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[摘要]在职务犯罪群体中,“村官”由于官小职微,其职务犯罪造成的严重危害性一直未受到应有的关注。本文就“村官”职务犯罪的特点、成因及其危害性进行了深入分析,并对“村官”职务犯罪的预防提出了自己的意见和看法。
[关键词]村官;职务犯罪;预防
“村官”与广大农村基层群众面对面,背靠背,官小职微,权力有限,一直以来未被作为职务犯罪高发群体予以重视。然而,被称为“村官”的村干部拥有广泛的权力,管理农村的公共事务,并在一定范围内代替政府行使国家的管理职权。依据我国相关法律的规定:村委会成员在从事法律规定的受委托的几种工作过程中属于“准国家工作人员”,“准国家工作人员”在一定意义上可以成为职务犯罪的主体,因此,“村官”职务犯罪现象亟待引起高度重视。
一、“村官”職务犯罪的特点
(一)私分公款型。有些“村官”在经济大潮中,面对金钱的引诱,以权谋私,损害了党和干部在群众中的形象。如外省市某办事处林庄原党支部书记王某,利用职务之便,提议并伙同会计张某、农经社长唐某、公安员王某、支委崔某、民兵连长边某等人,将村委会所承揽的华油工程部分收益资金私分,每人得款10000元,后经群众举报被查处,6名涉案人员均被判处了刑罚。
(二)直接截流型。有些“村官”将土地承包费、补偿费、拆迁安置费等收入,采取收入不入账、不支付等手段,直接截留装入个人腰包。如上海市郊某村原村委主任兼党支部书记沈某,利用掌管村里各项工作的职务之便,九年中以各种名义在村里报销的费用就达100余万元,平均每天几百元,还不包括他到各村办企业多拿的工资,奖金和将村里的抵债物资出售后放进自己口袋的钱。一个较为富裕的行政村最后到了“土地卖了、工厂倒了、村长肥了、村民苦了”的地步。村民们忍无可忍,通过集体上访的形式,使其最终得到了法律的惩处。
(三)借机挪用型。有些“村官”将有关单位和个人支付给村的集体收入挪归本人或亲友使用。如上海市郊某村党支部书记兼村委主任鲍某为帮亲戚何某筹款,先后二次向镇财政所借取支农款50万元、25万元,交给何某,何某获得75万元后携款出逃国外,鲍某为了亲情而最终走上挪用公款的犯罪道路。
(四)虚报冒领型。有些“村官”借招待来客,为村里办事给个人或单位送钱物等事项为由,虚增开支,冒领公款侵吞,或者采取收入不上账、重复支出、打白条支出、伪造单据、虚报冒领、直接侵吞公款公物等。如外省市某镇大洪村村会计康某采取虚报冒领方式一次贪污征地补偿款15万元,被判处有期徒刑5年。
(五)索贿受贿型。有些“村官”利用职权利用职权在计划生育、殡葬管理工作中弄虚作假,为他人谋取不正当利益。如外省市某镇北宋村原党支部书记王某在协助镇政府殡葬管理工作中,收受12户死者家属贿赂15700元后开具假火化证明欺骗政府,被以受贿罪判处有期徒刑一年六个月。
此外,“村官”职务犯罪案件还有一个明显的特征,就是集中发生在“三大员”身上,从所查处的犯罪人员组成来看,犯罪嫌疑人都是村支书、村主任和村会计,这些在农村被称为“三大员”的涉案群体,他们往往利用自身的职务便利,要么相互勾结,共同作案;要么各自为战,中饱私囊。
二、“村官”职务犯罪的原因
(一)政治素质低,为官动机不纯
思想腐败是职务犯罪的根本原因,由于新农村建设点多面广、建设周期长,有些“村官”素质较低,认为工作环境差、条件差,工作清苦,付出多而收获少,从而把新农村建设当成是自己发财,捞取个人好处的大好机会,不惜铤而走险,搞以权谋私和权钱交易,还有些“村官”特权思想严重,作风不民主,骄横跋扈,大搞“一言堂”,大权独揽,毫无民主作风可言。
(二)文化素质低,放松思想改造
在违法犯罪的“村官”中,多数仅为中、小学文化,有的甚至还有严重的前科劣迹,于是对“村官”的管理任用把关不严造成了严重后果。有的“村官”没有树立正确的价值观和政绩观,工作作风漂浮。有的“村官”盲目拍板,导致盲目立项,盲目投资,重复建设,致使支农资金流失。甚至有些“村官”受封建宗法观念影响,凭借家庭势力当上“村官”后大耍特权,只要群众稍有不同意见,就打击报复。致使群众即使知道“村官”侵害了自己的合法权益,也敢怒不敢言,为“村官”长期违法犯罪提供了便利条件。
(三)法制观念淡薄
在那些“村官”职务犯罪的案例中,大部分涉案人员法律意识不强、法律知识缺乏,将自己凌驾于群众之上,他们认为可以把村里收入当作自己的私人财产,任意处置。部分“村官”法制观念淡漠,经不起金钱的诱惑,认为掌权后,自己就成了“土皇帝”,受封建腐朽思想侵蚀影响,对物质占有欲望强烈,对自身的作用和责任缺少清醒认识,致使在关键时刻,背离了农村党员干部的先进性,背离了组织原则和国家法律,走上职务犯罪道路。
(四)权力不透明,缺乏监督制约
民主管理没有发挥应有作用。现行的村民自治条例,学习宣传不够,贯彻不深入,落实不力,群众的民主权权力行使没有得到应有的保证,导致权力过分集中,为“村官”职务犯罪提供方便。职能机构和上级部门监督不力。缺乏检查和审计,给“村官”职务犯罪有机可乘。在这种缺乏监督的条件下,就会有人乘机滥用职权,敛财聚富。
(五)财务管理形同虚设,有章不循
财务管理形同虚设。特别是财务制度、审批制度和公开制度流于形式,支出随意性很大,把新农村建设资金任意开支、挥霍。财务管理漏洞较多,岗位职责混淆,相互间缺乏监督,不能及时发现问题。有的岗位一人身兼数职,既管钱又管账,公款轻而易举被截留、侵吞。账目混乱,白条入账现象严重。堆账、白条子下账、假票据入账、审批手续随意等,致使财务管理无透明度,民主理财流于形式。
(六)双重管辖造成打击不力,以及存在立法盲区和缺陷
双重管辖案件,造成打击不力。法律对“村官”利用职权的犯罪,依据侵犯的客体和对象不同而分别由检察和公安二部门管辖。往往容易造成对此类犯罪的举报线索,要么撒手不管,要么相互推诿,使“村官”利用职权犯罪得不到及时查处,造成打击不力。另外,刑法第九十三条第二款中关于“其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论”,本应在司法解释中涵盖“村官”的全部职务行为,然而,2000年4月29日,全国人大常委会在对此款进行立法解释时,却仅列举了七种情形,而且还设置了必须是“协助人民政府”这一前提。这样一来,对“村官”不是协助政府管理村务的工作,对七种情形以外的贪污、受贿、挪用公款等职务犯罪行为,检察机关就无权管辖,定罪处罚就无法可依。“村官”七种情形之外的贿赂罪成了立法“真空”。
三、“村官”职务犯罪的预防
农村稳定是社会稳定的基础。近年来,在推进社会主义新农村建设的过程中,“村官”职务犯罪案件时有发生,严重影响国家新农村建设的政策实施。预防“村官”职务犯罪研究是当前预防职务犯罪工作的一个新的领域。
(一)加大对“村官”职务犯罪的查处力度
打击是预防的特殊形式。打击“村官”职务犯罪须下猛药,对暴露出来的问题要一查到底,决不心慈手软,姑息迁就,只有严格执法,才能震慑职务犯罪,使之不敢轻易伸手捞取不义之财,只有这样,才能有效防止和挽回职务犯罪给社会造成的损失。对涉农职务犯罪案件,发现一起查处一件,给犯罪分子以强大的威慑力,保证农民的权益不受侵犯。
(二)建立健全监督机制,强化预防功能
在农村构建预防网络,是实现预防“村官”职务犯罪的有效手段,建立预防职务犯罪工作领导小组,选择政治思想觉悟高,廉洁奉公,遵纪守法的村民代表为联络员,发挥监督作用,及时反映存在的苗头性问题,及时消除隐患。同时充分发挥村民代表的监督、乡镇纪检部门行政监督及政法机关的法律监督三道防线的作用。针对农村反映出的热点、难点、焦点问题,利用建立起的预防网络及时掌握动态采取措施,切实从村级基层组织抓起,将“村官”职务犯罪隐患消除于萌芽之中。
(三)提高“村官”对财务管理重要性的认识,建立和健全规范的财务管理运行机制
“村官”要把加强财务管理放在密切干群关系、维护农村社会稳定、保障村民合法利益的高度来认识,积极探索在市场经济条件下加强农村财务管理的新途径新方法,着力解决制度不健全、民主理财观念不强的问题。将财权进行适当的分解,由一人掌握变为多人交叉审核,对发票或收据至少要有两名“村官”签名,避免财务开支的暗箱操作,形成相互制约的机制。加大财务公开的力度,成立村民民主理财小组,参与财务管理,集体重大事项由村民代表大会讨论决定,并就“村官”使用资金的情况进行审核。设立村务公开栏,定期将财务收支情况、大额资金使用、干部报酬、个人借款、招待费支出等一些群众关心的热点问题列项公布,增强财务工作的透明度。
(四)加强政治素质和法制教育
采取多种方式对“村官”进行廉政和法制教育,有针对性地加强法纪教育、廉政教育、警示教育和道德教育,特别要积极运用典型案例,宣传保障农民群众权益的法律法规,引导广大“村官”群众学法、懂法、守法、用法,使农民群众增强法制观念、提高依法行使权利的能力和履行义务的自觉性,推动形成政府主导、社区参与、农民群众自主维权相结合的农民权益保护机制,促进农村依法行政、依法办事良好风气的形成。
[作者简介]顾永伟,上海市嘉定区人民检察院侦查监督科科长。
[关键词]村官;职务犯罪;预防
“村官”与广大农村基层群众面对面,背靠背,官小职微,权力有限,一直以来未被作为职务犯罪高发群体予以重视。然而,被称为“村官”的村干部拥有广泛的权力,管理农村的公共事务,并在一定范围内代替政府行使国家的管理职权。依据我国相关法律的规定:村委会成员在从事法律规定的受委托的几种工作过程中属于“准国家工作人员”,“准国家工作人员”在一定意义上可以成为职务犯罪的主体,因此,“村官”职务犯罪现象亟待引起高度重视。
一、“村官”職务犯罪的特点
(一)私分公款型。有些“村官”在经济大潮中,面对金钱的引诱,以权谋私,损害了党和干部在群众中的形象。如外省市某办事处林庄原党支部书记王某,利用职务之便,提议并伙同会计张某、农经社长唐某、公安员王某、支委崔某、民兵连长边某等人,将村委会所承揽的华油工程部分收益资金私分,每人得款10000元,后经群众举报被查处,6名涉案人员均被判处了刑罚。
(二)直接截流型。有些“村官”将土地承包费、补偿费、拆迁安置费等收入,采取收入不入账、不支付等手段,直接截留装入个人腰包。如上海市郊某村原村委主任兼党支部书记沈某,利用掌管村里各项工作的职务之便,九年中以各种名义在村里报销的费用就达100余万元,平均每天几百元,还不包括他到各村办企业多拿的工资,奖金和将村里的抵债物资出售后放进自己口袋的钱。一个较为富裕的行政村最后到了“土地卖了、工厂倒了、村长肥了、村民苦了”的地步。村民们忍无可忍,通过集体上访的形式,使其最终得到了法律的惩处。
(三)借机挪用型。有些“村官”将有关单位和个人支付给村的集体收入挪归本人或亲友使用。如上海市郊某村党支部书记兼村委主任鲍某为帮亲戚何某筹款,先后二次向镇财政所借取支农款50万元、25万元,交给何某,何某获得75万元后携款出逃国外,鲍某为了亲情而最终走上挪用公款的犯罪道路。
(四)虚报冒领型。有些“村官”借招待来客,为村里办事给个人或单位送钱物等事项为由,虚增开支,冒领公款侵吞,或者采取收入不上账、重复支出、打白条支出、伪造单据、虚报冒领、直接侵吞公款公物等。如外省市某镇大洪村村会计康某采取虚报冒领方式一次贪污征地补偿款15万元,被判处有期徒刑5年。
(五)索贿受贿型。有些“村官”利用职权利用职权在计划生育、殡葬管理工作中弄虚作假,为他人谋取不正当利益。如外省市某镇北宋村原党支部书记王某在协助镇政府殡葬管理工作中,收受12户死者家属贿赂15700元后开具假火化证明欺骗政府,被以受贿罪判处有期徒刑一年六个月。
此外,“村官”职务犯罪案件还有一个明显的特征,就是集中发生在“三大员”身上,从所查处的犯罪人员组成来看,犯罪嫌疑人都是村支书、村主任和村会计,这些在农村被称为“三大员”的涉案群体,他们往往利用自身的职务便利,要么相互勾结,共同作案;要么各自为战,中饱私囊。
二、“村官”职务犯罪的原因
(一)政治素质低,为官动机不纯
思想腐败是职务犯罪的根本原因,由于新农村建设点多面广、建设周期长,有些“村官”素质较低,认为工作环境差、条件差,工作清苦,付出多而收获少,从而把新农村建设当成是自己发财,捞取个人好处的大好机会,不惜铤而走险,搞以权谋私和权钱交易,还有些“村官”特权思想严重,作风不民主,骄横跋扈,大搞“一言堂”,大权独揽,毫无民主作风可言。
(二)文化素质低,放松思想改造
在违法犯罪的“村官”中,多数仅为中、小学文化,有的甚至还有严重的前科劣迹,于是对“村官”的管理任用把关不严造成了严重后果。有的“村官”没有树立正确的价值观和政绩观,工作作风漂浮。有的“村官”盲目拍板,导致盲目立项,盲目投资,重复建设,致使支农资金流失。甚至有些“村官”受封建宗法观念影响,凭借家庭势力当上“村官”后大耍特权,只要群众稍有不同意见,就打击报复。致使群众即使知道“村官”侵害了自己的合法权益,也敢怒不敢言,为“村官”长期违法犯罪提供了便利条件。
(三)法制观念淡薄
在那些“村官”职务犯罪的案例中,大部分涉案人员法律意识不强、法律知识缺乏,将自己凌驾于群众之上,他们认为可以把村里收入当作自己的私人财产,任意处置。部分“村官”法制观念淡漠,经不起金钱的诱惑,认为掌权后,自己就成了“土皇帝”,受封建腐朽思想侵蚀影响,对物质占有欲望强烈,对自身的作用和责任缺少清醒认识,致使在关键时刻,背离了农村党员干部的先进性,背离了组织原则和国家法律,走上职务犯罪道路。
(四)权力不透明,缺乏监督制约
民主管理没有发挥应有作用。现行的村民自治条例,学习宣传不够,贯彻不深入,落实不力,群众的民主权权力行使没有得到应有的保证,导致权力过分集中,为“村官”职务犯罪提供方便。职能机构和上级部门监督不力。缺乏检查和审计,给“村官”职务犯罪有机可乘。在这种缺乏监督的条件下,就会有人乘机滥用职权,敛财聚富。
(五)财务管理形同虚设,有章不循
财务管理形同虚设。特别是财务制度、审批制度和公开制度流于形式,支出随意性很大,把新农村建设资金任意开支、挥霍。财务管理漏洞较多,岗位职责混淆,相互间缺乏监督,不能及时发现问题。有的岗位一人身兼数职,既管钱又管账,公款轻而易举被截留、侵吞。账目混乱,白条入账现象严重。堆账、白条子下账、假票据入账、审批手续随意等,致使财务管理无透明度,民主理财流于形式。
(六)双重管辖造成打击不力,以及存在立法盲区和缺陷
双重管辖案件,造成打击不力。法律对“村官”利用职权的犯罪,依据侵犯的客体和对象不同而分别由检察和公安二部门管辖。往往容易造成对此类犯罪的举报线索,要么撒手不管,要么相互推诿,使“村官”利用职权犯罪得不到及时查处,造成打击不力。另外,刑法第九十三条第二款中关于“其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论”,本应在司法解释中涵盖“村官”的全部职务行为,然而,2000年4月29日,全国人大常委会在对此款进行立法解释时,却仅列举了七种情形,而且还设置了必须是“协助人民政府”这一前提。这样一来,对“村官”不是协助政府管理村务的工作,对七种情形以外的贪污、受贿、挪用公款等职务犯罪行为,检察机关就无权管辖,定罪处罚就无法可依。“村官”七种情形之外的贿赂罪成了立法“真空”。
三、“村官”职务犯罪的预防
农村稳定是社会稳定的基础。近年来,在推进社会主义新农村建设的过程中,“村官”职务犯罪案件时有发生,严重影响国家新农村建设的政策实施。预防“村官”职务犯罪研究是当前预防职务犯罪工作的一个新的领域。
(一)加大对“村官”职务犯罪的查处力度
打击是预防的特殊形式。打击“村官”职务犯罪须下猛药,对暴露出来的问题要一查到底,决不心慈手软,姑息迁就,只有严格执法,才能震慑职务犯罪,使之不敢轻易伸手捞取不义之财,只有这样,才能有效防止和挽回职务犯罪给社会造成的损失。对涉农职务犯罪案件,发现一起查处一件,给犯罪分子以强大的威慑力,保证农民的权益不受侵犯。
(二)建立健全监督机制,强化预防功能
在农村构建预防网络,是实现预防“村官”职务犯罪的有效手段,建立预防职务犯罪工作领导小组,选择政治思想觉悟高,廉洁奉公,遵纪守法的村民代表为联络员,发挥监督作用,及时反映存在的苗头性问题,及时消除隐患。同时充分发挥村民代表的监督、乡镇纪检部门行政监督及政法机关的法律监督三道防线的作用。针对农村反映出的热点、难点、焦点问题,利用建立起的预防网络及时掌握动态采取措施,切实从村级基层组织抓起,将“村官”职务犯罪隐患消除于萌芽之中。
(三)提高“村官”对财务管理重要性的认识,建立和健全规范的财务管理运行机制
“村官”要把加强财务管理放在密切干群关系、维护农村社会稳定、保障村民合法利益的高度来认识,积极探索在市场经济条件下加强农村财务管理的新途径新方法,着力解决制度不健全、民主理财观念不强的问题。将财权进行适当的分解,由一人掌握变为多人交叉审核,对发票或收据至少要有两名“村官”签名,避免财务开支的暗箱操作,形成相互制约的机制。加大财务公开的力度,成立村民民主理财小组,参与财务管理,集体重大事项由村民代表大会讨论决定,并就“村官”使用资金的情况进行审核。设立村务公开栏,定期将财务收支情况、大额资金使用、干部报酬、个人借款、招待费支出等一些群众关心的热点问题列项公布,增强财务工作的透明度。
(四)加强政治素质和法制教育
采取多种方式对“村官”进行廉政和法制教育,有针对性地加强法纪教育、廉政教育、警示教育和道德教育,特别要积极运用典型案例,宣传保障农民群众权益的法律法规,引导广大“村官”群众学法、懂法、守法、用法,使农民群众增强法制观念、提高依法行使权利的能力和履行义务的自觉性,推动形成政府主导、社区参与、农民群众自主维权相结合的农民权益保护机制,促进农村依法行政、依法办事良好风气的形成。
[作者简介]顾永伟,上海市嘉定区人民检察院侦查监督科科长。