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摘 要：行政立法是行政机关根据法定权限并按程序制定和发布行政法规和规章的活动。行政立法过程中实行民主协商机制是人民当家作主的不然要求，也是法具有公正性和正义性的基本保障。在我国，虽然行政立法中的民主协商机制有了一定的成果，但是由于政治、经济等方面的原因，行政立法中的民主协商机制仍存在一些问题，故需要采取一些措施保障民主参与行政立法，充分体现行政立法的民主精神。
关键词：行政立法；协商；民主协商机制；参与。
行政立法不仅是一个法学上的概念，而且是一种独特的立法现象，是指特定国家行政机关和其他公共行政组织依法定程序制定行政性法规、规章及其他行政性规范文件的活动。而民主协商是一种组织形态，其实质是以理性为基础、以真理为目标。在行政立法中引入协商机制，既可以使行政立法的合理性基础得到巩固，也可以在实践中对行政立法的运转和操作进行参与和监督，使行政立法的民主协商机制更能发挥其应有的作用。
本文将着重从我国行政立法民主协商机制的现状、对行政立法民主协商机制的完善及其意义，进行深入的研究。
一、行政立法中民主协商机制的现状
协商，即“共同商量以便取得一致意见”，是多方主体之间达成共识、避免冲突、行动协调一致的重要途径，是一个信息交流的过程，表现在行政立法中，即是公众参与行政立法过程的程度。我国公民参与行政立法过程有宪法的保护。而党的十六大又提出了“扩大公众有序的政治参与”的目标，进一步巩固了公众对行政立法的参与。随着民主观念的进一步深入人心，我国行政立法的民主协商机制有了很大的发展。但是，从现阶段来看，我国的民主协商机制在其发展过程中受到政治、经济、文化等诸方面因素的影响，仍面临着许多问题。
（一） 行政立法的民主协商机制的成果
随着民主观念的深入发展，我国行政立法的民主参与有了很大的发展，政府正在积极的探讨和完善我国的民主参与机制建设，并把它载入法律。
一方面，在实践活动中，行政立法采取协商机制，在近些年，已经取得了巨大的成果。向公众征求意见，进行协商是社会主义民主法制基本精神的集中体现，是落实科学执政，民主执政依法执政要求的具体体现，可以使行政立法充分反映人民的利益和意愿，凝聚多数人的智慧，切实提高行政立法的质量和水平，而且也能够使法规规章获得人民群众的认同，并且可以有效的在群众中执行。
另一方面，在理论层次上，在我国的法制建设中也有民主协商发展的具体体现，说明协商机制也进入了我国的立法体系。可见，民主参与行政立法的协商机制是社会主义民主法制精神的集中体现，民主参与行政立法的协商机制对我国社会主义政治文明建设有重大的意义。
（二）行政立法中民主协商机制存在的问题
虽然民主参与行政立法的协商机制取得了一定的成果，但是，由于多种因素的影响，我国的民主参与行政立法还存在一些问题。
1、政府方面存在的问题
第一，在我国，政府单边立法现象比较严重。我国经历了两千多年的封建专制，有些官员的民主意识相当淡薄，往往认为政府说了算，把政府的意志强加于民，这种情况经常出现在地方政府法。
第二，在协商机制中，社会公众并没有被足够重视，仍处于次要地位。我国现行的行政法规和规章在出台前并未全部面向公众，只是比较重要的行政法规，经国务院同意，才向公众公布，致使行政立法中的协商机制成为一纸空谈。
第三，行政立法中的民主协商机制不健全。在民主社会，公民参与行政立法要有一套健全的制度做保障。制度是否健全，直接关系公民参与行政立法的积极性。
第四，行政机关公布草案随意性强。行政机关对哪些草案应公布，哪些不应公布以及何时公布，通常自行决定，而没有征求社会公众的意见，随意性强。
第五，协商机制的形式较单一。现在我国公民参与行政立法过程仅限于对立法草案的讨论，而真正的民主应体现在公民参与行政立法过程的每个环节，这样才能保证公民参与立法活动，保障人民当家作主。
第六，立法成本过高。在行政立法过程中，协商机制中会调动大量的人力资源，使得立法成本大大增加，这也违背了行政立法的初衷。
2、参与主体方面存在的问题
第一，公民参与行政立法的途径比较单一，参与范围不宽。现阶段，我国的民主协商机制大都采用代议制，公民很少有直接参与的机会。而且公民参与的范围也不宽，仅限于对立法草案的讨论。
第二，民主参与立法的质量不高。一方面，参与者的专业水平不够，法律知识欠缺，导致参与者在没有弄清的情况下就得进行表决，大大影响了公民参与立法的质量。另一方面，参与者参与意识不强，积极性不高。他们在行政立法过程中不能充分的发表意见，大大消弱了公民参与立法的热情，也影响了公民参与立法的质量。
第三，公民参与的能力不强。中国社会主义市场经济和政治民主虽然唤起了公民的参与意识，激发了公民的参与愿望，但中国两千多年的封建思想却在民众心中根深蒂固，致使公民缺乏民主意识，难以意识到自己的主体地位和应有的权利。
第四，公民参与的渠道不畅。由于种种原因，政府与公民之间始终存在隔阂，政府不了解公民的真正愿望和要求，公民也不理解政府的行为和决策，致使政府会限制公民对行政立法过程的参与，导致参与渠道的不顺畅。
二、行政立法中民主协商机制的完善
针对在民主协商机制中存在的问题，我们应从以下几个方面来加以完善：
1、通过法律、法规、规章明确规定民主参与制度。首先，应当规定公民享有行政法规或者规章乃至其他规范性文件的制定、修改和废除的知情权；其次，应当规定公民享有行政法规或者规章乃至其他规范性文件的制定、修改和废除的建议权；再次，还要规定公民享有行政立法的实际参与权。这样可以防止立法者的随意性，充分体现民主。通过法律、法规、规章规定公民的民主参与制度要坚持四个原则：
第一，实施多方面参与原则，扩大民主参与主体。行政立法的民主协商机制，不仅包括社会公众的参与，还包括国家行政机关的相互参与。只有这样才能保障立法的公正与效率。另外，行政机关在立法时，应本着利益相关原则，凡是涉及公民利益的，公民都应该参与，总之，在立法时，应尽量扩大参与主体。
第二，全面实施公开原则。公开是立法的灵魂，面向公众公开立法，有助于法律在社会上实施的大众化。我们要加强和保障社会公众在行政立法程序中的核心地位，确立行政立法的公开原则。应广泛听取社会各界的意见，向全社会公开，保护公民的知情权。
第三，全面实施节约化原则。由于我国行政立法成本过高，协商机制效率低下，因此，行政机关应转变观念，将民众参与协商看成是一种社会公共资源，目的是使立法民主化程度更高。另外，行政参与既是公民的权利，也是公民的义务，因此相应的费用不应由政府来承担。
2、确立正式的行政立法听证制度。首先要对行政立法听证程序的使用条件、听证程序的参加人的选择等问题作出明确的规定，以保证听取意见的全面性；其次，要对听证的步骤、时限、听证笔录的效力、听证决定的作出程序加以明确的规定，以防止行政立法中可能出现的“听而不取”的现象。
3、拓宽民主参与范围，实施全过程参与。这里的拓宽民主参与范围包括两层涵义：一是指拓宽民主参与的层级。要从地方立法的民主参与上升到中央立法的民主参与。二是拓宽民主参与的时序。这里的全过程参与是指民主参与不应该只限定在参与对立法草案的讨论上，立法的民主和透明应该体现在立法活动的各个方面和环节，在立法计划的制定、立法的起草、立法提案、审议、表决、公布阶段，公民都可以参与进来。
4、加强对公民的民主参与意识的教育。我国公民参与意识不强是一种客观现实，政府应加大对公民参与的教育，给公民提供更多的参与行政立法的机会，提高公民的积极性。
三、行政立法中民主协商机制的意义
1、加强行政立法的民主参与是我国现行宪法的根本要求
我国宪法规定，一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。民主参与行政立法的协商机制是对这种宪法原理的制度保障，它要求把握民众的需求并不断提高民众的满足度，通过民众直接参与行政过程，达到提高行政效率的目的。
2、民主立法是邓小平行政立法思想的根本出发点
2004年国务院发布的《推进依法行政实施纲要》中指出，推进依法行政的目标之一是提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度，建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。可见，民主立法是邓小平行政立法思想的根本出发点。
3、行政立法的民主参与是行政立法民主性和正当性的基础
正义、自由、秩序、公平乃至稳定和发展等是法所要追求和实现的价值。其中，正义、自由、公平、发展是最为核心和本质的。随着社会经济等条件的变化，行政立法制度成为近代以来西方国家立法权力运作过程中逐步发展起来的一种新制度，因此，民主参与不仅促进了行政立法的民主化，也成为行政立法正当性的基础。
四、结语
行政立法兼有行政和立法的双重性质，以民主和效率为最基本的价值取向。随着民主的发展，协商机制在行政立法过程中的地位愈加重要。如何使协商机制更好地发挥其作用，更好地表达人民的意志，是我们不断探索的。相信我国的民主制度会取得举世瞩目的发展。
参考文献：
[1]李军，李杰.对行政立法的思考[J].2005,(3).
[2]张上鹭.行政法学[M].北京大学出版社,1990.
[3]杨解君.论行政立法中的沟通与协商[J].2007,(11).
[4]懂兴佩.论行政立法的公众参与机制[J].学术交流,2004,(2).
[5]毛胜根.论行政立法的民主参与[J].2006,(9).
[6]李婷.论行政立法的民主参与[J].甘肃农业,2006,(8).
关键词：行政立法；协商；民主协商机制；参与。
行政立法不仅是一个法学上的概念，而且是一种独特的立法现象，是指特定国家行政机关和其他公共行政组织依法定程序制定行政性法规、规章及其他行政性规范文件的活动。而民主协商是一种组织形态，其实质是以理性为基础、以真理为目标。在行政立法中引入协商机制，既可以使行政立法的合理性基础得到巩固，也可以在实践中对行政立法的运转和操作进行参与和监督，使行政立法的民主协商机制更能发挥其应有的作用。
本文将着重从我国行政立法民主协商机制的现状、对行政立法民主协商机制的完善及其意义，进行深入的研究。
一、行政立法中民主协商机制的现状
协商，即“共同商量以便取得一致意见”，是多方主体之间达成共识、避免冲突、行动协调一致的重要途径，是一个信息交流的过程，表现在行政立法中，即是公众参与行政立法过程的程度。我国公民参与行政立法过程有宪法的保护。而党的十六大又提出了“扩大公众有序的政治参与”的目标，进一步巩固了公众对行政立法的参与。随着民主观念的进一步深入人心，我国行政立法的民主协商机制有了很大的发展。但是，从现阶段来看，我国的民主协商机制在其发展过程中受到政治、经济、文化等诸方面因素的影响，仍面临着许多问题。
（一） 行政立法的民主协商机制的成果
随着民主观念的深入发展，我国行政立法的民主参与有了很大的发展，政府正在积极的探讨和完善我国的民主参与机制建设，并把它载入法律。
一方面，在实践活动中，行政立法采取协商机制，在近些年，已经取得了巨大的成果。向公众征求意见，进行协商是社会主义民主法制基本精神的集中体现，是落实科学执政，民主执政依法执政要求的具体体现，可以使行政立法充分反映人民的利益和意愿，凝聚多数人的智慧，切实提高行政立法的质量和水平，而且也能够使法规规章获得人民群众的认同，并且可以有效的在群众中执行。
另一方面，在理论层次上，在我国的法制建设中也有民主协商发展的具体体现，说明协商机制也进入了我国的立法体系。可见，民主参与行政立法的协商机制是社会主义民主法制精神的集中体现，民主参与行政立法的协商机制对我国社会主义政治文明建设有重大的意义。
（二）行政立法中民主协商机制存在的问题
虽然民主参与行政立法的协商机制取得了一定的成果，但是，由于多种因素的影响，我国的民主参与行政立法还存在一些问题。
1、政府方面存在的问题
第一，在我国，政府单边立法现象比较严重。我国经历了两千多年的封建专制，有些官员的民主意识相当淡薄，往往认为政府说了算，把政府的意志强加于民，这种情况经常出现在地方政府法。
第二，在协商机制中，社会公众并没有被足够重视，仍处于次要地位。我国现行的行政法规和规章在出台前并未全部面向公众，只是比较重要的行政法规，经国务院同意，才向公众公布，致使行政立法中的协商机制成为一纸空谈。
第三，行政立法中的民主协商机制不健全。在民主社会，公民参与行政立法要有一套健全的制度做保障。制度是否健全，直接关系公民参与行政立法的积极性。
第四，行政机关公布草案随意性强。行政机关对哪些草案应公布，哪些不应公布以及何时公布，通常自行决定，而没有征求社会公众的意见，随意性强。
第五，协商机制的形式较单一。现在我国公民参与行政立法过程仅限于对立法草案的讨论，而真正的民主应体现在公民参与行政立法过程的每个环节，这样才能保证公民参与立法活动，保障人民当家作主。
第六，立法成本过高。在行政立法过程中，协商机制中会调动大量的人力资源，使得立法成本大大增加，这也违背了行政立法的初衷。
2、参与主体方面存在的问题
第一，公民参与行政立法的途径比较单一，参与范围不宽。现阶段，我国的民主协商机制大都采用代议制，公民很少有直接参与的机会。而且公民参与的范围也不宽，仅限于对立法草案的讨论。
第二，民主参与立法的质量不高。一方面，参与者的专业水平不够，法律知识欠缺，导致参与者在没有弄清的情况下就得进行表决，大大影响了公民参与立法的质量。另一方面，参与者参与意识不强，积极性不高。他们在行政立法过程中不能充分的发表意见，大大消弱了公民参与立法的热情，也影响了公民参与立法的质量。
第三，公民参与的能力不强。中国社会主义市场经济和政治民主虽然唤起了公民的参与意识，激发了公民的参与愿望，但中国两千多年的封建思想却在民众心中根深蒂固，致使公民缺乏民主意识，难以意识到自己的主体地位和应有的权利。
第四，公民参与的渠道不畅。由于种种原因，政府与公民之间始终存在隔阂，政府不了解公民的真正愿望和要求，公民也不理解政府的行为和决策，致使政府会限制公民对行政立法过程的参与，导致参与渠道的不顺畅。
二、行政立法中民主协商机制的完善
针对在民主协商机制中存在的问题，我们应从以下几个方面来加以完善：
1、通过法律、法规、规章明确规定民主参与制度。首先，应当规定公民享有行政法规或者规章乃至其他规范性文件的制定、修改和废除的知情权；其次，应当规定公民享有行政法规或者规章乃至其他规范性文件的制定、修改和废除的建议权；再次，还要规定公民享有行政立法的实际参与权。这样可以防止立法者的随意性，充分体现民主。通过法律、法规、规章规定公民的民主参与制度要坚持四个原则：
第一，实施多方面参与原则，扩大民主参与主体。行政立法的民主协商机制，不仅包括社会公众的参与，还包括国家行政机关的相互参与。只有这样才能保障立法的公正与效率。另外，行政机关在立法时，应本着利益相关原则，凡是涉及公民利益的，公民都应该参与，总之，在立法时，应尽量扩大参与主体。
第二，全面实施公开原则。公开是立法的灵魂，面向公众公开立法，有助于法律在社会上实施的大众化。我们要加强和保障社会公众在行政立法程序中的核心地位，确立行政立法的公开原则。应广泛听取社会各界的意见，向全社会公开，保护公民的知情权。
第三，全面实施节约化原则。由于我国行政立法成本过高，协商机制效率低下，因此，行政机关应转变观念，将民众参与协商看成是一种社会公共资源，目的是使立法民主化程度更高。另外，行政参与既是公民的权利，也是公民的义务，因此相应的费用不应由政府来承担。
2、确立正式的行政立法听证制度。首先要对行政立法听证程序的使用条件、听证程序的参加人的选择等问题作出明确的规定，以保证听取意见的全面性；其次，要对听证的步骤、时限、听证笔录的效力、听证决定的作出程序加以明确的规定，以防止行政立法中可能出现的“听而不取”的现象。
3、拓宽民主参与范围，实施全过程参与。这里的拓宽民主参与范围包括两层涵义：一是指拓宽民主参与的层级。要从地方立法的民主参与上升到中央立法的民主参与。二是拓宽民主参与的时序。这里的全过程参与是指民主参与不应该只限定在参与对立法草案的讨论上，立法的民主和透明应该体现在立法活动的各个方面和环节，在立法计划的制定、立法的起草、立法提案、审议、表决、公布阶段，公民都可以参与进来。
4、加强对公民的民主参与意识的教育。我国公民参与意识不强是一种客观现实，政府应加大对公民参与的教育，给公民提供更多的参与行政立法的机会，提高公民的积极性。
三、行政立法中民主协商机制的意义
1、加强行政立法的民主参与是我国现行宪法的根本要求
我国宪法规定，一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。民主参与行政立法的协商机制是对这种宪法原理的制度保障，它要求把握民众的需求并不断提高民众的满足度，通过民众直接参与行政过程，达到提高行政效率的目的。
2、民主立法是邓小平行政立法思想的根本出发点
2004年国务院发布的《推进依法行政实施纲要》中指出，推进依法行政的目标之一是提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度，建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。可见，民主立法是邓小平行政立法思想的根本出发点。
3、行政立法的民主参与是行政立法民主性和正当性的基础
正义、自由、秩序、公平乃至稳定和发展等是法所要追求和实现的价值。其中，正义、自由、公平、发展是最为核心和本质的。随着社会经济等条件的变化，行政立法制度成为近代以来西方国家立法权力运作过程中逐步发展起来的一种新制度，因此，民主参与不仅促进了行政立法的民主化，也成为行政立法正当性的基础。
四、结语
行政立法兼有行政和立法的双重性质，以民主和效率为最基本的价值取向。随着民主的发展，协商机制在行政立法过程中的地位愈加重要。如何使协商机制更好地发挥其作用，更好地表达人民的意志，是我们不断探索的。相信我国的民主制度会取得举世瞩目的发展。
参考文献：
[1]李军，李杰.对行政立法的思考[J].2005,(3).
[2]张上鹭.行政法学[M].北京大学出版社,1990.
[3]杨解君.论行政立法中的沟通与协商[J].2007,(11).
[4]懂兴佩.论行政立法的公众参与机制[J].学术交流,2004,(2).
[5]毛胜根.论行政立法的民主参与[J].2006,(9).
[6]李婷.论行政立法的民主参与[J].甘肃农业,2006,(8).