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【摘要】：立法法赋予所有设区的市以地方立法权。这一变化将会对宪法的监督和实施提出更高的挑战。由设区的市进行立法是地方自主权的表现，也是实现地方政权机构和居民的意志、利益的基本方式。地方立法权扩张强化了地方政权机构的责任，也促使它们转变职能以及履行职能的方式。
【关键词】：立法法;地方立法权;人大主导;监督
一、人大主导，防范地方立法的部门利益化和地方保护主义
由于“强行政、弱人大”的现实，在我国地方立法实践中，行政部门几乎垄断起草、主导话语，人大立法常常沦为为政府行为合法性进行背书。而且通常越是基层的地方，其地方党政官员越是一言九鼎，其对地方的控制越是紧密，这样的地方立法也就容易成为长官意志、部门利益的产物，背离立法应有的民主性、科学性要求。在地方治理民主化、民主决策尚未有效实现，地方立法过程中民主协商尚不充分，地方人大权威性付之阙如的情况下，立法法修订草案对设区的市地方立法的扩权对于推进地方治理的现代化、法治化的现实意义有多大？如果仅仅将原先市县以红头文件进行的社会管控转换成以地方性法规形式进行，这恐怕绝非城市法治进步的标志。
（一）强化设区市人大对立法的主导
健全设区市人大和社会公众的沟通机制，开展有效的立法协商，畅通民众有序参与立法的途径。可以考虑明确规定设区的市的地方性法规必须由其人大而非常委会通过，这既能控制设区市人大立法数量，本着“少而精”的原则，更注重地方特色凝练和质量提升，抑制政绩式立法和立法的部门化。人大代表数量大、代表面广，在强化人大代表和选民联系的基础上，让更多的利益相关者参与到制度安排中进行充分的利益博弈。同时辅以立法信息全程公开和立法议案意见收集处理制度、回复说明理由制度等。引入更多的公众参与，最终得出一个多数人的意见。这样的立法机制可在一定程度上遏制地方立法被行政力量操控、听不到其他方面声音、反映不出其他主体利益诉求的倾向。
（二）激活并正确行使立法机关的权力。
这既是地方立法发挥功效的前提，也是地方立法的民主效果。事实上，当地方自治事务主要通过立法来完成时，地方人大及其常委会的权力和地位会因此而强化。在当下结构中，地方人大及其常委会的主要工作职责往往限于监督，对地方决策和治理活动的参与极为不足。这种困境会随着立法活动的展开而有所变化，这种变化既表现为它掌握了一部分实质权力，也表现为它能够参与党政机关的决策过程。
立法主要通过地方人大常委会来完成。为强化其立法能力，地方人大及其常委会有必要在组成和工作方式上进行改革。首先，增设相关的专业性委员和法制工作委员会，使立法具有常规性。其次，增补有关法律领域的专家担任常委会委员，并聘请具有法律专业知识和能力的人担任法律顾问、立法顾问，并参与立法事务。这样一来，地方人大常委会在立法问题上的专业性、科学性都得到强化，具备了主导立法的能力。此外，严格控制所谓的“委托立法”和“立法外包”。将立法委托给专家或中立第三方，难以确保那些承担立法工作的主体不是利益关系人以及他们不会被俘获，避免第三方起草法律草案制度流于形式。
二、加强审查，落实对设区的市地方立法的有效监督
在依法赋予设区的市以地方立法权，推进设区城市治理的民主化、法治化的同时，也必须警惕设区的市立法中可能存在的诸如超越立法权限，与上位法抵触、重复，部门利益或长官意志的法规化等问题。虽然有学者较为乐观地指出： 只要地方立法坚持“不抵触、有特色、可操作”三原则，无论立法主体数量如何增加，都可以在最大程度上防止弊端和问题。但从较大市立法实践看，存在的问题还是很多的。
（一）加强对设区的市立法的审查，落实监督制约制度
第一，可以考虑适当延长省级人大常委会对设区市立法的审批时间，如延长至 8个月;第二，限制设区市每年的立法数量，设区市立法应“少而精、有特色”，每年立法数量可以限制在1～2件。对于违法的设区市地方性法规要建立具体规范可操作的撤销制度。我国立法监督中所谓的备案和撤销目前常常由于缺乏更为细化的程序规程而流于形式，处于“休眠”状态，基本上是没有任何实质意义的软约束。如学者所言，尽管我国宪法和宪法性法律规定全国人大常委会有权撤销同宪法或法律相抵触的行政法规及同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规，国务院有权改变或撤销不适当的部门规章和地方政府规章，但迄今为止，这些机构没有一个行使过撤销权，没有一件地方性法规因“抵触”而被“撤销”的案例。
（二）配置司法审查和备案审查制度
地方立法可能侵害公民、法人和其他组织的合法权益，不同立法之间可能存在冲突（例如下位法违反上位法、不同地方之间就相关事务的立法存在矛盾等）。对此，要从制度上确保地方立法的施行有助于法制统一，从而实现法治价值。这不同于前面针对地方立法自身制度的论述，而是从配套性制度的角度提出的建议。它要求完善两大制度，其一是相对完备的司法审查制度，其二是切实有效的备案审查制度。
就目前的行政诉讼制度来说，由设区的市制定的地方性法规、地方政府规章，其效力是不能被法院质疑的。这既是指它们的合法性不能成为行政诉讼的对象，也指法院不能对其作附带性审查，亦不得质疑其效力。若时机成熟，也要考虑将地方性法规和地方政府规章纳入司法审查的范畴。备案审查制度是由《立法法》发展出来的一套保证法制统一、法律规范之间不发生冲突的审査制度。它不同于司法审査的消极性审查，而是在立法体系内部设立的积极审查，它既来源于带有监督性质的“同意权”，也是从维护法律效力体系的角度而展开的审查，因而被认为具有高度的宪法价值。严格来说，所有的立法都要履行备案程序。《立法法》确立的制度是，设置专门机构在备案过程中进行审査，以确保送呈备案的立法不存在违反上位法的问题，甚至可以进一步认为这些立法不存在合法性或合宪性争议。
参考文献：
[1]田飞龙.完善公众参政权制度，推进民主立法[EB/OL].http： / /www.china-review. com/lat. asp？ id =29616，2014-07-10.
[2]庞凌.论地方人大与其常委会立法权限的合理划分[J].法学，2014（9）：16.
[3]秦前红，李少文.地方立法权扩张的因应之策[J].法学，2015（7）.
[4]肖迪明，谭鹏.关于完善我国立法权限划分的思考[A].中国立法学研究会2013年年会论文[C].
【关键词】：立法法;地方立法权;人大主导;监督
一、人大主导，防范地方立法的部门利益化和地方保护主义
由于“强行政、弱人大”的现实，在我国地方立法实践中，行政部门几乎垄断起草、主导话语，人大立法常常沦为为政府行为合法性进行背书。而且通常越是基层的地方，其地方党政官员越是一言九鼎，其对地方的控制越是紧密，这样的地方立法也就容易成为长官意志、部门利益的产物，背离立法应有的民主性、科学性要求。在地方治理民主化、民主决策尚未有效实现，地方立法过程中民主协商尚不充分，地方人大权威性付之阙如的情况下，立法法修订草案对设区的市地方立法的扩权对于推进地方治理的现代化、法治化的现实意义有多大？如果仅仅将原先市县以红头文件进行的社会管控转换成以地方性法规形式进行，这恐怕绝非城市法治进步的标志。
（一）强化设区市人大对立法的主导
健全设区市人大和社会公众的沟通机制，开展有效的立法协商，畅通民众有序参与立法的途径。可以考虑明确规定设区的市的地方性法规必须由其人大而非常委会通过，这既能控制设区市人大立法数量，本着“少而精”的原则，更注重地方特色凝练和质量提升，抑制政绩式立法和立法的部门化。人大代表数量大、代表面广，在强化人大代表和选民联系的基础上，让更多的利益相关者参与到制度安排中进行充分的利益博弈。同时辅以立法信息全程公开和立法议案意见收集处理制度、回复说明理由制度等。引入更多的公众参与，最终得出一个多数人的意见。这样的立法机制可在一定程度上遏制地方立法被行政力量操控、听不到其他方面声音、反映不出其他主体利益诉求的倾向。
（二）激活并正确行使立法机关的权力。
这既是地方立法发挥功效的前提，也是地方立法的民主效果。事实上，当地方自治事务主要通过立法来完成时，地方人大及其常委会的权力和地位会因此而强化。在当下结构中，地方人大及其常委会的主要工作职责往往限于监督，对地方决策和治理活动的参与极为不足。这种困境会随着立法活动的展开而有所变化，这种变化既表现为它掌握了一部分实质权力，也表现为它能够参与党政机关的决策过程。
立法主要通过地方人大常委会来完成。为强化其立法能力，地方人大及其常委会有必要在组成和工作方式上进行改革。首先，增设相关的专业性委员和法制工作委员会，使立法具有常规性。其次，增补有关法律领域的专家担任常委会委员，并聘请具有法律专业知识和能力的人担任法律顾问、立法顾问，并参与立法事务。这样一来，地方人大常委会在立法问题上的专业性、科学性都得到强化，具备了主导立法的能力。此外，严格控制所谓的“委托立法”和“立法外包”。将立法委托给专家或中立第三方，难以确保那些承担立法工作的主体不是利益关系人以及他们不会被俘获，避免第三方起草法律草案制度流于形式。
二、加强审查，落实对设区的市地方立法的有效监督
在依法赋予设区的市以地方立法权，推进设区城市治理的民主化、法治化的同时，也必须警惕设区的市立法中可能存在的诸如超越立法权限，与上位法抵触、重复，部门利益或长官意志的法规化等问题。虽然有学者较为乐观地指出： 只要地方立法坚持“不抵触、有特色、可操作”三原则，无论立法主体数量如何增加，都可以在最大程度上防止弊端和问题。但从较大市立法实践看，存在的问题还是很多的。
（一）加强对设区的市立法的审查，落实监督制约制度
第一，可以考虑适当延长省级人大常委会对设区市立法的审批时间，如延长至 8个月;第二，限制设区市每年的立法数量，设区市立法应“少而精、有特色”，每年立法数量可以限制在1～2件。对于违法的设区市地方性法规要建立具体规范可操作的撤销制度。我国立法监督中所谓的备案和撤销目前常常由于缺乏更为细化的程序规程而流于形式，处于“休眠”状态，基本上是没有任何实质意义的软约束。如学者所言，尽管我国宪法和宪法性法律规定全国人大常委会有权撤销同宪法或法律相抵触的行政法规及同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规，国务院有权改变或撤销不适当的部门规章和地方政府规章，但迄今为止，这些机构没有一个行使过撤销权，没有一件地方性法规因“抵触”而被“撤销”的案例。
（二）配置司法审查和备案审查制度
地方立法可能侵害公民、法人和其他组织的合法权益，不同立法之间可能存在冲突（例如下位法违反上位法、不同地方之间就相关事务的立法存在矛盾等）。对此，要从制度上确保地方立法的施行有助于法制统一，从而实现法治价值。这不同于前面针对地方立法自身制度的论述，而是从配套性制度的角度提出的建议。它要求完善两大制度，其一是相对完备的司法审查制度，其二是切实有效的备案审查制度。
就目前的行政诉讼制度来说，由设区的市制定的地方性法规、地方政府规章，其效力是不能被法院质疑的。这既是指它们的合法性不能成为行政诉讼的对象，也指法院不能对其作附带性审查，亦不得质疑其效力。若时机成熟，也要考虑将地方性法规和地方政府规章纳入司法审查的范畴。备案审查制度是由《立法法》发展出来的一套保证法制统一、法律规范之间不发生冲突的审査制度。它不同于司法审査的消极性审查，而是在立法体系内部设立的积极审查，它既来源于带有监督性质的“同意权”，也是从维护法律效力体系的角度而展开的审查，因而被认为具有高度的宪法价值。严格来说，所有的立法都要履行备案程序。《立法法》确立的制度是，设置专门机构在备案过程中进行审査，以确保送呈备案的立法不存在违反上位法的问题，甚至可以进一步认为这些立法不存在合法性或合宪性争议。
参考文献：
[1]田飞龙.完善公众参政权制度，推进民主立法[EB/OL].http： / /www.china-review. com/lat. asp？ id =29616，2014-07-10.
[2]庞凌.论地方人大与其常委会立法权限的合理划分[J].法学，2014（9）：16.
[3]秦前红，李少文.地方立法权扩张的因应之策[J].法学，2015（7）.
[4]肖迪明，谭鹏.关于完善我国立法权限划分的思考[A].中国立法学研究会2013年年会论文[C].