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摘 要：人口老龄化是我国社会发展过程中的一个鲜明发展趋势，也是政府在社会治理中所面临的一个重要课题。在十九届四中全会精神提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，政府在养老服务中扮演什么角色、履行什么职责是本次课题研究的重点。课题组分析了天心区养老服务中政府的履职情况，总结了政府在发展养老服务中的“越位”、“错位”以及“缺位”现象，分析了原因，并在此基础上从基础设计、体系建设、政策支持和资金投入四个方面，对政府在养老服务中应承担的主要职能进行了归纳和整理，以期能为有关政府部门履职尽责提供有益参考。
人口老龄化的日益加深、老年人服务需求的不断增长，需要更加完善、更加科学的养老体系。但在现阶段，市场以及政府能够供应的养老服务，很难与老龄化增长的速度相匹，难以满足老年人的养老需求，存在严重的服务缺位问题。政府作为社会保障的主要承担者，是提供养老服务的重要主体之一，承担着不可替代的重要职能和主导责任。
一、政府在发展养老服务中的履职现状（以天心区为例）
1、法规政策持续完善。2013年，国务院推出《关于加快发展养老服务业的若干意见》，2019年再次下发《关于推进养老服务发展的意见》，在此期间省、市政府先后制定《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》，尤其在2019年初市政府专门下发了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》。
2、服务体系基本形成。天心区历来重视养老服务的阵地建设，想方设法增加资金投入，不断完善區、街、社区三级基础设施，尤其注重提高社区内养老基础设施建设质量，落实新建小区内的养老设施建设，整体的养老服务设施逐步完备。
3、服务功能逐年提升。鼓励社会资本深度参与区养老事业，先后引进了“康乃馨”、“朝夕养老”等国内行业养老服务业知名品牌，推行专业化、标准化、亲情化运营与服务，带动全区养老服务行业整体提升。借鉴上海、浙江成功模式，拟在即将建成的区社会福利中心试点“公办民营”模式，通过承包、委托、联合经营等方式，将区福利中心的运营权依法依规交给有实力、有责任、有影响的企业、社会组织，力争用政府最优的投入惠及更多的老年群体，打造精品示范养老项目。
4、服务氛围日渐浓厚。天心区重视“尊老、敬老、爱老、助老”的美德传承，政府方面经由微信平台、网络宣传以及举办活动等方式，宣传积极的养老服务理念，引导人们树立正确的养老观念。在日常工作中，重视对“孝道”文化的建设与培养，突出助老、敬老等相关的道德宣传活动，每年“感动天心”十大人物中都会推出3名廉孝典型，推动孝敬老人成为全社会共识。同时，鼓励非营利机构、志愿者奉献出力量，定期组织各类针对老年人的志愿服务活动，以实际行动营造孝老爱亲的良好氛围。
综上可知，天心区政府能够在养老服务工作中主动有效地践行自身需承担的工作职能，并且积极发挥政府的引导以及支撑作用。但是，鉴于政府工作相对特殊以及养老服务涉及到的内容极为复杂，使得政府在职能定位方面仍旧存在偏差问题，一些职能并未在实际养老工作中得以有效落实。
二、政府在发展养老服务中的职能定位误区
现阶段，国内养老服务工作的主体仍旧是政府，需要在政府主导的情况下推动养老服务发展。政府主导的工作模式能够更大程度上展现出政府具有的行政力量，积极调动更多的社会资源参与到养老服务工作，优质高效地做好与养老服务紧密相关的组织保障以及物质基础。
1、指导监督“越位”。政府在具体的行政工作中超出原有的权限与职能范围，包揽很多不应由政府行使的职能就是“越位”现象。不可否认，政府对于养老服务需要承担起相应的责任，但是并非意味着政府要直接展开事务性的服务工作事项。现阶段，政府部门却包揽各种实际性的事务工作。例如，天心区相关街道与部门，直接负责社区志愿者活动以及文化活动等承办以及组织的事宜。
2、2、行政关系“错位”。在政府机构与社会组织互动过程中，其应有的服务监督以及指导协助关系，变相为命令与服从以及领导和被领导的关系时，就是行政关系的“错位”。此时，社会组织就变相成为了政府的二级机构，自身的运转等权力都受到政府的干预与影响。
3、实施落实“缺位”。政府在行政期间，因为不能够很好地扮演自身需要承担的角色，没有履行好需要担负的职责的情况就是“缺位”现象。
（1）在实际工作中，随着人口老龄化的进一步加深，这种服务投入需求越来越大。作为为省会城区的天心区，虽然近年来每年养老投入过亿，也已将该项服务投入划归预算范畴，但仍存在资金投入不足、资金使用的随意性较大等问题。当政府无法投入足够的资金注入养老服务，必然造成社区内养老设施缺乏，相关服务项目开展受到限制，制约了养老服务事业健康发展。
（2）管理不到位。养老服务是一个很复杂的社会体系，涉及到社会生活的方方面面，包含了多个服务主体，在服务内容方面也相对多样。这些各不相同的服务内容，因为性质不同而分属到各个行政部门进行管理，如此极易造成职能混乱、管理无序的问题。现阶段，表现最为突出的是政策法规不健全，养老体系职能尚未理顺，使得政府在实际管理当中，部分需要管的事项没有管，不需要管的却又乱管，使养老事业发展的勃勃生机受到了影响。
（3）扶持不到位。在养老服务体系的建设中，社会组织也是一个很关键的责任主体，对于养老服务工作的长远发展和成长有着不可替代的重要作用。但是，现阶段针对社会组织方面的资金资助以及政策扶持都不够完善，没有相适应的政策措施来积极维护社会组织实现良好的发展，尤其是资金支持的缺乏，使得社会组织难以健康发展和壮大。
三、存在职能定位误区的原因分析
（1）对于养老服务体系的建设而言，表现最为突出的就是“越位”现象。政府将很多本该交给社会组织以及企业展开工作的养老服务都包办下来，并且针对养老服务方面的管制约束较强，无法准确把握“管”与“放”两者之间的“度”。如果管得太严苛，行政审批太过复杂，社会组织就会失去发展养老服务的动力;如果管得太松，放得太宽，又难以确保社会组织提供的养老服务质量，造成老年人合法权益无法有效维护。若是始终无法控制好两者之间“度”的问题，那么养老服务也必将深陷发展的困境。 （2）未能準确厘清市场机制与政府作用双方的关系。养老服务在本质上属于稀缺公共产品，传统层面上将公共产品归入到政府提供服务的范畴，八十年底以前的很长时间，我国政府一直对养老服务是全面接管、一手包办，对养老服务投入了大量资源和成本，为养老服务发展奠定了基础，但发展成效差强人意。然而，养老服务有其明显的市场性特征，不少养老服务内容更适合交给政府以外的其他市场主体来完成，如此就需要依靠市场机制，并激发其市场主体作用。政府与企业都是市场能够发挥作用的重要主体，唯有企业能够自主扮演自身需要充当的社会角色的情况下，市场机制方能够更好地展现其影响价值，政府才能顺利达成职能转变的目标。如果仅仅依靠市场或者政府单方面的力量，很大程度上是不能够对日益增加的养老需要进行有效的满足，市场机制与政府作用的关系得不到妥善的处理，必然妨碍政府职能的有效发挥。
（3）未能有效处理“供”和“需”两者间的关系。由政府充当主导力量而实现的公办养老机构的建设能够提供更加舒服的环境，养老床位的需求相对较高，并且相较私营机构而言具备价格以及服务质量方面的优势保障，故而会出现“一床难求”的现象。但是，考虑到当前人们对于养老问题还存在观念上的认识不足，以及养老机构安排的位置都相对较远等因素的影响，部分地区的养老机构还存在“空床”问题，还存在服务功能不全、服务能力不足、服务设施缺乏等问题，还难以有效满足老人的养老需要。与此同时，政府近年来大力支持大中专院校着手养老管理专业的人才培养工作，为社会培养出具有专业实力的护理人才，但是基于薪酬待遇以及工作偏见等方面的影响，护理人员队伍出现了非常严重的流失问题。如此，供需无法达成良好的匹配效果，妨碍着养老服务地有序展开。
四、科学确定政府在发展养老服务中的职能定位
我们必须认识到，在养老服务中政府是“掌舵者”，而不是“划桨者”，需要转变计划经济时代大包大揽的做法，由全能型政府向服务型政府转变，需要放权给私营养老机构和非营利组，支持和扶植他们发展。具体说来需要在以下几方面合理定位职能。
1、要做好基础设计，尽快出台比较完善的法规政策与发展规划
由宏观层面分析可知，现阶段国内针对养老服务并未构建具备良好约束力以及强制性效果的法规体系，无法规范养老服务顺利展开。在实际操作上，只是依靠部门规章或地方规章，及有关规范文件等方式来指引养老工作的发展，但是这些规章自身的强制力薄弱，实际效果受到很大程度影响，也难以对其中一些根本性以及长期性的问题进行有效的处理。由微观层面分析而言，政府需要构建起支撑养老服务可持续发展的各项配套法规与配套政策，除了医疗保障相关制度与养老保障相关制度外，还需要做好长期护理保险相关制度的建设与完善工作。当前，政府需尽快完成养老服务相关的配套制度建设，构建完备的法规体系，保障养老服务能够有章可循、有法可依。
养老问题普遍具有渐进性、累积性和不可逆转性，需要政府主导、社会参与、部门配合来实现良性发展。养老服务规划重点应该包括两个层面：第一个层面，服务项目的规划。服务项目规划需要立足于老年人的实际服务需要进行考量，参考老年人相关的心理支持、生活照料以及医疗保健等实际需求情况来完成项目的设计;第二个层面，服务设施的规划。服务设施规划需要更具体、更细致，规划内容应涵盖建设养老设施的用地规划、养老设施类别设计等，如医疗服务站、养老院、社区护理中心等。要通过系统的服务项目规划、完善的服务设施规划，引导解决养老服务中项目不全和和阵地缺乏的普遍性、基础性问题。
2、要完善体系建设，切实提高政府对养老服务的管理水平
制定科学合理的评估体系。养老服务做得好不好，不应由政府或机构说了算，需要规范的体系进行测评，这就需要从服务效果、管理水平、人员配置以及硬件设施等方面着手，对养老服务相关的行业发展确定适合的量化指标，制定切实可行的估测体系。在评估过程中，既要对接受服务的老年人进行测评访问，也要对提供服务的供应者实施评估。接受评估的主体必须多元化，既应包括政府、接受服务的老年人，也需涵盖新闻媒体、非政府组织、专业测评机构，要实现内评与外评的结合、互补，保障评估结果更加真实可靠。此外，需要将评估结果与政府方面的优惠扶持政策联系起来，针对评估成绩优异的机构优先拨付款项，给予免除部分税费等相关的政策优惠。
对行业实施必要的有效监管。其一，需要构建完善的行业管理标准以及服务监管规章，例如，市政府或市民政部门有必要参考中央和省里的管理办法，以及先进地区相关做法，联系本市现有的发展情况，建立和完善本市养老服务行业管理标准和监管规章;其二，做好日常安全管理培训。老年人的自我保护能力较弱，可能的安全问题较多。要通过座谈、报刊、网络以及电视媒体等渠道，做好老年人自救以及火灾知识等相关的教育宣传，也要定期邀请消防以及食品等相关领域的专家，对老年人以及养老机构工作人员进行专业培训。针对出现人身以及食品等安全问题的养老机构，需要实施必要的行政问责，努力保障老年人的生命与财产安全;其三，参考行业管理标准，对私营或其他社会组织办的非营利性养老机构做好评估以及审查工作，针对出现明显乱纪行为、有安全隐患的机构，坚决实施整改。勒令整改后还不达标的，就需要吊销其经营许可并重处重罚。同时，要构建行业黑名单，将违规企业划入范围，及时对社会进行公布。
3、要提供政策支持，努力营造百花齐放的“大养老”局面
加大对市场和非营利组织参与养老服务的政策扶持力度。养老服务具有社会化、市场化的特征，政府需要在不动摇自身主导地位的情况下，持续推动养老服务面向社会以及市场发展。对具备良好资质的社会养老机构，要大胆“放权”与“授权”，有效发挥市场在资源配置中的独特作用。积极发展与完善对民办养老机构的扶持办法，对于民办养老机构在资金、税收以及用房等方面给予相应的倾斜，帮助其更好地发展。同时，要破除现阶段扶持政策局限在传统的公益性社区养老设施以及集中型机构养老阵地的发展局面，用“大养老”观念来破除部门限制，从护理照料、文化教育以及卫生保健等方面着手，制定结构合理、门类清晰的政策扶持体系，保障养老服务产业加快繁荣发展。 同时，还需要积极完善养老护理相关的人才培养以及就业政策。第一，将养老护理人才的培养划归到全市人才发展战略的范畴，支持和协助大中专院校、职业培训机构开展老年服务、医疗保健以及护理康复等相关的人才培养;第二，鼓励养老机构与院校展开“订单式”培养，实现老年服务管理以及老年护理等相关人才的联合培养发展，鼓励学生在毕业后投身到养老服务机构内工作;第三，参考业内人员的工作年限、职级情况等，对从业人员给予适当特殊岗位津贴，并且对于能够接纳护工人才的机构提供相应的政策优惠。
4、要加大资金投入，确保养老事业的健康可持续发展
建立逐年增长的养老服务资金投入机制。养老服务是一项民心工程、社会工程，其发展完善需要长期的资金投入，包括政府与社会对养老设施建设的资金投入，对辖区内各类服务机构的资金补贴，对有关社会组织发展提供的扶植资金，政府购买社会服务的经费等。政府需要构建长效的资金投入机制，政府资金必须划归到政府财政预算的范畴。同时，随着老年人口规模的持续增加以及生活水平的不断提升，人们对待养老方面的服务需要持续增多，政府也需要根据本地GDP和财政增长的情况，有计划、有比例地持续加大资金投入，至少要保证养老事业发展基本跟上当前经济社会发展水平。
参考文献
[1] 政府管理创新若干问题的思考[J]. 竺乾威. 中国行政管理. 2012（02）
[2] 公共服务型政府建设若干问题的思考[J]. 扶松茂，竺乾威. 苏州大学学报（哲学社会科学版）. 2011（05）
[3] 政府职能之概念解析[J]. 姚锐敏. 学习论坛. 2011（09）
主要參考文献
[1] 《城市机构养老服务中的政府作用研究》 徐丹 《内蒙古农业大学学报》2016年
[2] 《我国城市社区居家养老服务体系中政府职能分析》 秦艳艳 邬沧萍 《兰州学刊》 2012 .01
[3] 《论城市社区养老服务中的政府责任定位》 蔡文波等 《城市发展理论》 2016.8
[4] 《政府在城市居家养老服务中的职能定位研究》 褚梓祎 《山东大学》 2015年
[5] 《政府在城市养老服务中的职能定位研究》 张云 《淮北师范大学学报（哲学社会科学版）》 2016年
[6] 《华夏银行南京分行个人理财业务营销策略研究》 秦凯 《西南交通大学》2016年
[7] 《农村空巢老人养老服务供给中乡镇政府职能的研究述评及启示》于颖 蒋梓淇 《北京化工大学学报（社会科学版）》 2015年
[8] 《西部农村养老服务中的政府角色定位及行为选择》 郭 未 李 霞 《青海社会科学》 2018年
基金项目：2019年度长沙市哲学社会科学规划项目，项目编号2019csskkt12
作者简介：章建华，男，1968年1月出生，汉族，籍贯湖南韶山市，中级职称，在职研究生，经济学专业。
人口老龄化的日益加深、老年人服务需求的不断增长，需要更加完善、更加科学的养老体系。但在现阶段，市场以及政府能够供应的养老服务，很难与老龄化增长的速度相匹，难以满足老年人的养老需求，存在严重的服务缺位问题。政府作为社会保障的主要承担者，是提供养老服务的重要主体之一，承担着不可替代的重要职能和主导责任。
一、政府在发展养老服务中的履职现状（以天心区为例）
1、法规政策持续完善。2013年，国务院推出《关于加快发展养老服务业的若干意见》，2019年再次下发《关于推进养老服务发展的意见》，在此期间省、市政府先后制定《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》，尤其在2019年初市政府专门下发了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》。
2、服务体系基本形成。天心区历来重视养老服务的阵地建设，想方设法增加资金投入，不断完善區、街、社区三级基础设施，尤其注重提高社区内养老基础设施建设质量，落实新建小区内的养老设施建设，整体的养老服务设施逐步完备。
3、服务功能逐年提升。鼓励社会资本深度参与区养老事业，先后引进了“康乃馨”、“朝夕养老”等国内行业养老服务业知名品牌，推行专业化、标准化、亲情化运营与服务，带动全区养老服务行业整体提升。借鉴上海、浙江成功模式，拟在即将建成的区社会福利中心试点“公办民营”模式，通过承包、委托、联合经营等方式，将区福利中心的运营权依法依规交给有实力、有责任、有影响的企业、社会组织，力争用政府最优的投入惠及更多的老年群体，打造精品示范养老项目。
4、服务氛围日渐浓厚。天心区重视“尊老、敬老、爱老、助老”的美德传承，政府方面经由微信平台、网络宣传以及举办活动等方式，宣传积极的养老服务理念，引导人们树立正确的养老观念。在日常工作中，重视对“孝道”文化的建设与培养，突出助老、敬老等相关的道德宣传活动，每年“感动天心”十大人物中都会推出3名廉孝典型，推动孝敬老人成为全社会共识。同时，鼓励非营利机构、志愿者奉献出力量，定期组织各类针对老年人的志愿服务活动，以实际行动营造孝老爱亲的良好氛围。
综上可知，天心区政府能够在养老服务工作中主动有效地践行自身需承担的工作职能，并且积极发挥政府的引导以及支撑作用。但是，鉴于政府工作相对特殊以及养老服务涉及到的内容极为复杂，使得政府在职能定位方面仍旧存在偏差问题，一些职能并未在实际养老工作中得以有效落实。
二、政府在发展养老服务中的职能定位误区
现阶段，国内养老服务工作的主体仍旧是政府，需要在政府主导的情况下推动养老服务发展。政府主导的工作模式能够更大程度上展现出政府具有的行政力量，积极调动更多的社会资源参与到养老服务工作，优质高效地做好与养老服务紧密相关的组织保障以及物质基础。
1、指导监督“越位”。政府在具体的行政工作中超出原有的权限与职能范围，包揽很多不应由政府行使的职能就是“越位”现象。不可否认，政府对于养老服务需要承担起相应的责任，但是并非意味着政府要直接展开事务性的服务工作事项。现阶段，政府部门却包揽各种实际性的事务工作。例如，天心区相关街道与部门，直接负责社区志愿者活动以及文化活动等承办以及组织的事宜。
2、2、行政关系“错位”。在政府机构与社会组织互动过程中，其应有的服务监督以及指导协助关系，变相为命令与服从以及领导和被领导的关系时，就是行政关系的“错位”。此时，社会组织就变相成为了政府的二级机构，自身的运转等权力都受到政府的干预与影响。
3、实施落实“缺位”。政府在行政期间，因为不能够很好地扮演自身需要承担的角色，没有履行好需要担负的职责的情况就是“缺位”现象。
（1）在实际工作中，随着人口老龄化的进一步加深，这种服务投入需求越来越大。作为为省会城区的天心区，虽然近年来每年养老投入过亿，也已将该项服务投入划归预算范畴，但仍存在资金投入不足、资金使用的随意性较大等问题。当政府无法投入足够的资金注入养老服务，必然造成社区内养老设施缺乏，相关服务项目开展受到限制，制约了养老服务事业健康发展。
（2）管理不到位。养老服务是一个很复杂的社会体系，涉及到社会生活的方方面面，包含了多个服务主体，在服务内容方面也相对多样。这些各不相同的服务内容，因为性质不同而分属到各个行政部门进行管理，如此极易造成职能混乱、管理无序的问题。现阶段，表现最为突出的是政策法规不健全，养老体系职能尚未理顺，使得政府在实际管理当中，部分需要管的事项没有管，不需要管的却又乱管，使养老事业发展的勃勃生机受到了影响。
（3）扶持不到位。在养老服务体系的建设中，社会组织也是一个很关键的责任主体，对于养老服务工作的长远发展和成长有着不可替代的重要作用。但是，现阶段针对社会组织方面的资金资助以及政策扶持都不够完善，没有相适应的政策措施来积极维护社会组织实现良好的发展，尤其是资金支持的缺乏，使得社会组织难以健康发展和壮大。
三、存在职能定位误区的原因分析
（1）对于养老服务体系的建设而言，表现最为突出的就是“越位”现象。政府将很多本该交给社会组织以及企业展开工作的养老服务都包办下来，并且针对养老服务方面的管制约束较强，无法准确把握“管”与“放”两者之间的“度”。如果管得太严苛，行政审批太过复杂，社会组织就会失去发展养老服务的动力;如果管得太松，放得太宽，又难以确保社会组织提供的养老服务质量，造成老年人合法权益无法有效维护。若是始终无法控制好两者之间“度”的问题，那么养老服务也必将深陷发展的困境。 （2）未能準确厘清市场机制与政府作用双方的关系。养老服务在本质上属于稀缺公共产品，传统层面上将公共产品归入到政府提供服务的范畴，八十年底以前的很长时间，我国政府一直对养老服务是全面接管、一手包办，对养老服务投入了大量资源和成本，为养老服务发展奠定了基础，但发展成效差强人意。然而，养老服务有其明显的市场性特征，不少养老服务内容更适合交给政府以外的其他市场主体来完成，如此就需要依靠市场机制，并激发其市场主体作用。政府与企业都是市场能够发挥作用的重要主体，唯有企业能够自主扮演自身需要充当的社会角色的情况下，市场机制方能够更好地展现其影响价值，政府才能顺利达成职能转变的目标。如果仅仅依靠市场或者政府单方面的力量，很大程度上是不能够对日益增加的养老需要进行有效的满足，市场机制与政府作用的关系得不到妥善的处理，必然妨碍政府职能的有效发挥。
（3）未能有效处理“供”和“需”两者间的关系。由政府充当主导力量而实现的公办养老机构的建设能够提供更加舒服的环境，养老床位的需求相对较高，并且相较私营机构而言具备价格以及服务质量方面的优势保障，故而会出现“一床难求”的现象。但是，考虑到当前人们对于养老问题还存在观念上的认识不足，以及养老机构安排的位置都相对较远等因素的影响，部分地区的养老机构还存在“空床”问题，还存在服务功能不全、服务能力不足、服务设施缺乏等问题，还难以有效满足老人的养老需要。与此同时，政府近年来大力支持大中专院校着手养老管理专业的人才培养工作，为社会培养出具有专业实力的护理人才，但是基于薪酬待遇以及工作偏见等方面的影响，护理人员队伍出现了非常严重的流失问题。如此，供需无法达成良好的匹配效果，妨碍着养老服务地有序展开。
四、科学确定政府在发展养老服务中的职能定位
我们必须认识到，在养老服务中政府是“掌舵者”，而不是“划桨者”，需要转变计划经济时代大包大揽的做法，由全能型政府向服务型政府转变，需要放权给私营养老机构和非营利组，支持和扶植他们发展。具体说来需要在以下几方面合理定位职能。
1、要做好基础设计，尽快出台比较完善的法规政策与发展规划
由宏观层面分析可知，现阶段国内针对养老服务并未构建具备良好约束力以及强制性效果的法规体系，无法规范养老服务顺利展开。在实际操作上，只是依靠部门规章或地方规章，及有关规范文件等方式来指引养老工作的发展，但是这些规章自身的强制力薄弱，实际效果受到很大程度影响，也难以对其中一些根本性以及长期性的问题进行有效的处理。由微观层面分析而言，政府需要构建起支撑养老服务可持续发展的各项配套法规与配套政策，除了医疗保障相关制度与养老保障相关制度外，还需要做好长期护理保险相关制度的建设与完善工作。当前，政府需尽快完成养老服务相关的配套制度建设，构建完备的法规体系，保障养老服务能够有章可循、有法可依。
养老问题普遍具有渐进性、累积性和不可逆转性，需要政府主导、社会参与、部门配合来实现良性发展。养老服务规划重点应该包括两个层面：第一个层面，服务项目的规划。服务项目规划需要立足于老年人的实际服务需要进行考量，参考老年人相关的心理支持、生活照料以及医疗保健等实际需求情况来完成项目的设计;第二个层面，服务设施的规划。服务设施规划需要更具体、更细致，规划内容应涵盖建设养老设施的用地规划、养老设施类别设计等，如医疗服务站、养老院、社区护理中心等。要通过系统的服务项目规划、完善的服务设施规划，引导解决养老服务中项目不全和和阵地缺乏的普遍性、基础性问题。
2、要完善体系建设，切实提高政府对养老服务的管理水平
制定科学合理的评估体系。养老服务做得好不好，不应由政府或机构说了算，需要规范的体系进行测评，这就需要从服务效果、管理水平、人员配置以及硬件设施等方面着手，对养老服务相关的行业发展确定适合的量化指标，制定切实可行的估测体系。在评估过程中，既要对接受服务的老年人进行测评访问，也要对提供服务的供应者实施评估。接受评估的主体必须多元化，既应包括政府、接受服务的老年人，也需涵盖新闻媒体、非政府组织、专业测评机构，要实现内评与外评的结合、互补，保障评估结果更加真实可靠。此外，需要将评估结果与政府方面的优惠扶持政策联系起来，针对评估成绩优异的机构优先拨付款项，给予免除部分税费等相关的政策优惠。
对行业实施必要的有效监管。其一，需要构建完善的行业管理标准以及服务监管规章，例如，市政府或市民政部门有必要参考中央和省里的管理办法，以及先进地区相关做法，联系本市现有的发展情况，建立和完善本市养老服务行业管理标准和监管规章;其二，做好日常安全管理培训。老年人的自我保护能力较弱，可能的安全问题较多。要通过座谈、报刊、网络以及电视媒体等渠道，做好老年人自救以及火灾知识等相关的教育宣传，也要定期邀请消防以及食品等相关领域的专家，对老年人以及养老机构工作人员进行专业培训。针对出现人身以及食品等安全问题的养老机构，需要实施必要的行政问责，努力保障老年人的生命与财产安全;其三，参考行业管理标准，对私营或其他社会组织办的非营利性养老机构做好评估以及审查工作，针对出现明显乱纪行为、有安全隐患的机构，坚决实施整改。勒令整改后还不达标的，就需要吊销其经营许可并重处重罚。同时，要构建行业黑名单，将违规企业划入范围，及时对社会进行公布。
3、要提供政策支持，努力营造百花齐放的“大养老”局面
加大对市场和非营利组织参与养老服务的政策扶持力度。养老服务具有社会化、市场化的特征，政府需要在不动摇自身主导地位的情况下，持续推动养老服务面向社会以及市场发展。对具备良好资质的社会养老机构，要大胆“放权”与“授权”，有效发挥市场在资源配置中的独特作用。积极发展与完善对民办养老机构的扶持办法，对于民办养老机构在资金、税收以及用房等方面给予相应的倾斜，帮助其更好地发展。同时，要破除现阶段扶持政策局限在传统的公益性社区养老设施以及集中型机构养老阵地的发展局面，用“大养老”观念来破除部门限制，从护理照料、文化教育以及卫生保健等方面着手，制定结构合理、门类清晰的政策扶持体系，保障养老服务产业加快繁荣发展。 同时，还需要积极完善养老护理相关的人才培养以及就业政策。第一，将养老护理人才的培养划归到全市人才发展战略的范畴，支持和协助大中专院校、职业培训机构开展老年服务、医疗保健以及护理康复等相关的人才培养;第二，鼓励养老机构与院校展开“订单式”培养，实现老年服务管理以及老年护理等相关人才的联合培养发展，鼓励学生在毕业后投身到养老服务机构内工作;第三，参考业内人员的工作年限、职级情况等，对从业人员给予适当特殊岗位津贴，并且对于能够接纳护工人才的机构提供相应的政策优惠。
4、要加大资金投入，确保养老事业的健康可持续发展
建立逐年增长的养老服务资金投入机制。养老服务是一项民心工程、社会工程，其发展完善需要长期的资金投入，包括政府与社会对养老设施建设的资金投入，对辖区内各类服务机构的资金补贴，对有关社会组织发展提供的扶植资金，政府购买社会服务的经费等。政府需要构建长效的资金投入机制，政府资金必须划归到政府财政预算的范畴。同时，随着老年人口规模的持续增加以及生活水平的不断提升，人们对待养老方面的服务需要持续增多，政府也需要根据本地GDP和财政增长的情况，有计划、有比例地持续加大资金投入，至少要保证养老事业发展基本跟上当前经济社会发展水平。
参考文献
[1] 政府管理创新若干问题的思考[J]. 竺乾威. 中国行政管理. 2012（02）
[2] 公共服务型政府建设若干问题的思考[J]. 扶松茂，竺乾威. 苏州大学学报（哲学社会科学版）. 2011（05）
[3] 政府职能之概念解析[J]. 姚锐敏. 学习论坛. 2011（09）
主要參考文献
[1] 《城市机构养老服务中的政府作用研究》 徐丹 《内蒙古农业大学学报》2016年
[2] 《我国城市社区居家养老服务体系中政府职能分析》 秦艳艳 邬沧萍 《兰州学刊》 2012 .01
[3] 《论城市社区养老服务中的政府责任定位》 蔡文波等 《城市发展理论》 2016.8
[4] 《政府在城市居家养老服务中的职能定位研究》 褚梓祎 《山东大学》 2015年
[5] 《政府在城市养老服务中的职能定位研究》 张云 《淮北师范大学学报（哲学社会科学版）》 2016年
[6] 《华夏银行南京分行个人理财业务营销策略研究》 秦凯 《西南交通大学》2016年
[7] 《农村空巢老人养老服务供给中乡镇政府职能的研究述评及启示》于颖 蒋梓淇 《北京化工大学学报（社会科学版）》 2015年
[8] 《西部农村养老服务中的政府角色定位及行为选择》 郭 未 李 霞 《青海社会科学》 2018年
基金项目：2019年度长沙市哲学社会科学规划项目，项目编号2019csskkt12
作者简介：章建华，男，1968年1月出生，汉族，籍贯湖南韶山市，中级职称，在职研究生，经济学专业。