盖,预期损失由银行内部评级法进行估算。该系统清楚地指出拨备应考虑反周期调整因素。反周期拨备可以在个别或整体层面加以采用。在采用SARC前,哥伦比亚的拨备看似顺周期;比如,拨备在1998年之前的经济繁荣期下降,而在之后上升。
与西班牙一样,哥伦比亚将每笔贷款的潜在损失划分为未支付头寸和平均拨备(基于上次周期)两个部分。当潜在损失低于拨备时,银行可以将差额存入有关基金,当损失上升至拨备时可以提取。特殊拨备分成两个部分:个别拨备和个别反周期拨备。个别拨备是顺周期的,为了避免在经济恶化时拨备过紧,个别反周期拨备要考虑到最坏情况的整个解释周期进行计算,从而增加总的拨备额。当经济条件恶化时,反周期拨备为0,银行可以使用扩张期储存的资金以弥补拨备不足,因而减少经济收缩时拨备的负担。
哥伦比亚总的信贷增长确实下降迅速——从2007年末34%到2008年末18%。但同样也是有多种因素所致,至少包括中央银行近400个基点的紧缩、全球信贷收缩,贸易额下降使得银行更趋于规避风险。
四、反周期监管要求的局限性和关注点
“如果将自己保护在坚固的防御工程之后,将迫使敌人寻找其他的进攻方式”——克劳塞维茨。
尽管对于引导银行在经济上升阶段增加资本或拨备,从而限制其在繁荣期的过度借贷的呼声很紧迫,但仍有理由对此管理方式是否有效,以及在实施中的问题存有怀疑。关于实际效能,特别受关注的是反周期资本(拨备)要求的作用在理论和实证中还没有得到充分验证。没有证据表明较高的资本比率会降低银行的风险行为。更高的资本要求可能诱导银行为达到股东或管理者制定的收益率目标而采取风险行为,监管者无法有效及时地对此加以管理。因此,提升资本充足率要求——经济繁荣期反周期资本要求所要求的——可能增加也可能降低银行风险承担意愿。问题在于当银行认为最低资本比率要求高于他们认为的最优水平时会采取什么样的调整措施,何时有动机从事更高风险的活动。
也没有证据显示较高的资本要求会使银行系统更加稳定。Barth, Caprio, and Levin收集了大量关于监管的跨国数据,并未发现更严格的资本要求有助于让银行系统更加稳定。有研究发现银行的风险偏好受股东集中度的影响——在所有权更集中的国家,更高的资本要求将导致银行更大的风险偏好。尽管缺乏关于拨备的跨国数据,但拨备与资本的性质相似,因而可以预期到相似的结果;强迫银行提供更多的拨备可能与要求其持有更多的资本效果一样。
上述经验研究基于的资本比率在近几年全球各国实施的资本充足率之内,如果采用反周期资本要求,有些国家在繁荣期的资本比率可能提高至超出有关范围,繁荣期最低的资本比率可能从8%提高到20%或30%,这可能会起作用。但对于银行来说可能较难采取措施应对该变化。更重要的,资本需求的大幅变动可能面临政治压力,政治是影响监管实施措施的重要因素。
事实上,依靠反周期的拨备或资本需求与依靠基于风险的存款保险升水以控制风险的原理是一样的。如果银行可以通过更高的存款保险升水以助其加强风险承担(类似于提供更高的拨备),也可以降低面临的风险。但困难在于对银行风险的权衡较难。结果是升水的差距相对于风险差距较少,在如美国的案例中,存款保险的特点侵蚀了基于风险的定价,导致危机前的这些年份,所有银行支付相同的升水——为零!因此,即使反周期的拨备或资本要求可以战胜其它约束条件,依赖于其以稳定银行系统仍是不明智的。
在理论与相关实证研究之外,监管回避方面有很多的经验。在繁荣期,银行希望多贷款,借款者希望获得信贷,巨大的压力将侵蚀限制借款的监管措施。这些金融中的所谓的边界问题自从存在金融机构以来就一直存在。例如,西欧对高利率的限制使在利率支付限制上寻找出路有利可图,导致汇票的产生——在出售票据(获得资金)时承诺未来以更高的价格购回。在本次危机中,反周期的资本或拨备要求可能引导银行隐瞒或转移贷款,正如现行对不同风险权重资产的资本要求,会导致表外工具的产生以规避高风险暴露一样,使银行可以在现有资本约束中获得更高的杠杆比率。在前述西班牙的案例中,我们不知道是否存在隐瞒或规避的行为,在不动产价格的繁荣以及总债务增长时,可能会产生一些规避操作。
当借贷形成的短期利润最大时,反周期的监管要求将最受抵制。只要银行置身于可获得大量短期收益的补偿系统——产生新贷款,将之证券化,等——可以预期这种压力将特别大。因此,如果补偿系统未得到改变,期望银行改变其行为是不现实的。值得注意的是,本次危机将使金融监管产生一些变化,从而将限制相关的风险行为,但金融史证明会有其他的金融创造出现。因此对与收益有关的问题进行监管很重要。
另一种形式的边界问题是非银行金融机构从事银行经营活动,而反周期监管要求对这些机构作用有限。
除此之外,当局若试图实施反周期监管仍要考虑如何在经济周期中进行调整或如何设置跨周期拨备要求等问题。如前所述,反周期监管要求发生作用的部分原理在于调整拨备,由监管部门对拨备的变化施加影响,但考虑到政治压力这样做是有困难的。更重要的是,监管机构或部门(即使在中央银行内)并没有很多宏观经济专家,如果决定权在别处,将因此承受更多地压力。即使决策归于货币政策当局,这将其暴露于更大的政治压力之下,这取决于其独立性。
如果反周期的拨备或资本要求被用于限制经济过度繁荣,必须设计一个公式。拨备或资本要求是否应基于信贷增长而变化?如果是这样,其他风险如市场风险等,将被忽略。或是否应基于资产价格而变化?如果是,哪种价格或多少比率的变动会引起对拨备或资本要求的变化。假设技术革新提升了经济增长率,增加了融资需求,当局者是否愿意而且能够坐视其设计的公式扼杀经济增长?等等。这些问题在政府实施反周期监管措施之前必须加以考虑。
最后,当局者实施反周期监管应明白其效果是对称的。提升资本或拨备要求可能在繁荣期有效,特别是如果增幅可观——尽管实际大的增长未见于西班牙和哥伦比亚,但这无疑会遭到政治反对。相反,降低相关要求未必在经济下降时有效。如货币政策之于信贷,相关的变通途径会限制银行发放贷款的努力。当经济衰退、资产价格下降、借款者净财富下降,对银行贷款吸引力会下降,抵押物价值的下降也会增加金融中介的借贷成本。
五、结论以及对发展中国家的建议
要求监管更反周期显然是基于这样的基础,即银行经营是顺周期的。使用“减速器”即在资产价格上升时对信贷扩张加以限制,是一种常用的手段。由于相机抉择的监管干预在本次危机中未能发挥理想的作用,有人建议监管者应迫使银行在繁荣时增加资本,调整最低资本或拨备要求。前者尚未被用于实践,后者在西班牙和哥伦比亚等国得到实施。
这些建议的优势在于本次危机显示了监管方面存在问题,市场参与者受到损害,因此需要更有效的监管。但是理论、实证以及实践中仍然缺乏支持反周期监管的充足证据。西班牙和哥伦比亚的经验可借借鉴,但需注意的是他们并未显示有能力应对资产泡沫。在监管机构采取反周期监管措施之前,有必要审视一下以前改革措施不理想的原因,防止因同样的原因降低反周期监管在未来实施中的作用。
在期待反周期监管效果的更多证据之外,为防止未来的金融危机,发展中国家可以在以下方面有所作为:首先,如果反周期的拨备不能显著减少银行系统的顺周期行为,货币政策当局应有准备在资产出现泡沫时采取相关措施。为此需要提高金融系统的信息质量。监管者在强制金融机构提供信息以及证实信息质量方面有许多工作要做。此外,政府当局应探索转移或限制监管系统顺周期特性的方法。作为巴塞尔Ⅱ第一支柱的评级和内部模型法,在近期的繁荣周期中显示了其顺周期特性。由于发展中国家的风险管理正在向模型化发展,有必要要求银行提供更多年份的数据。依靠外部评级同样是超出监管范围而且是顺周期的。对评级工具的依靠应该从立法中撤消,这样一旦基金经理的行为偏离最佳信托标准时,将面临国内民事诉讼的风险。在本次危机中,如果没有官方承认的评级机构为复杂的证券提供最高评级,银行也无法销售如此大量的证券。这可能意味着发展中国家相对于危机前的工业国,对证券化的依赖将下降。
最后,当局应更多地关注金融部门的激励动机。银行从自身的利益角度出发,如果认为有利可图,会主动持有更多的拨备和资本,这要求未得到保险的债权人——可能会因为银行的过度风险承担而遭受损失——参与到约束银行的经营行动中。另外要关注监管者的动机,尽管有诸多要求要让监管者负责,但本次危机中其承担的责任有限。这样做要求监管者获得更多的信息披露,不过如果监管者不可靠,如何指望避免以后的危机呢?
参考文献:
1.Adrian, Tobias, and Markus Brunnermeier, 2009. “CoVar,” mimeo,http://www.princeton.edu/%7Emarkus/research/papers/CoVaR.pdf.
2.Banco de la República (2008) “Informe de Estabilidad Financiera,” and various circulars,Bogotá, Colombia.
3.Banco de la República (2009) “Informe de Estabilidad Financiera” Bogotá, Colombia.
4.Barth, James R., Gerard Caprio, Jr., and Ross Levine. 2006. Rethinking Bank Regulation: Till Angels Govern. New York: Cambridge University Press.
5.Borio, Claudio, Craig Furfine, and Philip Lowe, 2001. “Procyclicality of the Financial System and Financial Stability: issues and policy options,” in Marrying the macro- and microprudential dimensions of financial stability, BIS policy paper number 1, March.
作者简介:
杰勒德.卡普里奥(Gerard Caprio, Jr.)世界银行发展研究集团金融与私人发展部经济学家
(胡妍斌译王辰审校)