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摘要：伴随着2015年《立法法》的修改，设区的市行使地方立法权有了法律依据。设区的市依法行使立法权是一个新事物，其具有实践时间较短、可供借鉴和参考的有益经验不足的特征，这在一定程度上决定着设区的市行使立法权必然会面临许多方面的困境和难题。设区的市需要从立法人员、立法内容、立法体制、立法利益平衡和立法监督五个方面着手完善，才能使设区的市立法权的行使迎来新的出路。
关键词：立法法 地方立法权 设区的市 治理体系 治理能力
一、问题的引出
在《立法法》修改以前，就地方立法权来说，只有省、自治区、直辖市、“较大的市”的人民代表大会及其常务委员会才依法享有地方立法权。出于地方立法实际需要的考虑，地方人民代表大会及其常务委员会对地方立法权扩容的需求越来越强烈。作为对地方立法机关的回应，伴随着2015年《立法法》的修改，地方立法权进行了扩容，所有的设区的市都成为了地方立法权的立法主体[ ]。但是截至2020年，修改后的《立法法》已经运行了五年有余，我们不难發现设区的市在实际行使地方立法权时仍然存在着许多不尽如人意的地方。
二、设区的市行使地方立法权存在的不足
（一）立法主体：立法人员的数量与质量不足
修改后的《立法法》赋予设区的市地方立法权只有短短五年的时间，设区的市实际行使地方立法权的时间尚不足五年。在如此短暂的五年里，设区的市还没有充分吸收和培养出足够数量和质量的立法人员。然而，立法活动具有高度的专业性、技术性和操作性，立法人员的数量和质量在很大程度上决定着立法的数量和质量，没有充足和高质量的立法人员是很难实现精细化立法的，同时也是很难保证立法数量和质量的。
（二）立法内容：立法的创新性和针对性不足
在立法过程中，设区的市所立之法在很大程度上是在对上位法进行自由裁量方面的细化，重复立法现象十分严重，立法缺乏创新性和针对性，不能很好地回应现实需求，也不能很好地解决实际问题。设区的市依法可在事项范围内行使地方立法权，事项范围既是设区的市立法权行使的边界也本应是设区的市地方立法权的亮点和创新点[ ]。然而，就目前的情况来看，设区的市并没有深入探究城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的制度价值和立法空间，这也是导致设区的市不能有效行使地方立法权的根本原因。
（三）立法体制：未充分发挥人大的主导作用
设区的市的人民代表大会及其常务委员会依法行使地方立法权，需要制定立法规划和年度立法计划，统筹全年的立法工作，在立项、起草、审议、修改和表决等各个立法环节充分发挥主导作用。就目前的地方立法实践来看，设区的市的人民代表大会及其常务委员会并没有在地方立法过程中发挥出应有的主导作用，设区的市的人民代表大会及其常务委员会主导作用的缺位，必然会对地方立法权的行使产生不利的影响。
（四）立法利益平衡：存在利益部门化和地方保护主义现象
新《立法法》赋予设区的市行使地方立法权的初衷在很大程度上是为了推进国家治理体系、治理能力现代化和全面深化改革，进而实现法治国家建设[ ]。设区的市依法、合理地行使地方立法权，在很大概率上是能够贴合新《立法法》初衷的，然而在实际行使地方立法权的过程中，设区的市却背离了初衷，将原本服务于国家治理体系、治理能力现代化和全面深化改革的地方立法异化为保护部门利益和地方保护主义的法律，从而使部门利益和地方保护主义合法化。这将在很大程度上危害设区的市地方立法权的生存土壤，破坏设区的市地方立法权的合法性和公信力。
（五）立法监督：缺乏有效的地方立法监督机制
设区的市没有建立起有效的地方立法监督机制，在设区的市的人民代表大会及其常务委员会制定完地方性法规后，未能及时组织立法后评估工作，从而导致立法规范与实际生活存在很大的偏差，不能切实保障地方性法规的科学性和合理性。
三、设区的市行使地方立法权可行的进路
（一）立法人员：提高立法人员的数量和质量
为了适应地方立法权科学、有效行使的实际需要，设区的市的人民代表大会及其常务委员会非常有必要设立专门的立法委员会，由立法委员会牵头负责地方立法的主要工作。与此同时，设区的市的人民代表大会及其常务委员会要配备专门的立法人员，合理扩大立法人员的规模，明确立法人员的职责和职能，并将立法人员的待遇纳入政府财政预算。这将在很大程度上提升设区的市的立法能力和立法水平，进而提高地方立法的数量和质量。
（二）立法内容：在事项范围内创新性、针对性立法
城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面与社会治理紧密结合，很能体现国家的治理体系和治理能力。每个城市的自然环境、风土人情以及经济与社会发展程度各不相同，设区的市在制定地方性法规时需结合当地的地域特征和地方特色，在事项范围内制定出创新程度高且针对性强的地方性法规[ ]。尤其需要强调的是，每个城市都有各自不同的生态环境，随着我国经济社会的不断发展进步，国家越来越强调生态保护的作用，公民也越来越重视生态环境的价值。相较于城乡建设与管理、历史文化保护，环境保护领域的立法在设区的市行使地方立法权的过程中具有相当广阔的制度架构空间，能够很好地体现地方立法的创新性和针对性。设区的市需要集中立法资源实现环境保护领域的立法突破，相信在不久的将来，环境保护领域的立法必然将成为设区的市地方立法最重要、最核心的组成部分，也将是最具有制度价值的部分。
（三）立法体制：充分发挥人大的主导作用
立法权是宪法赋予人民代表大会及其常务委员会的法定职责，设区的市的人民代表大会及其常务委员会需要加强立法规划和年度立法计划工作，充分发挥设区的市的人民代表大会及其常务委员会在立项、起草、审议、修改和表决等各个立法环节中的主导作用。另外，人民代表大会由人大代表组成，改进和完善立法的起草机制，充分调动人大代表的积极性，更好地发挥人大代表在地方立法中的作用也是发挥人大主导作用的应有之义。当设区的市的人民代表大会及其常务委员会在地方立法权的行使过程中切实发挥主导作用，设区的市的地方立法能力和质量将有更大的突破。
（四）立法利益平衡：防范利益部门化和地方保护主义
设区的市行使地方立法权不是为了使地方利益合法化，因此在设区的市行使地方立法权时，必须坚决杜绝利益部门化和地方保护主义。破除利益部门化和地方保护主义不仅体现出设区的市地方立法能力和水平，还将有利于树立地方立法权威，提高地方立法的公信力，从而实现治理能力的提升。
（五）立法监督：强化立法后评估
在设区的市行使地方立法权出台地方性法规后，设区的市的人民代表大会及其常务委员会应当强化立法后评估工作。在立法后评估过程中，根据地方性法规必须符合宪法精神的原则，在每一项地方性法规出台后的每年适时开展立法后评估，对适应经济和社会发展需要的地方性法规予以保留，对不适应经济和社会发展需要的地方性法规予以修改和完善，同时强化地方性法规的解释工作。与此同时，不断加强对地方性法规执行情况的监督检查工作，从而确保设区的市制定的每一项地方性法规都符合当地经济和社会发展的需要，反映人民的意志并得到人民的拥护。
参考文献：
[1]马英娟：《地方立法主体扩容：现实需求与面临挑战》，载于《上海师范大学学报》（哲学社会科学版）2015年第3期。
[2]陈建平：《设区的市立法权限的合理扩充》，载于《法学》2020年第4期。
[3]卢护锋：《设区的市立法的精准化路径：基于立法选题的思考》，载于《政治与法律》2019年第3期。
[7]程庆栋：《论设区的市的立法权：权限范围与权力行使》，载于《政治与法律》2015年第8期。
沈阳师范大学 辽宁沈阳 110034
关键词：立法法 地方立法权 设区的市 治理体系 治理能力
一、问题的引出
在《立法法》修改以前，就地方立法权来说，只有省、自治区、直辖市、“较大的市”的人民代表大会及其常务委员会才依法享有地方立法权。出于地方立法实际需要的考虑，地方人民代表大会及其常务委员会对地方立法权扩容的需求越来越强烈。作为对地方立法机关的回应，伴随着2015年《立法法》的修改，地方立法权进行了扩容，所有的设区的市都成为了地方立法权的立法主体[ ]。但是截至2020年，修改后的《立法法》已经运行了五年有余，我们不难發现设区的市在实际行使地方立法权时仍然存在着许多不尽如人意的地方。
二、设区的市行使地方立法权存在的不足
（一）立法主体：立法人员的数量与质量不足
修改后的《立法法》赋予设区的市地方立法权只有短短五年的时间，设区的市实际行使地方立法权的时间尚不足五年。在如此短暂的五年里，设区的市还没有充分吸收和培养出足够数量和质量的立法人员。然而，立法活动具有高度的专业性、技术性和操作性，立法人员的数量和质量在很大程度上决定着立法的数量和质量，没有充足和高质量的立法人员是很难实现精细化立法的，同时也是很难保证立法数量和质量的。
（二）立法内容：立法的创新性和针对性不足
在立法过程中，设区的市所立之法在很大程度上是在对上位法进行自由裁量方面的细化，重复立法现象十分严重，立法缺乏创新性和针对性，不能很好地回应现实需求，也不能很好地解决实际问题。设区的市依法可在事项范围内行使地方立法权，事项范围既是设区的市立法权行使的边界也本应是设区的市地方立法权的亮点和创新点[ ]。然而，就目前的情况来看，设区的市并没有深入探究城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的制度价值和立法空间，这也是导致设区的市不能有效行使地方立法权的根本原因。
（三）立法体制：未充分发挥人大的主导作用
设区的市的人民代表大会及其常务委员会依法行使地方立法权，需要制定立法规划和年度立法计划，统筹全年的立法工作，在立项、起草、审议、修改和表决等各个立法环节充分发挥主导作用。就目前的地方立法实践来看，设区的市的人民代表大会及其常务委员会并没有在地方立法过程中发挥出应有的主导作用，设区的市的人民代表大会及其常务委员会主导作用的缺位，必然会对地方立法权的行使产生不利的影响。
（四）立法利益平衡：存在利益部门化和地方保护主义现象
新《立法法》赋予设区的市行使地方立法权的初衷在很大程度上是为了推进国家治理体系、治理能力现代化和全面深化改革，进而实现法治国家建设[ ]。设区的市依法、合理地行使地方立法权，在很大概率上是能够贴合新《立法法》初衷的，然而在实际行使地方立法权的过程中，设区的市却背离了初衷，将原本服务于国家治理体系、治理能力现代化和全面深化改革的地方立法异化为保护部门利益和地方保护主义的法律，从而使部门利益和地方保护主义合法化。这将在很大程度上危害设区的市地方立法权的生存土壤，破坏设区的市地方立法权的合法性和公信力。
（五）立法监督：缺乏有效的地方立法监督机制
设区的市没有建立起有效的地方立法监督机制，在设区的市的人民代表大会及其常务委员会制定完地方性法规后，未能及时组织立法后评估工作，从而导致立法规范与实际生活存在很大的偏差，不能切实保障地方性法规的科学性和合理性。
三、设区的市行使地方立法权可行的进路
（一）立法人员：提高立法人员的数量和质量
为了适应地方立法权科学、有效行使的实际需要，设区的市的人民代表大会及其常务委员会非常有必要设立专门的立法委员会，由立法委员会牵头负责地方立法的主要工作。与此同时，设区的市的人民代表大会及其常务委员会要配备专门的立法人员，合理扩大立法人员的规模，明确立法人员的职责和职能，并将立法人员的待遇纳入政府财政预算。这将在很大程度上提升设区的市的立法能力和立法水平，进而提高地方立法的数量和质量。
（二）立法内容：在事项范围内创新性、针对性立法
城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面与社会治理紧密结合，很能体现国家的治理体系和治理能力。每个城市的自然环境、风土人情以及经济与社会发展程度各不相同，设区的市在制定地方性法规时需结合当地的地域特征和地方特色，在事项范围内制定出创新程度高且针对性强的地方性法规[ ]。尤其需要强调的是，每个城市都有各自不同的生态环境，随着我国经济社会的不断发展进步，国家越来越强调生态保护的作用，公民也越来越重视生态环境的价值。相较于城乡建设与管理、历史文化保护，环境保护领域的立法在设区的市行使地方立法权的过程中具有相当广阔的制度架构空间，能够很好地体现地方立法的创新性和针对性。设区的市需要集中立法资源实现环境保护领域的立法突破，相信在不久的将来，环境保护领域的立法必然将成为设区的市地方立法最重要、最核心的组成部分，也将是最具有制度价值的部分。
（三）立法体制：充分发挥人大的主导作用
立法权是宪法赋予人民代表大会及其常务委员会的法定职责，设区的市的人民代表大会及其常务委员会需要加强立法规划和年度立法计划工作，充分发挥设区的市的人民代表大会及其常务委员会在立项、起草、审议、修改和表决等各个立法环节中的主导作用。另外，人民代表大会由人大代表组成，改进和完善立法的起草机制，充分调动人大代表的积极性，更好地发挥人大代表在地方立法中的作用也是发挥人大主导作用的应有之义。当设区的市的人民代表大会及其常务委员会在地方立法权的行使过程中切实发挥主导作用，设区的市的地方立法能力和质量将有更大的突破。
（四）立法利益平衡：防范利益部门化和地方保护主义
设区的市行使地方立法权不是为了使地方利益合法化，因此在设区的市行使地方立法权时，必须坚决杜绝利益部门化和地方保护主义。破除利益部门化和地方保护主义不仅体现出设区的市地方立法能力和水平，还将有利于树立地方立法权威，提高地方立法的公信力，从而实现治理能力的提升。
（五）立法监督：强化立法后评估
在设区的市行使地方立法权出台地方性法规后，设区的市的人民代表大会及其常务委员会应当强化立法后评估工作。在立法后评估过程中，根据地方性法规必须符合宪法精神的原则，在每一项地方性法规出台后的每年适时开展立法后评估，对适应经济和社会发展需要的地方性法规予以保留，对不适应经济和社会发展需要的地方性法规予以修改和完善，同时强化地方性法规的解释工作。与此同时，不断加强对地方性法规执行情况的监督检查工作，从而确保设区的市制定的每一项地方性法规都符合当地经济和社会发展的需要，反映人民的意志并得到人民的拥护。
参考文献：
[1]马英娟：《地方立法主体扩容：现实需求与面临挑战》，载于《上海师范大学学报》（哲学社会科学版）2015年第3期。
[2]陈建平：《设区的市立法权限的合理扩充》，载于《法学》2020年第4期。
[3]卢护锋：《设区的市立法的精准化路径：基于立法选题的思考》，载于《政治与法律》2019年第3期。
[7]程庆栋：《论设区的市的立法权：权限范围与权力行使》，载于《政治与法律》2015年第8期。
沈阳师范大学 辽宁沈阳 110034