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摘 要：国土资源是一个城市重要的发展资源。当前沿海地区的产业和资本金正加速向内地转移，应抓住这一产业梯度转移机遇，推进“科学发展，加速赶超”，加速经济社会全面可持续发展。但稀缺的土地资源已成为发展的“瓶颈”。推进节约集约用地，提高土地利用效率将成为推动地方经济社会又好又快发展的战略性举措。本文在对娄底土地利用趋势深入分析的基础上，提出了建议和对策。
关键词：土地利用；趋势；娄底；对策建议
一、土地利用趋势分析
1.1用地政策越来越严。国家土地调控政策更紧。2004年以来，国务院相继下发了一系列文件，要求各地落实最严格的土地管理政策，推动产业结构调整，促进经济发展方式转变。因此，娄底全市土地利用的宏观环境不可能“松绑”，只会朝着控制越来越紧、管理越来越严的方向发展。各级政府的土地管理责任更重。国家实行耕地保护行政首长责任制，地方各级政府主要负责人为第一责任人，对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。并严格实行领导问责制。土地执法监管力度更强。国家的土地督察制度日趋完善规范，并利用卫星遥感技术等先进科技手段，加强对违法用地情况监控。
1.2用地空间越来越小。土地资源空间的硬约束越来越明显。当前一大批国家、省重点基础设施工程落户娄底，需占用耕地2万多亩，而娄底市耕地减少的空间只有1157亩。同时按生态环境和经济社会可持续发展要求，未来15年间全市建设用地只有4500公顷的空间，而经测算实际用地总需求将达到1.2万公顷，差距达7500公顷。土地利用规划管理的硬约束越来越明显。土地利用总体规划是实现紧缩地根的重要措施，也是保护耕地的硬约束。而依靠湖南省国土资源厅修改土地利用总体规划向下核减基本农田的空间已经很小。复垦整理资源的硬约束越来越明显。近年来，通过大规模实施土地整理、盘活闲置土地，一定程度上缓解了用地紧张的局面。但土地开发整理后备资源已明显不足，下一步主要依赖于170公顷城乡建设用地增减挂钩指标周转。
1.3土地供需矛盾越来越大。农地转用指标紧张。近几年来，湖南省下达全市的农地转用指标在230公顷左右。随着国家宏观调控政策的进一步实施，紧缩地根、银根的措施将更趋严格，农地转用指标将长期受到严格控制。耕地占补平衡难度凸显。娄底市土地后备资源严重不足，可开发的未利用地不到10万亩，耕地占补平衡难度较大，异地调整目前在市级层面已经越来越难协调解决。征地引发的利益冲突增多。随着被征地农民维权意识的普遍增强，土地利益诉求将进入高发期，土地行政案件和土地信访量明显增加。由于征地引发的利益冲突时间跨度大，涉及人员多，而且往往与各级政府的征地行为不规范有关，处理难度很大。
二、加强土地管理的对策建议
2.1开展三项“整治”，推进依法行政
一是要开展城区违法用地整治。我市随着主城区的迅速壮大和经济的繁荣，娄星区与经开区范围内违法用地行为屡禁不止。娄星经济园区、涟钢“十一五”规划控制区、城区城乡结合部与城乡主要公路干线及铁路沿线各类违法用地行为突出。为切实规范土地市场秩序，制定专项行动实施方案，对城区违法用地行为进行一次集中清理迫在眉睫。
二是要开展农村集体土地整治。国土资源部门必须认真编制《乡镇土地利用总体规划》和《村庄建设综合规划》，强力推进农村集体土地整治。制订各类村庄建设用地面积标准，严格控制村庄建设用地规模。严格控制村民住宅用地面积，引导鼓励村民联合集中建设高层住宅。有条件的地方可以筹建村民安置点，搬迁后的旧宅基地统一组织复垦，推动村庄整治取得实质性进展。
三是要开展城乡闲置土地整治。加大对企业用而不足的土地和经济效益不佳企业的土地的收购储备力度。组织闲置土地全面清理，对批多用少、批而未用的土地，实行分类指导，因地制宜制定盘活闲置土地和低效利用土地的政策措施，对原用地单位有能力增资扩股的限期增资扩股，对超过2年闲置不用的地块要依法收回土地使用权。
2.2强化三个“促进”，拓展用地空间
促进增减挂钩指标落实。通过对全市农村集体建设用地和单位用地情况进行调查，全市农村居民点和废弃乡镇企业、独立工矿、矿山复垦治理和公共设施及公益事业用地的整理潜力为780多公顷。目前，娄底市经省国土资源厅批准增减挂钩周转指标为170公顷。国土资源部门务必加大拆旧区的整理进度，做到与村庄、企业搬迁整理成新增耕地相挂钩，与农村住宅用地整理成耕地相挂钩，与关闭矿山、砖瓦窑厂整理成新增耕地相挂钩，促进增减挂钩指标周转。
促进农村集体土地流转。对废弃闲置的原集体建设用地、空心村腾出来的旧宅基地等，由政府安排专项资金或由村集体出资统一规划，统一开发、统一管理，作为建设用地后备资源统一储备，探索建立城乡统一的建设用地交易市场，实行招拍挂方式供地。
促进土地节约集约利用。探索在园区建立节约集约利用土地资源的科学考评机制，明确单位投资强度，并按不同行业规定单位投资密度和单位亩产税收标准，完善和细化考评机制的各项指标。将产业结构调整和土地使用调整相结合，把土地供应给用地集约化程度高、效益好的项目，引导企业推进“零增地”技改。
2.3夯实三个“基础”，创新服务平台
完成二次土地调查，摸清资源家底。目前，第二次全国土地调查已接近尾声，国土资源部门一定要以此为契机，全面掌握耕地的数量、质量，掌握建设用地、农用地特别是耕地、未利用地的数量和分布，掌握城镇、村庄以及独立工矿区内部工业用地、基础设施用地、商业用地、住宅用地以及农村宅基地等各行业用地的结构、数量和分布；全面查清农村集体土地所有权，农村集体土地建设用地使用权和国有土地使用权权属状况，在此基础上建立集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库，为加强土地管理奠定坚实的基础。
完成土地规划修编，统筹城乡布局。坚持把规划放在首位，通过科学规划，充分利用有限的土地资源，发挥最大的经济效益和社会效益。目前，娄底市正在修编土地利用总体规划。在规划编制和实施过程中，要坚持合理安排和调整土地利用结构与布局，实现规划对用地需求的引导和制约。合理划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，引导工业项目向工业园区集中，生产要素向优势产业集中，住宅向城镇集中。城市规划区外的乡镇原则上不新增建设用地，要通过优化布局、盘活存量、城乡建设用地增减挂钩等手段解决发展用地。
创新土地融资机制，构建活力娄底。一方面，要破解当前经济危机带来的影响，强化地产市场的调研分析，强化宗地的策划包装，想办法尽可能多地组织土地出让，通过开发运作土地积聚资金；另一方面，加大土地收购储备力度，增加储备土地数量，实行储备土地的招拍挂市场化，并实行“熟地”出让，谋求收益最大化。
关键词：土地利用；趋势；娄底；对策建议
一、土地利用趋势分析
1.1用地政策越来越严。国家土地调控政策更紧。2004年以来，国务院相继下发了一系列文件，要求各地落实最严格的土地管理政策，推动产业结构调整，促进经济发展方式转变。因此，娄底全市土地利用的宏观环境不可能“松绑”，只会朝着控制越来越紧、管理越来越严的方向发展。各级政府的土地管理责任更重。国家实行耕地保护行政首长责任制，地方各级政府主要负责人为第一责任人，对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。并严格实行领导问责制。土地执法监管力度更强。国家的土地督察制度日趋完善规范，并利用卫星遥感技术等先进科技手段，加强对违法用地情况监控。
1.2用地空间越来越小。土地资源空间的硬约束越来越明显。当前一大批国家、省重点基础设施工程落户娄底，需占用耕地2万多亩，而娄底市耕地减少的空间只有1157亩。同时按生态环境和经济社会可持续发展要求，未来15年间全市建设用地只有4500公顷的空间，而经测算实际用地总需求将达到1.2万公顷，差距达7500公顷。土地利用规划管理的硬约束越来越明显。土地利用总体规划是实现紧缩地根的重要措施，也是保护耕地的硬约束。而依靠湖南省国土资源厅修改土地利用总体规划向下核减基本农田的空间已经很小。复垦整理资源的硬约束越来越明显。近年来，通过大规模实施土地整理、盘活闲置土地，一定程度上缓解了用地紧张的局面。但土地开发整理后备资源已明显不足，下一步主要依赖于170公顷城乡建设用地增减挂钩指标周转。
1.3土地供需矛盾越来越大。农地转用指标紧张。近几年来，湖南省下达全市的农地转用指标在230公顷左右。随着国家宏观调控政策的进一步实施，紧缩地根、银根的措施将更趋严格，农地转用指标将长期受到严格控制。耕地占补平衡难度凸显。娄底市土地后备资源严重不足，可开发的未利用地不到10万亩，耕地占补平衡难度较大，异地调整目前在市级层面已经越来越难协调解决。征地引发的利益冲突增多。随着被征地农民维权意识的普遍增强，土地利益诉求将进入高发期，土地行政案件和土地信访量明显增加。由于征地引发的利益冲突时间跨度大，涉及人员多，而且往往与各级政府的征地行为不规范有关，处理难度很大。
二、加强土地管理的对策建议
2.1开展三项“整治”，推进依法行政
一是要开展城区违法用地整治。我市随着主城区的迅速壮大和经济的繁荣，娄星区与经开区范围内违法用地行为屡禁不止。娄星经济园区、涟钢“十一五”规划控制区、城区城乡结合部与城乡主要公路干线及铁路沿线各类违法用地行为突出。为切实规范土地市场秩序，制定专项行动实施方案，对城区违法用地行为进行一次集中清理迫在眉睫。
二是要开展农村集体土地整治。国土资源部门必须认真编制《乡镇土地利用总体规划》和《村庄建设综合规划》，强力推进农村集体土地整治。制订各类村庄建设用地面积标准，严格控制村庄建设用地规模。严格控制村民住宅用地面积，引导鼓励村民联合集中建设高层住宅。有条件的地方可以筹建村民安置点，搬迁后的旧宅基地统一组织复垦，推动村庄整治取得实质性进展。
三是要开展城乡闲置土地整治。加大对企业用而不足的土地和经济效益不佳企业的土地的收购储备力度。组织闲置土地全面清理，对批多用少、批而未用的土地，实行分类指导，因地制宜制定盘活闲置土地和低效利用土地的政策措施，对原用地单位有能力增资扩股的限期增资扩股，对超过2年闲置不用的地块要依法收回土地使用权。
2.2强化三个“促进”，拓展用地空间
促进增减挂钩指标落实。通过对全市农村集体建设用地和单位用地情况进行调查，全市农村居民点和废弃乡镇企业、独立工矿、矿山复垦治理和公共设施及公益事业用地的整理潜力为780多公顷。目前，娄底市经省国土资源厅批准增减挂钩周转指标为170公顷。国土资源部门务必加大拆旧区的整理进度，做到与村庄、企业搬迁整理成新增耕地相挂钩，与农村住宅用地整理成耕地相挂钩，与关闭矿山、砖瓦窑厂整理成新增耕地相挂钩，促进增减挂钩指标周转。
促进农村集体土地流转。对废弃闲置的原集体建设用地、空心村腾出来的旧宅基地等，由政府安排专项资金或由村集体出资统一规划，统一开发、统一管理，作为建设用地后备资源统一储备，探索建立城乡统一的建设用地交易市场，实行招拍挂方式供地。
促进土地节约集约利用。探索在园区建立节约集约利用土地资源的科学考评机制，明确单位投资强度，并按不同行业规定单位投资密度和单位亩产税收标准，完善和细化考评机制的各项指标。将产业结构调整和土地使用调整相结合，把土地供应给用地集约化程度高、效益好的项目，引导企业推进“零增地”技改。
2.3夯实三个“基础”，创新服务平台
完成二次土地调查，摸清资源家底。目前，第二次全国土地调查已接近尾声，国土资源部门一定要以此为契机，全面掌握耕地的数量、质量，掌握建设用地、农用地特别是耕地、未利用地的数量和分布，掌握城镇、村庄以及独立工矿区内部工业用地、基础设施用地、商业用地、住宅用地以及农村宅基地等各行业用地的结构、数量和分布；全面查清农村集体土地所有权，农村集体土地建设用地使用权和国有土地使用权权属状况，在此基础上建立集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库，为加强土地管理奠定坚实的基础。
完成土地规划修编，统筹城乡布局。坚持把规划放在首位，通过科学规划，充分利用有限的土地资源，发挥最大的经济效益和社会效益。目前，娄底市正在修编土地利用总体规划。在规划编制和实施过程中，要坚持合理安排和调整土地利用结构与布局，实现规划对用地需求的引导和制约。合理划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，引导工业项目向工业园区集中，生产要素向优势产业集中，住宅向城镇集中。城市规划区外的乡镇原则上不新增建设用地，要通过优化布局、盘活存量、城乡建设用地增减挂钩等手段解决发展用地。
创新土地融资机制，构建活力娄底。一方面，要破解当前经济危机带来的影响，强化地产市场的调研分析，强化宗地的策划包装，想办法尽可能多地组织土地出让，通过开发运作土地积聚资金；另一方面，加大土地收购储备力度，增加储备土地数量，实行储备土地的招拍挂市场化，并实行“熟地”出让，谋求收益最大化。