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摘要：针对我国种子市场监管工作基本情况，本文从信息交流机制、线索通报机制、案件协查机制和联合办案机制四大方面构建省际种子打假联合执法协调机制，通过联合执法协调配合保障机制和惩戒机制两大机制层面，对省际种子打假联合执法工作进行保障协调，构建了一条完整的相互联通的联合执法协调机制。其中以省际间的种子执法信息的交流机制为基础，线索通报、案件协查和联合辦案是核心，执法协调和惩戒机制是保障。
关键词：种子市场；省际监管；联合执法；协调机制
基金项目：省际种子打假联合执法协调机制研究（农业部农业法制建设与政策调研项目课题，编号：03162130112244062）
中图分类号： S339 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.19.050
1现状与背景
“十二五”特别是党的十八大以来，党中央、国务院高度重视种业发展。国务院先后于2011年、2012年、2013年印发了《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见》《全国现代农作物种业发展规划》等文件，明确了种业作为国家战略性、基础性核心的产业定位，确立了企业的主体地位，提出了构建现代种业体系的发展方向，促进了现代种业改革，强化了政策扶持，健全了法治保障，现代种业发展取得丰硕成果。但总体看，我国种业发展还处在爬坡攻坚阶段，种业创新体制仍需完善，产能过剩、企业发展模式问题亟待破解，特别是套牌侵权、无序竞争问题依然突出，种子市场监管工作面临着巨大的压力。
1.1生产经营主体多，监管任务重
一是持证种子企业数量较多。《种子法》规定，种子生产经营实行许可制度。截至2015年11月底，全国核发种子经营许可证企业4660家，其中部级核发企业238家，省级核发1770家，市级核发1336家，县级核发1325家。二是种子经销门店数量众多、销售渠道复杂，制售假劣种子等违法现象突出，种子市场秩序紊乱，市场管理难度加大。吉林省同样面临监管对象多，监管任务重的问题。吉林省2015年末经营许可有效期内的种子企业合计189家，其中，省、部级发证96家，市、县级发证企业93家。另外，吉林省每年有种子经销门店5000家左右。三是种子管理机构现有人员力量不足。以吉林省为例，粮食主产县的种子管理机构，一般编制为10～15人。粮食非主产县，人员一般都在10人以下，有的甚至只有3～5人。而一般的县、市都有100家左右的种子经销商店，多的达200家，而且分布在全县主要的乡镇甚至村屯。大量非专业人员进入种子经营领域，从业人员较杂，素质良莠不齐。而且多数种子业户为个体，经营规模小，承担经营风险的能力不高，种子管理机构的管理任务相当艰巨。
1.2种子生产向优势基地集中，产、销地监管脱节
由于天然区位优势，西北地区集中了积温高、适合机械化作业、产量高、质量好等优点，我国玉米种子生产逐渐向西北省份集中。2016年甘肃省生产玉米种子161.8万亩，新疆区生产玉米种子87.4万亩，新疆兵团生产59.8万亩。三个主产区共生产玉米种子309万亩，占全国总面积的78.8%，预计产量将超过全国玉米种子总量的85%以上。
基地集中分布，造成产、销地监管脱节，主要体现在两方面：一是种子产区与销售区监管理念脱节。种子产区管理机构直接面对属地企业及生产种子农户，一些县市把制种产业作为当地的支柱产业，只要当地经济受益即可，监管难免有本位思想，农业行政执法实施困难，所以个别种子生产基地县出现监管不严，甚至纵容不法行为的现象。而用种省份特别注重种子质量监管，希望从生产源头加强监管，避免问题种子流入，增加监管难度。二是种子产、销地种子监管工作脱节。由于我国种子生产实行属地管理，种子企业的生产行为由种子生产所在地种子管理机构进行监管，所以西北三个省份的种子管理机构要对全国80%左右的种子生产行为进行监管，监管压力可想而知。以吉林省为例，作为玉米主产省，玉米种子常年播种面积5900万亩左右，每年需要种子数量约1.2亿公斤，用种量大、涉及面广。2016年吉林省种子企业玉米种子生产共34万亩，其中在西北省份生产27万亩，占吉林省玉米种子生产总面积的80%，但吉林省种子管理机构对生产过程监管不到位。而在种子经营季节却要直接面对全国各地、不同生产企业、不同品种的商品种子，对这些种子是如何生产的、生产过程质量控制情况了解不够，甚至对冠以外省小企业名称的包装物的真实性无从知晓。由于跨区域，出现涉及外省种子企业的种子案件，因为沟通不畅，对生产经营许可证的真实性、外省种子企业的经营行为调查取证难，源头追溯困难，严重影响案件的查办效率。
1.3品种同质化现象突出，品种权保护困难
品种创新能力是种业的核心竞争力，一个好品种的出现，为农业生产做出了巨大贡献的同时，也极大地推动了育成种子企业的发展壮大。但随着种业的发展，品种同质化现象日益突出，品种保护难度加大。一是品种同质化现象突出。相当一部分种子企业为追求品种更新，选择在当前主推品种的基础上进行“模仿育种”或“改良育种”，仅在个别性状上加以改变便推入市场，造成品种间差异不大，低水平徘徊。二是侵犯品种权现象时有发生。部分种子企业未征得品种权人的同意，违法进行“套包”生产销售。三是品种权保护困难。首先，违法种子企业在生产时虚假上报，欺瞒管理机构。种子管理机构只能通过在收获时进行抽查、检测才能偶尔发现，打击力度不够。其次，有些生产所在地种子管理机构认为侵权行为不影响农业生产安全，是企业间的事情，存在民不举官不究思想，根本不主动出击。另外，销售地种子管理机构在市场上如果发现侵权行为，只能是在销售门店的少量种子，难以追根溯源，查处源头。因此，品种权保护在实践中困难较大。
1.4品种更新换代加快，品种审定信息变化快，品种监管工作难度加大
一是品种审定信息交流不畅，给市场监管工作带来困难。《种子法》规定，种子包装标签标注的品种信息应与审定公告一致，但有些问题品种为了确保品种标签与包装标签标注的相同，随意更改品种信息，但由于审定年分不同、审定省份不同，许多品种的审定信息没有权威的出处可供查询，给种子监管带来困难。二是品种数量多，给监管工作带来困难。目前，在吉林省种子市场上销售的、适合吉林省种植的主要农作物品种达800余个。同时每年还不断有国审适合吉林省的以及相同生态区审定的品种通过审定，不断的进入吉林省种子市场。由于品种繁多，在生态区复杂的地方，1个小销售门店就经营100多个品种。又由于生产的企业不同、包装不同，品种数量多，种子管理人员要分门别类的进行监管，种子市场监管工作难度加大。 1.5监管手段滞后，执法效能难提高
随着种子市场化进程逐步深入以及现代种业的发展，种子市场监管工作面临的任务越来越重，但种子市场监管多数仍采用傳统的市场检查、质量抽查、举报投诉等手段，难以适应现代种业的快速发展。多数地方还各自为战，没有高效率的共享或上报机制，没有相应的源头造假或大范围造假打击能力。一是基层种子管理机构执法信息采集及发布设备缺乏，影响了执法信息采集的时效性和准确性。二是基层种子管理机构执法硬件不足。有些地方存在人员编制不足、缺少执法经费、没有执法车辆等具体问题。三是执法人员素质有待进一步提高。有些地方种子管理工作人员虽然从事农业工作多年，但缺乏系统的、有计划的培训学习，在种子执法程序、法律法规掌握和适用等方面都需要进一步提高。
2省际种子打假联合执法协调机制构架
针对以上种子市场监管基本情况及存在问题，构建四个阶段协调机制和两大保障惩戒机制（见图1）。
3省际种子打假联合执法协调机制具体内容
3.1省际执法监管信息交流机制
3.1.1建立跨省区生产、经营种子企业基本信息交流机制
填写《种子企业信息表》（如表1）及《XX省（区）种子企业XX种子生产信息统计表》（如表2）并录入数据库，定期交流跨省区玉米种子生产、经营企业的生产经营许可情况基本信息。主要包括跨省区生产经营玉米种子的生产经营单位名称、生产经营许可证号、生产经营品种名称、生产地点面积和调运种子的植物检疫证号等情况。建立种子生产源头和销售终端紧密衔接的联合监管机制。
3.1.2 建立跨省区生产、经营种子企业诚信守法信息交流机制
定期交流跨省区生产、经营玉米种子企业的诚信守法情况。建立跨省区种子企业诚信守法记录档案，及时交流跨省区企业违法生产经营情况，强化省际打假监管预警机制，加强跨省区种子生产经营企业信用监管。
3.2省际执法案件线索通报机制
对发生的假劣种子案件进行初步核实，如果发现涉及其他省份，应由线索发现地省级种子管理机构根据案件实际情况将有关情况，通过通报、案件协查等形式，及时函告对方省区种子管理机构，同时双方积极配合做好相关工作，案件线索通报以书面形式作出。
3.3省际执法案件协查机制
省级种子管理机构对于具有下列四种情况之一的，可以联合相关管理机构进行核实调查：一是在本省生产或经营环节发现的假劣种子，生产商（当事人）为对方省的；二是危害行为或危害结果发生在本省，涉案种子的生产、经营行为在对方省的；三是在本省发现的无证或未按照许可证规定违法生产经营的种子，生产商对方省的；四是需要委托对方省检测机构检验的；五是其他需要协助调查的情况。
有关省区种子管理机构在接到线索通报函后，应立即核实情况，案件协查应以书面形式做出，随函附送案件基本情况、有关检验检测或鉴定报告、笔录等相关证据材料，并对上述材料互通、互享、互认。对属于本省区管辖范围内的，应自收函之日起3个工作日内书面告知发函单位确认接收，并立即对有关事实进行调查并依法予以处理。有关单位如认为线索通报或案件协查不当，应在3个工作日内书面告知发函单位并说明理由。对跨省区假劣种子案件需涉案省种子管理机构协助调查，并提供相关证据材料，若证据不足需要补充调查的，涉案省区种子管理机构应予以协助。
3.4省际执法联合办案机制
对案情复杂、社会影响较大的跨省区案件，应由主办省省级种子管理机构牵头，联合有关部门成立专案组，抽调有关力量，集中查办。
跨省区联合办案，共同建立并遵守以下工作机制：一是在案件通报、协查的基础上；二是案件办结后一个月内，主办省区种子管理机构应及时将案件办理情况通报对方省种子管理机构及农业部农产品质量安全监管局。
3.5联合执法协调配合保障机制
探索通过技术保障、制度保障和群众监督保障等方式，保障省际间种子管理机构在执法监管工作中密切配合，高效执法。
3.5.1技术保障
以种子监管数据信息的整合、运用为基础，从国家层面建立种子管理的大数据库，从而实现种子数据信息共享，建立信息交流机制，保障联合办案。
具体来说，可从以下几个方面实现技术上的保障。
一是完善种子信息云建设，实现多省区种子信息共享。在现有的种子数据库的基础上，将其他省区种子的产地、品质等数据信息通过电子标签的形式纳入种子云，建立大区乃至全国性的种子云，为建立种子供应链追溯监管系统提供支撑。
二是建立国家级的种子执法信息数据平台。将国家和各省、市、区的种子企业的基本信息、品种审定信息、生产经营许可证信息、销售商备案信息等各个层面监管信息进行整合，按照“统一规划、业务整合、信息共享”的建设思路，坚持“以应用为导向、注重实效、统一标准、统一规划、信息共享”的原则，建立国家级的种子执法信息数据平台，利用网络技术，在功能上实现海量种子监管信息的互通可查询，违法线索通报、违法案件协查，是实现跨省种子执法的重要技术保障和支持基础。
三是加强检验机构建设，增强服务能力。吉林省农作物种子质量监督检验站承担着全市种子质量检验工作，同时还要承担省种子管理站分配的其他地区的种子检验任务，加强日常的管理和维护工作，引进必要的先进检验设备，保证各种检验设备正常运行，是有效完成种子检验的基本条件。
四是建立基于NFC电子标签技术（Near Field Communication，近距离无线通信）的种子供应链追溯监管系统。NFC技术是一种近距离无线通信技术标准，NFC标签不仅具有ID标签功能，更具有存储器，能够把相关信息写入产品的标签中。政府监管者、企业制造商、种子销售商以及种子消费者都可以通过带有NFC功能的手机来扫描NFC标签，直接读取NFC电子标签存储器里面的种子信息，而不需要联网就能实现种子信息的实时了解与辨别。 3.5.2制度保障
种子跨省执法涉及不同地域、不同层级间农业行政主管部门的沟通、协调和配合，省际间、部门间并无相互领导或指导的业务关系，各自相关的工作制度规则和面临的市场监管实际也有着相当大的差别，因此必须建立一套行之有效的协调制度，来调整各地区各部门之间的工作方式，平衡工作关系，才能保障跨省联合执法配合机制持续有效的运行。经过实际调研和实践探索，应当从以下几方面来建立和完善相关配套制度。
一是建立联席会议制度。省际间农业部门应当建立联合执法协调保障联席会议。重点区域的成员单位每年至少召开一次例会，相互通报和交流种子打假监管工作有关情况，讨论和研究种子打假监管工作中的新情况和衔接工作中存在的新问题，提出规范市场的措施和加强衔接工作的对策。各省级部门必须指定专门机构负责联席会议日常工作及联合执法协调沟通、协调、配合等相关工作。
二是建立案件协调会商制度。对跨省的重大复杂案件，两省农业部门可以就案件情况、涉案证据的固定和保全等问题进行协调会商，避免因证据不足或定性不准而影响案件查办。
三是建立工作信息互通制度。省际间农业行政主管部门通过工作简报、情况通报等多种形式实现信息共享，推动种子打假监管工作深入开展。
四是建立矛盾纠纷协调机制。省际间在案卷调查取证、技术检测、案件定性等方面出现不同意见，由双方召开工作会议协调解决。协商不成，报请农业部协调。
五是建立考核督办制度。农业部指定牵头司局对各省工作施行情况做出定期考核，并予以信息公开。对于配合工作协调效果好的，给予表扬；对案件办理拖延推诿的，给予批评；对相关重大案件跨省办理的，进行督察督办。
3.5.3群众监督保障
从事农业生产的农户是种子的最终消费者，截至2015年我国农村人口7.3亿，从事农业生产的农村人口有2.7～3亿，其中，吉林省从事农业生产的农村人口有近1200万，可见吉林省种子消费市场人口基数巨大。通过2016年4月中国科学院农业政策研究中心的农村劳动力素质调研的结果可以发现，吉林省农户平均受教育年限为9年，这表明吉林省农民有一定的信息接受和理解能力，但面对海量的种子选择，他们仍存在一定困难，因此如何提高农户的种子甄别选择能力，以及如何调动起农户的种子防伪打假自觉监督意识，是必须严肃正视的问题。经过实际调研和实践探索，应当从以下几方面来建立和完善相关配套制度。
一是继续扎实推进各级农技推广工作，面向农户进行种子打假防伪培训。农户的农业技术信息主要来自县乡镇以及农村的基层农业推广员的试验示范与教育培训，但经调研发现，从2008年开始，由于基层农事部门改革以及工资待遇低，吉林省的基层农技推广工作逐渐减少，目前扎根乡村一级的基层农技推广人员已为数不多，不足以完成全面而必要的農技推广工作。因此，可以适当的提高基层农技推广人员的工资待遇、生活福利标准，增加选拔具有一定素质水平的农技推广员，做到一村一名农技推广员，扎根农村，及时向农户开展一些农业种植技术及选种培训，提高农户的良种选择意识，以及参与种子打假监督意识，从消费者层面开展种子防伪与打假工作。
二是建立群众及种子销售商监督举报制度。农户是种子的最直接利益群体，但他们不具备购种自主判断选择能力，一般依靠种子经销商的推荐。因此，制定一套行之有效的群众及种子销售商假种监督举报制度极为必要。对于销售假种的经销商，一经发现，农户和同行可以立即举报，给予其严厉处罚，对举报者给予一定的物质奖赏和表扬。以促进农户与经销商之间、经销商相互之间的自生监督，从需求端严防并杜绝假种子的使用。
三是做好种子代理及销售商诚信教育工作，对不法商户进行诚信曝光。定期举办各级种子销售代理商的座谈会，开展诚信经商教育工作。每年在种子销售代理商中开展诚信评优活动，对诚信经营的先进分子给予一定奖励，对于销售假冒伪劣种子的商户，一经发现立即记入诚信档案，累计多次便面向全社会进行诚信曝光。
3.6惩戒机制
3.6.1对重点领域及严重失信的种子经营企业实施联合惩戒
在省际有关管理部门依法依规对种子经营失信行为做出处理和评价基础上，通过信息共享，推动其他部门依法依规对严重失信行为采取联合惩戒措施。
3.6.2依法依规加强对种子经营主体失信行为的行政性约束和惩戒
对严重失信主体，省际各地区有关管理部门应将其列为重点监管对象，依法依规采取行政性约束和惩戒措施。从严审核行政许可审批项目，从严控制种子研发、生产许可证发放，限制新增种子研发、生产项目审批、核准，限制从事种子经营、销售等。严格限制申请财政性资金项目，对严重失信种子企业及其法人、主要负责人和对失信行为负有直接责任的注册执业人员等实施市场和行业禁入措施。及时撤销严重失信企业及其法人、负责人、高级管理人员和对失信行为负有直接责任的董事、股东等人员的荣誉称号，取消参加评先评优资格。
3.6.3加强对种子经营主体失信行为的市场性约束和惩戒
对严重失信种子经营主体，省际各地区有关部门和机构应以统一社会信用代码为索引，及时公开披露相关信息，便于种子市场识别经营失信行为，防范信用风险。支持征信机构采集严重种子经营失信行为信息，纳入种子经营主体信用记录和信用报告。引导商业银行、证券期货经营机构、保险公司等金融机构按照风险定价原则，对严重失信种子经营主体提高贷款利率和财产保险费率，或者限制向其提供贷款、保荐、承销、保险等服务。
3.6.4加强对种子经营主体失信行为的行业性约束和惩戒
建立健全种子行业自律公约和职业道德准则，推动种子行业信用建设。引导种子行业协会、商会完善行业内部信用信息采集、共享机制，将严重失信行为记入会员信用档案。鼓励种子行业协会商会与有资质的第三方信用服务机构合作，开展会员企业信用等级评价。支持种子行业协会商会按照行业标准、行规、行约等，视情节轻重对失信会员实行警告、行业内通报批评、公开谴责、不予接纳、劝退等惩戒措施。
3.6.5加强对种子经营主体失信行为的社会性约束和惩戒
引导社会力量广泛参与种子失信行为联合惩戒，充分发挥各类社会组织作用，建立完善种子失信举报制度，鼓励公众举报种子企业严重失信行为，对举报人信息严格保密。支持有关社会组织依法对阻碍农业生产、侵害种子消费者的合法权益等群体性侵权行为提起公益诉讼。鼓励公正、独立、有条件的社会机构开展种子经营主体失信行为大数据舆情监测，编制发布地区、行业信用分析报告。
3.6.6完善种子经营主体的个人信用记录，推动联合惩戒措施落实到人
对种子企事业单位严重失信行为，在记入种子企事业单位信用记录的同时，记入其法定代表人、主要负责人和其他负有直接责任人员的个人信用记录。在对种子失信企事业单位进行联合惩戒的同时，依照法律法规和政策规定对相关责任人员采取相应的联合惩戒措施。通过建立完整的个人信用记录数据库及联合惩戒机制，使失信惩戒措施落实到人。
参考文献
[1]李会群.农作物种子区域性治理工作措施与成效[J].中国种业，2016，（04）.
[2]赵玉忠.开展种子打假专项治理确保农业生产用种安全[J].种子世界，2008，（07）.
[3]饶立平.建立种子管理长效机制的探索与实践[J].北京农业，2016，（01）.
[4]刘宏珺.加强种子质量管理规范种子市场秩序[J].农业与技术，2014，（03）.
作者简介：潘鸿，布依族，博士，教授，研究方向：农业技术经济；潘勇，硕士，研究方向：农村与区域发展。
关键词：种子市场；省际监管；联合执法；协调机制
基金项目：省际种子打假联合执法协调机制研究（农业部农业法制建设与政策调研项目课题，编号：03162130112244062）
中图分类号： S339 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.19.050
1现状与背景
“十二五”特别是党的十八大以来，党中央、国务院高度重视种业发展。国务院先后于2011年、2012年、2013年印发了《国务院关于加快推进现代农作物种业发展的意见》《全国现代农作物种业发展规划》等文件，明确了种业作为国家战略性、基础性核心的产业定位，确立了企业的主体地位，提出了构建现代种业体系的发展方向，促进了现代种业改革，强化了政策扶持，健全了法治保障，现代种业发展取得丰硕成果。但总体看，我国种业发展还处在爬坡攻坚阶段，种业创新体制仍需完善，产能过剩、企业发展模式问题亟待破解，特别是套牌侵权、无序竞争问题依然突出，种子市场监管工作面临着巨大的压力。
1.1生产经营主体多，监管任务重
一是持证种子企业数量较多。《种子法》规定，种子生产经营实行许可制度。截至2015年11月底，全国核发种子经营许可证企业4660家，其中部级核发企业238家，省级核发1770家，市级核发1336家，县级核发1325家。二是种子经销门店数量众多、销售渠道复杂，制售假劣种子等违法现象突出，种子市场秩序紊乱，市场管理难度加大。吉林省同样面临监管对象多，监管任务重的问题。吉林省2015年末经营许可有效期内的种子企业合计189家，其中，省、部级发证96家，市、县级发证企业93家。另外，吉林省每年有种子经销门店5000家左右。三是种子管理机构现有人员力量不足。以吉林省为例，粮食主产县的种子管理机构，一般编制为10～15人。粮食非主产县，人员一般都在10人以下，有的甚至只有3～5人。而一般的县、市都有100家左右的种子经销商店，多的达200家，而且分布在全县主要的乡镇甚至村屯。大量非专业人员进入种子经营领域，从业人员较杂，素质良莠不齐。而且多数种子业户为个体，经营规模小，承担经营风险的能力不高，种子管理机构的管理任务相当艰巨。
1.2种子生产向优势基地集中，产、销地监管脱节
由于天然区位优势，西北地区集中了积温高、适合机械化作业、产量高、质量好等优点，我国玉米种子生产逐渐向西北省份集中。2016年甘肃省生产玉米种子161.8万亩，新疆区生产玉米种子87.4万亩，新疆兵团生产59.8万亩。三个主产区共生产玉米种子309万亩，占全国总面积的78.8%，预计产量将超过全国玉米种子总量的85%以上。
基地集中分布，造成产、销地监管脱节，主要体现在两方面：一是种子产区与销售区监管理念脱节。种子产区管理机构直接面对属地企业及生产种子农户，一些县市把制种产业作为当地的支柱产业，只要当地经济受益即可，监管难免有本位思想，农业行政执法实施困难，所以个别种子生产基地县出现监管不严，甚至纵容不法行为的现象。而用种省份特别注重种子质量监管，希望从生产源头加强监管，避免问题种子流入，增加监管难度。二是种子产、销地种子监管工作脱节。由于我国种子生产实行属地管理，种子企业的生产行为由种子生产所在地种子管理机构进行监管，所以西北三个省份的种子管理机构要对全国80%左右的种子生产行为进行监管，监管压力可想而知。以吉林省为例，作为玉米主产省，玉米种子常年播种面积5900万亩左右，每年需要种子数量约1.2亿公斤，用种量大、涉及面广。2016年吉林省种子企业玉米种子生产共34万亩，其中在西北省份生产27万亩，占吉林省玉米种子生产总面积的80%，但吉林省种子管理机构对生产过程监管不到位。而在种子经营季节却要直接面对全国各地、不同生产企业、不同品种的商品种子，对这些种子是如何生产的、生产过程质量控制情况了解不够，甚至对冠以外省小企业名称的包装物的真实性无从知晓。由于跨区域，出现涉及外省种子企业的种子案件，因为沟通不畅，对生产经营许可证的真实性、外省种子企业的经营行为调查取证难，源头追溯困难，严重影响案件的查办效率。
1.3品种同质化现象突出，品种权保护困难
品种创新能力是种业的核心竞争力，一个好品种的出现，为农业生产做出了巨大贡献的同时，也极大地推动了育成种子企业的发展壮大。但随着种业的发展，品种同质化现象日益突出，品种保护难度加大。一是品种同质化现象突出。相当一部分种子企业为追求品种更新，选择在当前主推品种的基础上进行“模仿育种”或“改良育种”，仅在个别性状上加以改变便推入市场，造成品种间差异不大，低水平徘徊。二是侵犯品种权现象时有发生。部分种子企业未征得品种权人的同意，违法进行“套包”生产销售。三是品种权保护困难。首先，违法种子企业在生产时虚假上报，欺瞒管理机构。种子管理机构只能通过在收获时进行抽查、检测才能偶尔发现，打击力度不够。其次，有些生产所在地种子管理机构认为侵权行为不影响农业生产安全，是企业间的事情，存在民不举官不究思想，根本不主动出击。另外，销售地种子管理机构在市场上如果发现侵权行为，只能是在销售门店的少量种子，难以追根溯源，查处源头。因此，品种权保护在实践中困难较大。
1.4品种更新换代加快，品种审定信息变化快，品种监管工作难度加大
一是品种审定信息交流不畅，给市场监管工作带来困难。《种子法》规定，种子包装标签标注的品种信息应与审定公告一致，但有些问题品种为了确保品种标签与包装标签标注的相同，随意更改品种信息，但由于审定年分不同、审定省份不同，许多品种的审定信息没有权威的出处可供查询，给种子监管带来困难。二是品种数量多，给监管工作带来困难。目前，在吉林省种子市场上销售的、适合吉林省种植的主要农作物品种达800余个。同时每年还不断有国审适合吉林省的以及相同生态区审定的品种通过审定，不断的进入吉林省种子市场。由于品种繁多，在生态区复杂的地方，1个小销售门店就经营100多个品种。又由于生产的企业不同、包装不同，品种数量多，种子管理人员要分门别类的进行监管，种子市场监管工作难度加大。 1.5监管手段滞后，执法效能难提高
随着种子市场化进程逐步深入以及现代种业的发展，种子市场监管工作面临的任务越来越重，但种子市场监管多数仍采用傳统的市场检查、质量抽查、举报投诉等手段，难以适应现代种业的快速发展。多数地方还各自为战，没有高效率的共享或上报机制，没有相应的源头造假或大范围造假打击能力。一是基层种子管理机构执法信息采集及发布设备缺乏，影响了执法信息采集的时效性和准确性。二是基层种子管理机构执法硬件不足。有些地方存在人员编制不足、缺少执法经费、没有执法车辆等具体问题。三是执法人员素质有待进一步提高。有些地方种子管理工作人员虽然从事农业工作多年，但缺乏系统的、有计划的培训学习，在种子执法程序、法律法规掌握和适用等方面都需要进一步提高。
2省际种子打假联合执法协调机制构架
针对以上种子市场监管基本情况及存在问题，构建四个阶段协调机制和两大保障惩戒机制（见图1）。
3省际种子打假联合执法协调机制具体内容
3.1省际执法监管信息交流机制
3.1.1建立跨省区生产、经营种子企业基本信息交流机制
填写《种子企业信息表》（如表1）及《XX省（区）种子企业XX种子生产信息统计表》（如表2）并录入数据库，定期交流跨省区玉米种子生产、经营企业的生产经营许可情况基本信息。主要包括跨省区生产经营玉米种子的生产经营单位名称、生产经营许可证号、生产经营品种名称、生产地点面积和调运种子的植物检疫证号等情况。建立种子生产源头和销售终端紧密衔接的联合监管机制。
3.1.2 建立跨省区生产、经营种子企业诚信守法信息交流机制
定期交流跨省区生产、经营玉米种子企业的诚信守法情况。建立跨省区种子企业诚信守法记录档案，及时交流跨省区企业违法生产经营情况，强化省际打假监管预警机制，加强跨省区种子生产经营企业信用监管。
3.2省际执法案件线索通报机制
对发生的假劣种子案件进行初步核实，如果发现涉及其他省份，应由线索发现地省级种子管理机构根据案件实际情况将有关情况，通过通报、案件协查等形式，及时函告对方省区种子管理机构，同时双方积极配合做好相关工作，案件线索通报以书面形式作出。
3.3省际执法案件协查机制
省级种子管理机构对于具有下列四种情况之一的，可以联合相关管理机构进行核实调查：一是在本省生产或经营环节发现的假劣种子，生产商（当事人）为对方省的；二是危害行为或危害结果发生在本省，涉案种子的生产、经营行为在对方省的；三是在本省发现的无证或未按照许可证规定违法生产经营的种子，生产商对方省的；四是需要委托对方省检测机构检验的；五是其他需要协助调查的情况。
有关省区种子管理机构在接到线索通报函后，应立即核实情况，案件协查应以书面形式做出，随函附送案件基本情况、有关检验检测或鉴定报告、笔录等相关证据材料，并对上述材料互通、互享、互认。对属于本省区管辖范围内的，应自收函之日起3个工作日内书面告知发函单位确认接收，并立即对有关事实进行调查并依法予以处理。有关单位如认为线索通报或案件协查不当，应在3个工作日内书面告知发函单位并说明理由。对跨省区假劣种子案件需涉案省种子管理机构协助调查，并提供相关证据材料，若证据不足需要补充调查的，涉案省区种子管理机构应予以协助。
3.4省际执法联合办案机制
对案情复杂、社会影响较大的跨省区案件，应由主办省省级种子管理机构牵头，联合有关部门成立专案组，抽调有关力量，集中查办。
跨省区联合办案，共同建立并遵守以下工作机制：一是在案件通报、协查的基础上；二是案件办结后一个月内，主办省区种子管理机构应及时将案件办理情况通报对方省种子管理机构及农业部农产品质量安全监管局。
3.5联合执法协调配合保障机制
探索通过技术保障、制度保障和群众监督保障等方式，保障省际间种子管理机构在执法监管工作中密切配合，高效执法。
3.5.1技术保障
以种子监管数据信息的整合、运用为基础，从国家层面建立种子管理的大数据库，从而实现种子数据信息共享，建立信息交流机制，保障联合办案。
具体来说，可从以下几个方面实现技术上的保障。
一是完善种子信息云建设，实现多省区种子信息共享。在现有的种子数据库的基础上，将其他省区种子的产地、品质等数据信息通过电子标签的形式纳入种子云，建立大区乃至全国性的种子云，为建立种子供应链追溯监管系统提供支撑。
二是建立国家级的种子执法信息数据平台。将国家和各省、市、区的种子企业的基本信息、品种审定信息、生产经营许可证信息、销售商备案信息等各个层面监管信息进行整合，按照“统一规划、业务整合、信息共享”的建设思路，坚持“以应用为导向、注重实效、统一标准、统一规划、信息共享”的原则，建立国家级的种子执法信息数据平台，利用网络技术，在功能上实现海量种子监管信息的互通可查询，违法线索通报、违法案件协查，是实现跨省种子执法的重要技术保障和支持基础。
三是加强检验机构建设，增强服务能力。吉林省农作物种子质量监督检验站承担着全市种子质量检验工作，同时还要承担省种子管理站分配的其他地区的种子检验任务，加强日常的管理和维护工作，引进必要的先进检验设备，保证各种检验设备正常运行，是有效完成种子检验的基本条件。
四是建立基于NFC电子标签技术（Near Field Communication，近距离无线通信）的种子供应链追溯监管系统。NFC技术是一种近距离无线通信技术标准，NFC标签不仅具有ID标签功能，更具有存储器，能够把相关信息写入产品的标签中。政府监管者、企业制造商、种子销售商以及种子消费者都可以通过带有NFC功能的手机来扫描NFC标签，直接读取NFC电子标签存储器里面的种子信息，而不需要联网就能实现种子信息的实时了解与辨别。 3.5.2制度保障
种子跨省执法涉及不同地域、不同层级间农业行政主管部门的沟通、协调和配合，省际间、部门间并无相互领导或指导的业务关系，各自相关的工作制度规则和面临的市场监管实际也有着相当大的差别，因此必须建立一套行之有效的协调制度，来调整各地区各部门之间的工作方式，平衡工作关系，才能保障跨省联合执法配合机制持续有效的运行。经过实际调研和实践探索，应当从以下几方面来建立和完善相关配套制度。
一是建立联席会议制度。省际间农业部门应当建立联合执法协调保障联席会议。重点区域的成员单位每年至少召开一次例会，相互通报和交流种子打假监管工作有关情况，讨论和研究种子打假监管工作中的新情况和衔接工作中存在的新问题，提出规范市场的措施和加强衔接工作的对策。各省级部门必须指定专门机构负责联席会议日常工作及联合执法协调沟通、协调、配合等相关工作。
二是建立案件协调会商制度。对跨省的重大复杂案件，两省农业部门可以就案件情况、涉案证据的固定和保全等问题进行协调会商，避免因证据不足或定性不准而影响案件查办。
三是建立工作信息互通制度。省际间农业行政主管部门通过工作简报、情况通报等多种形式实现信息共享，推动种子打假监管工作深入开展。
四是建立矛盾纠纷协调机制。省际间在案卷调查取证、技术检测、案件定性等方面出现不同意见，由双方召开工作会议协调解决。协商不成，报请农业部协调。
五是建立考核督办制度。农业部指定牵头司局对各省工作施行情况做出定期考核，并予以信息公开。对于配合工作协调效果好的，给予表扬；对案件办理拖延推诿的，给予批评；对相关重大案件跨省办理的，进行督察督办。
3.5.3群众监督保障
从事农业生产的农户是种子的最终消费者，截至2015年我国农村人口7.3亿，从事农业生产的农村人口有2.7～3亿，其中，吉林省从事农业生产的农村人口有近1200万，可见吉林省种子消费市场人口基数巨大。通过2016年4月中国科学院农业政策研究中心的农村劳动力素质调研的结果可以发现，吉林省农户平均受教育年限为9年，这表明吉林省农民有一定的信息接受和理解能力，但面对海量的种子选择，他们仍存在一定困难，因此如何提高农户的种子甄别选择能力，以及如何调动起农户的种子防伪打假自觉监督意识，是必须严肃正视的问题。经过实际调研和实践探索，应当从以下几方面来建立和完善相关配套制度。
一是继续扎实推进各级农技推广工作，面向农户进行种子打假防伪培训。农户的农业技术信息主要来自县乡镇以及农村的基层农业推广员的试验示范与教育培训，但经调研发现，从2008年开始，由于基层农事部门改革以及工资待遇低，吉林省的基层农技推广工作逐渐减少，目前扎根乡村一级的基层农技推广人员已为数不多，不足以完成全面而必要的農技推广工作。因此，可以适当的提高基层农技推广人员的工资待遇、生活福利标准，增加选拔具有一定素质水平的农技推广员，做到一村一名农技推广员，扎根农村，及时向农户开展一些农业种植技术及选种培训，提高农户的良种选择意识，以及参与种子打假监督意识，从消费者层面开展种子防伪与打假工作。
二是建立群众及种子销售商监督举报制度。农户是种子的最直接利益群体，但他们不具备购种自主判断选择能力，一般依靠种子经销商的推荐。因此，制定一套行之有效的群众及种子销售商假种监督举报制度极为必要。对于销售假种的经销商，一经发现，农户和同行可以立即举报，给予其严厉处罚，对举报者给予一定的物质奖赏和表扬。以促进农户与经销商之间、经销商相互之间的自生监督，从需求端严防并杜绝假种子的使用。
三是做好种子代理及销售商诚信教育工作，对不法商户进行诚信曝光。定期举办各级种子销售代理商的座谈会，开展诚信经商教育工作。每年在种子销售代理商中开展诚信评优活动，对诚信经营的先进分子给予一定奖励，对于销售假冒伪劣种子的商户，一经发现立即记入诚信档案，累计多次便面向全社会进行诚信曝光。
3.6惩戒机制
3.6.1对重点领域及严重失信的种子经营企业实施联合惩戒
在省际有关管理部门依法依规对种子经营失信行为做出处理和评价基础上，通过信息共享，推动其他部门依法依规对严重失信行为采取联合惩戒措施。
3.6.2依法依规加强对种子经营主体失信行为的行政性约束和惩戒
对严重失信主体，省际各地区有关管理部门应将其列为重点监管对象，依法依规采取行政性约束和惩戒措施。从严审核行政许可审批项目，从严控制种子研发、生产许可证发放，限制新增种子研发、生产项目审批、核准，限制从事种子经营、销售等。严格限制申请财政性资金项目，对严重失信种子企业及其法人、主要负责人和对失信行为负有直接责任的注册执业人员等实施市场和行业禁入措施。及时撤销严重失信企业及其法人、负责人、高级管理人员和对失信行为负有直接责任的董事、股东等人员的荣誉称号，取消参加评先评优资格。
3.6.3加强对种子经营主体失信行为的市场性约束和惩戒
对严重失信种子经营主体，省际各地区有关部门和机构应以统一社会信用代码为索引，及时公开披露相关信息，便于种子市场识别经营失信行为，防范信用风险。支持征信机构采集严重种子经营失信行为信息，纳入种子经营主体信用记录和信用报告。引导商业银行、证券期货经营机构、保险公司等金融机构按照风险定价原则，对严重失信种子经营主体提高贷款利率和财产保险费率，或者限制向其提供贷款、保荐、承销、保险等服务。
3.6.4加强对种子经营主体失信行为的行业性约束和惩戒
建立健全种子行业自律公约和职业道德准则，推动种子行业信用建设。引导种子行业协会、商会完善行业内部信用信息采集、共享机制，将严重失信行为记入会员信用档案。鼓励种子行业协会商会与有资质的第三方信用服务机构合作，开展会员企业信用等级评价。支持种子行业协会商会按照行业标准、行规、行约等，视情节轻重对失信会员实行警告、行业内通报批评、公开谴责、不予接纳、劝退等惩戒措施。
3.6.5加强对种子经营主体失信行为的社会性约束和惩戒
引导社会力量广泛参与种子失信行为联合惩戒，充分发挥各类社会组织作用，建立完善种子失信举报制度，鼓励公众举报种子企业严重失信行为，对举报人信息严格保密。支持有关社会组织依法对阻碍农业生产、侵害种子消费者的合法权益等群体性侵权行为提起公益诉讼。鼓励公正、独立、有条件的社会机构开展种子经营主体失信行为大数据舆情监测，编制发布地区、行业信用分析报告。
3.6.6完善种子经营主体的个人信用记录，推动联合惩戒措施落实到人
对种子企事业单位严重失信行为，在记入种子企事业单位信用记录的同时，记入其法定代表人、主要负责人和其他负有直接责任人员的个人信用记录。在对种子失信企事业单位进行联合惩戒的同时，依照法律法规和政策规定对相关责任人员采取相应的联合惩戒措施。通过建立完整的个人信用记录数据库及联合惩戒机制，使失信惩戒措施落实到人。
参考文献
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[2]赵玉忠.开展种子打假专项治理确保农业生产用种安全[J].种子世界，2008，（07）.
[3]饶立平.建立种子管理长效机制的探索与实践[J].北京农业，2016，（01）.
[4]刘宏珺.加强种子质量管理规范种子市场秩序[J].农业与技术，2014，（03）.
作者简介：潘鸿，布依族，博士，教授，研究方向：农业技术经济；潘勇，硕士，研究方向：农村与区域发展。