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【摘要】当前我国面临巨大的水资源压力。按照国家发展目标,城市需水量将大大增加,污水处理率也要大大提高,为此需要兴建、维修引水工程、制水设施、废水处理设施及相应的管网系统。在此背景下,仅靠政府的投入将难以为继,城市水务市场化改革应运而生。基于此,研究城市水务市场化改革的对策是非常必要的。
【关键词】水务产业 公共服务 市场化改革 对策建议
【中图分类号】F323.213 【文献标识码】A 【文章编号】1009-8585(2011)06-0-02
1 我国城市水务市场化改革背景
长期以来,我国城市水务行业一直被认为是公共福利行业,由国有企业一手包办,形成了行政系统内部城市水务的闭环运行。这种高度政企合一的垄断模式,带来资源、资金技术和服务等方面的难题。一方面,财政性资金投入为主的投资建设模式使建投资增长远远落后于我国快速城市化对城市供排水增加的市场需求。另一方面,以财政兜底的公共服务供给模式无法承担日益增长的、不透明的补贴黑洞。[1]此外,高度政企合一的管理模式使企业不必承担任何经营风险,以致运营效率低,陷入人浮于事的困境。市场化就是尽量减少政府对城市水务经营主体的干预,通过民间资本的介入,将能通过市场机制来运作的活动还给市场。
2 水务产业市场化改革的动因
2.1 水资源稀缺呼唤市场化改革
我国人均水资源量仅为世界平均水平的1/4,是世界上13个贫水国家之一。从目前全国水资源现状来看,总量约为2.8万亿立方米,人均占有淡水资源量只有2200立方米,而且据预测到2030 年人口增至16亿时,人均占有淡水资源将降至1760立方米。按国际上承认的标准,人均占有淡水资源量少于1700立方米为用水紧张的国家。[2]水资源短缺已经威胁到国计民生,成为国民经济发展的主要瓶颈之一。
2.2 市场的重重问题要求市场化改革
水务市场主要由供水市场、污水处理市场、工程市场三部分组成。目前,全国大多数城市水务产业的三个市场都存在诸多问题。供水市场上,供水价格主要采用“水价+亏损+补贴”的定价机制,这样的价格机制无法反映供水成本;污水市场上,污水处理能力弱,且中水回用率低,尚未形成中水回用市场;工程市场上,由于我国江河自然状况复杂,水土资源分布极不平衡,水资源分布与经济社会发展布局不相匹配,决定了水利工程建设的长期性、艰巨性和复杂性。
2.3 改变水务企业长期亏损状态需要市场化改革
水务行业作为公益性事业,由政府进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者,又是具体业务的实际经营者。多重身份决定水务公司要承载双重目标:一是社会目标,如重大引水、防洪工程建设、用水安全、以及兼顾社会公平、保障低收入群体的生活用水等目标。二是企业利润目标,作为自来水的运输、生产及提供相关服务的企业,必然追求利润最大化。而我国政府一向把社会问题的解决作为政绩评估的重要指标,因此,供水行业重视社会效益,而忽略了经济效益,使得多数城市的自来水企业连年亏损。
2.4 保护水生态环境需要市场化改革
缺乏合理开采水资源和保护水资源及外购水引水工程的资金投入,导致资源性缺水地区地下水过度开采,恶化了水的生态环境。实行市场化改革,增加融资渠道、开拓新的水源是改善水生态环境、保护水资源和促进城市可持续发展的客观要求。
3 水务市场化改革的可行性分析
无论从理论分析还是实际需要,水务市场化改革已经有其可行性。
首先,产权体系论、产权可交易论、资本“中性”论等,为市场化提供了理论依据。其次是非国有资本已基本具备进入国有水务企业的实力和条件。再次是投资方式的多样化,也为非国有企业向国有水务企业投资提供了更加现实的条件。再加上国家制定的相关政策为实施水务企业市场化改革提供了支持,国内多个城市改革的成功经验也证明了国有水务市场化改革的可行性。[3]
4 水务市场化改革的对策建议
城市水务行业特点及产业特性决定了其市场化改革是一个复杂而漫长的过程。改革过程中出现的一些问题,必须引起高度重视的。对此,本文将有针对性的提出几点对策建议。
4.1 完善政策法规体系
要实现水务行业市场化改革的规范有序,必须有相应的政策和体制作支撑。一是要制定《市政公用法》,指导规范市政公用事业改革;二是要对近年来的改革情况进行客观评估和分析,在总结经验教训的基础上,进一步梳理和完善现有政策法规;三是对改革模式、市场准入与退出机制、监管依据等关键问题,尽快研究制订配套的政策及实施细则。
4.2 转变政府职能
水务行业市场化要求按照市场化规律去核定成本和收益,通过市场规则,改变原来政企不分的经营管理关系,明确政府、企业和消费者的责任、权利和义务。水务行业的准公共产品特性、生活必需品特性以及垄断经营特点都使政府无法完全卸掉自身责任。要明确政府在公益性投资项目中的主体地位,在此基础上建立有效的政府监管体系。在当前水务行业已经实行产权改革的情况下,应当保证地方政府在国有资产方面的绝对控股,这是保持政府对企业的控制力和实施有效监管的重要前提。
4.3 运用价值规律完善水价调整机制
价格机制是市场机制的核心,是市场发挥作用的基础。所以,水价是水务行业市场化改革的关键问题,其制定要与社会经济发展水平相适应。
全成本回收的水价政策是水价改革的目标。2004年4月,国务院办公厅下发《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》,明确了城市水价的“四元结构”,即水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格和污水处理费4个部分。水价的制定要按照构成分别界定各部分成本,并在实行全成本核算的基础上,通过听证程序,对不同组成部分给予不同的、可操作的定价目标,使制定的水价能充分体现优化资源配置、促进社会分配公平、刺激垄断企业提高经营效率、保障企业利益和维护企业长远发展潜力。
4.4 拓宽融资渠道,完善水务投融资体制
资金不足是水务行业普遍面临的主要难题之一,当务之急是加快水务投融资体制改革,寻找长期、稳定和融资成本低的资金来源,建立适合行业特点的投融资体制。
首先,推进产权制度改革,增加水务投资。其次,拓宽筹资渠道,发行股票、债券以及利用社会闲置资金。最后,要发挥政府作为融资主体的作用,运用以政府信誉为基础的成本低、周期长的国债、市政债券和政府专项基金,以及政策性项目融资、国际金融组织和政府援助项目的低息贷款。
4.5 推进企业管理创新,培育国有控股的大型水务集团
深化水务行业市场化改革,一方面,要利用投资主体和产权多元化的变革,在传统企业改制的基础上,以市场为主导,以资本结构的调整拉动产业整合,在经济发达地区,培育跨区域或流域性的国有控股的大型水务集团。另一方面,要鼓励国有控股的大型水务企业,通过自身管理创新,培育企业核心竞争力,发挥内部资源优势,通过并购、整体收购和交叉持股等多种形式,以市场主体身份和市场经济手段在全国范围内实施跨地区参与供排水企业的改革、重组、投资建设和运营,实现规模化经营,并以此提升中小城市供排水企业的技术、管理和服务水平,缩小地区差别,为促进全行业和地区之间的协调发展做出贡献。[4]
参考文献
[1] 宁宇.打破公用事业垄断的第三条道路[A].周林军等主编.中国公用事业改革:从理论到实践[C].北京:知识产权出版社.2009:192-193.
[2] 张丽娜.城市水务市场化中的政府规制与公众利益维护[J]中国行政管理.2010,8:57-58.
[3] 张吉昌,孙敏.城市水务市场化改革动因及对策[J].社会科学辑刊.2007,2:116-118.
[4] 许建国.深化城市水务行业市场化改革的对策思考[J].厦门科技.2009,2:42-45.
【关键词】水务产业 公共服务 市场化改革 对策建议
【中图分类号】F323.213 【文献标识码】A 【文章编号】1009-8585(2011)06-0-02
1 我国城市水务市场化改革背景
长期以来,我国城市水务行业一直被认为是公共福利行业,由国有企业一手包办,形成了行政系统内部城市水务的闭环运行。这种高度政企合一的垄断模式,带来资源、资金技术和服务等方面的难题。一方面,财政性资金投入为主的投资建设模式使建投资增长远远落后于我国快速城市化对城市供排水增加的市场需求。另一方面,以财政兜底的公共服务供给模式无法承担日益增长的、不透明的补贴黑洞。[1]此外,高度政企合一的管理模式使企业不必承担任何经营风险,以致运营效率低,陷入人浮于事的困境。市场化就是尽量减少政府对城市水务经营主体的干预,通过民间资本的介入,将能通过市场机制来运作的活动还给市场。
2 水务产业市场化改革的动因
2.1 水资源稀缺呼唤市场化改革
我国人均水资源量仅为世界平均水平的1/4,是世界上13个贫水国家之一。从目前全国水资源现状来看,总量约为2.8万亿立方米,人均占有淡水资源量只有2200立方米,而且据预测到2030 年人口增至16亿时,人均占有淡水资源将降至1760立方米。按国际上承认的标准,人均占有淡水资源量少于1700立方米为用水紧张的国家。[2]水资源短缺已经威胁到国计民生,成为国民经济发展的主要瓶颈之一。
2.2 市场的重重问题要求市场化改革
水务市场主要由供水市场、污水处理市场、工程市场三部分组成。目前,全国大多数城市水务产业的三个市场都存在诸多问题。供水市场上,供水价格主要采用“水价+亏损+补贴”的定价机制,这样的价格机制无法反映供水成本;污水市场上,污水处理能力弱,且中水回用率低,尚未形成中水回用市场;工程市场上,由于我国江河自然状况复杂,水土资源分布极不平衡,水资源分布与经济社会发展布局不相匹配,决定了水利工程建设的长期性、艰巨性和复杂性。
2.3 改变水务企业长期亏损状态需要市场化改革
水务行业作为公益性事业,由政府进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者,又是具体业务的实际经营者。多重身份决定水务公司要承载双重目标:一是社会目标,如重大引水、防洪工程建设、用水安全、以及兼顾社会公平、保障低收入群体的生活用水等目标。二是企业利润目标,作为自来水的运输、生产及提供相关服务的企业,必然追求利润最大化。而我国政府一向把社会问题的解决作为政绩评估的重要指标,因此,供水行业重视社会效益,而忽略了经济效益,使得多数城市的自来水企业连年亏损。
2.4 保护水生态环境需要市场化改革
缺乏合理开采水资源和保护水资源及外购水引水工程的资金投入,导致资源性缺水地区地下水过度开采,恶化了水的生态环境。实行市场化改革,增加融资渠道、开拓新的水源是改善水生态环境、保护水资源和促进城市可持续发展的客观要求。
3 水务市场化改革的可行性分析
无论从理论分析还是实际需要,水务市场化改革已经有其可行性。
首先,产权体系论、产权可交易论、资本“中性”论等,为市场化提供了理论依据。其次是非国有资本已基本具备进入国有水务企业的实力和条件。再次是投资方式的多样化,也为非国有企业向国有水务企业投资提供了更加现实的条件。再加上国家制定的相关政策为实施水务企业市场化改革提供了支持,国内多个城市改革的成功经验也证明了国有水务市场化改革的可行性。[3]
4 水务市场化改革的对策建议
城市水务行业特点及产业特性决定了其市场化改革是一个复杂而漫长的过程。改革过程中出现的一些问题,必须引起高度重视的。对此,本文将有针对性的提出几点对策建议。
4.1 完善政策法规体系
要实现水务行业市场化改革的规范有序,必须有相应的政策和体制作支撑。一是要制定《市政公用法》,指导规范市政公用事业改革;二是要对近年来的改革情况进行客观评估和分析,在总结经验教训的基础上,进一步梳理和完善现有政策法规;三是对改革模式、市场准入与退出机制、监管依据等关键问题,尽快研究制订配套的政策及实施细则。
4.2 转变政府职能
水务行业市场化要求按照市场化规律去核定成本和收益,通过市场规则,改变原来政企不分的经营管理关系,明确政府、企业和消费者的责任、权利和义务。水务行业的准公共产品特性、生活必需品特性以及垄断经营特点都使政府无法完全卸掉自身责任。要明确政府在公益性投资项目中的主体地位,在此基础上建立有效的政府监管体系。在当前水务行业已经实行产权改革的情况下,应当保证地方政府在国有资产方面的绝对控股,这是保持政府对企业的控制力和实施有效监管的重要前提。
4.3 运用价值规律完善水价调整机制
价格机制是市场机制的核心,是市场发挥作用的基础。所以,水价是水务行业市场化改革的关键问题,其制定要与社会经济发展水平相适应。
全成本回收的水价政策是水价改革的目标。2004年4月,国务院办公厅下发《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》,明确了城市水价的“四元结构”,即水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格和污水处理费4个部分。水价的制定要按照构成分别界定各部分成本,并在实行全成本核算的基础上,通过听证程序,对不同组成部分给予不同的、可操作的定价目标,使制定的水价能充分体现优化资源配置、促进社会分配公平、刺激垄断企业提高经营效率、保障企业利益和维护企业长远发展潜力。
4.4 拓宽融资渠道,完善水务投融资体制
资金不足是水务行业普遍面临的主要难题之一,当务之急是加快水务投融资体制改革,寻找长期、稳定和融资成本低的资金来源,建立适合行业特点的投融资体制。
首先,推进产权制度改革,增加水务投资。其次,拓宽筹资渠道,发行股票、债券以及利用社会闲置资金。最后,要发挥政府作为融资主体的作用,运用以政府信誉为基础的成本低、周期长的国债、市政债券和政府专项基金,以及政策性项目融资、国际金融组织和政府援助项目的低息贷款。
4.5 推进企业管理创新,培育国有控股的大型水务集团
深化水务行业市场化改革,一方面,要利用投资主体和产权多元化的变革,在传统企业改制的基础上,以市场为主导,以资本结构的调整拉动产业整合,在经济发达地区,培育跨区域或流域性的国有控股的大型水务集团。另一方面,要鼓励国有控股的大型水务企业,通过自身管理创新,培育企业核心竞争力,发挥内部资源优势,通过并购、整体收购和交叉持股等多种形式,以市场主体身份和市场经济手段在全国范围内实施跨地区参与供排水企业的改革、重组、投资建设和运营,实现规模化经营,并以此提升中小城市供排水企业的技术、管理和服务水平,缩小地区差别,为促进全行业和地区之间的协调发展做出贡献。[4]
参考文献
[1] 宁宇.打破公用事业垄断的第三条道路[A].周林军等主编.中国公用事业改革:从理论到实践[C].北京:知识产权出版社.2009:192-193.
[2] 张丽娜.城市水务市场化中的政府规制与公众利益维护[J]中国行政管理.2010,8:57-58.
[3] 张吉昌,孙敏.城市水务市场化改革动因及对策[J].社会科学辑刊.2007,2:116-118.
[4] 许建国.深化城市水务行业市场化改革的对策思考[J].厦门科技.2009,2:42-45.