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【摘 要】 面对新的发展形势，传统城市总体规划在编制体系、方法、内容等方面已不能适应新的发展要求。因此，要反思目前城市总体规划编制过程中存在问题，并在此基础上探索出一条适合国情的城市总体规划编制的道路，这在目前情势下，显得十分有必要。本文从城市总体规划编制概述出发，介绍了城市总体规划编制中存在的问题，提出了解决规划管理问题的对策。
【关键词】 城市总体规划；编制；问题；对策
1.城市总体规划编制概述
城市总体规划因其内容的综合性和前瞻性，成为统筹和指导城市建设和各项事业发展的纲领，总体规划的编制也从宏观层面的确定城市性质、论证规模、布局土地和配置资源、制定产业政策、提升区域竞争力、维护社会稳定等发展到微观层面的工程管线定位、项目时序安排、资金运营等。
“城市发展的好坏取决于城市规划”，规划编制成为政府解决当前城市问题的最直接手段，但是对城市规划的高期望，却导致编制内容的复杂化、编制周期的延长和频繁的重复修编。另外，受编制时间和資源的限制，当规划师把大量的时间和精力专注于陌生的政治、经济、社会、文化、环境和法律等相关领域时，却减少了对熟悉的城市空间的研究，使得规划成果针对性不足且变成城建资料的大汇编——面面俱到而亮点不足，最终削弱了总体规划的指导作用，使规划成果成为城市招商引资的宣传画。
以政府的需求为导向建立规划目标，以政府的管理权确定规划范围，以城市空间资源的布局作为规划的主要内容，增强规划内容的继承性，确保城市建设的延续性。首先，在宏观层面，深化落实上层次的规划内容。其次，在中观层面，整合市级相关规划内容。在空间资源上，使城市建设用地规模和范围与土地利用规划相一致；在项目布局上，把政府各职能部门编制的专项规划整合为相关的专项规划内容。最后，在微观层面，合理安排建设时序。
2.城市总体规划编制中存在的问题
2.1编制内容庞杂。现行的城市总体规划编制的内容涉及城镇体系、总体布局、道路交通、绿地景观、河湖水系、给水排水、电力电讯、环卫环保、历史文化等方面。由于内容庞杂，城市总体规划编制要处理和协调的各种类型和层次的矛盾错综复杂。这导致规划编制过程中人力、物力投入巨大，编制周期过长，规划编制往往演变为一场持久战。再加上城市总体规划普遍审批周期过长，这造成已正式批复的规划与城市发展中出现的新机遇、新问题之间的矛盾，刚批复的总体规划可能又因“缺乏战略远见和足够弹性”难以承担指导城市未来建设实践的重任。
2.2缺乏更高层次的区域规划作为依据。城市总体规划编制中较多地就城市论城市，偏重空间的布局，缺少综合的观念。虽然有市域或县域城镇体系规划作为总体规划的区域研究的前提，但仅限于行政辖区的范围；城市周边的乡村地区，其城市化的发展诉求没有被整体地纳入城市规划的通盘考虑。因此，城乡协调发展和区域协调发展的基本原理，并没有在编制制度中得到很好的体现，城乡统筹和区域协调的发展要求缺少规划技术体系上的考量和支撑。
2.3编制过程缺乏公众参与。市场经济条件下，城市建设主体的多元化导致利益的多元与冲突，城市规划的制定过程应当成为有效协调利益冲突的过程，尤其在维护弱势群体的利益方面更应有所作为。建立公众参与制度，给各种社会群体提供平等参与城市规划过秤的机会，正是达到这一目标的重要手段。市场经济条件下的公众参与目的不冉是计划经济时期只是让公众产生“主人翁”自豪感的手段，而更需要成为制约规划决策、保证规划行政过程公平公正的一种机制，而这一日的的实现，需要在有关规划编制技术体系中给以稃序性的制度安排，而不是仅仅停留在倡导一种规划理念和思想层面上。
2.4对城市建设机制转型带来的冲击应对不足。中国正处于经济持续高速增长、城市化进程快速推进、经济体制和政府职能正在转型的关键时期，城市发展动力及发展机制产生了变化。由于投资来源的多元化，建设主体的多样化，城市建设机制亦从计划型转化为市场型，城市建设中政府投资只占极小的一部分，并且多投在基础设施和公益事业上，其他城市建设的资金都是靠民间投资，相对于纯政府投资而言，来完成的这些投资对个体利益的追求，必定会与保障社会公平和社会稳定的城市规划产生冲突。
2.5内容与实施脱节。将总体规划成果表现为终极蓝图的规划理念和工作方法虽然早已遭到学术界的质疑和批评，但落实到实际工作中，“现行总体规划仍然没有摆脱‘终极蓝图’的思想方法的影响，仍然是期望通过对远期规划目标的设定来指导和安排现在的工作，而非从现状客观条件出发来解决目前面临的急切问题”，规划被看作是单纯的技术性工作，缺乏对实现蓝图的过程、步骤、制约条件和实施措施的研究。近期建设规划作为总体规划的一部分，只是总体规划在其理想化目标的基础上的规模的简单裁减，是“总体规划小而全的‘袖珍版’”，在内容和深度上均无法指导城市的近期建设。规划工作中存在着编制人员不问实施管理，管理人员不问技术的倾向，规划编制和实施管理相脱节等问题。
3.解决规划管理问题的对策
3.1要坚持因地制宜，保证循序渐进。做任何事，都要实事求是，从实际出发，关心群众的真实需求，从群众所关注的热点出发，找准重点，建立一套适合本城市发展的规划体系。再者，城市规划要量力而行，根据城市的实际情况，科学的制定规划目标，对一些重大问题，要实行综合调研和讨论，不能盲目跟风，以免造成不必要的损失。由于我国国情特殊，在城市规划建设中存在资源占用大，能源消耗多，浪费现象比较严重。因此，我国的城市规划应将树立节约、集约的原则作为制定规划的中心，形成合理的城市功能和城市布局结构，并不断提高城市发展将来会出现的矛盾的预见性，及时缓解矛盾，从而实现城市的科学发展、和谐发展和可持续发展。
3.2调整规划管理模式，抓大放小。城市规划管理质量之所以低下，主要是因为宏观失控、微观越位。规划管理工作人员的全部精力都用到了城市建设的具体项目上去了，陷入了开会、协调、纠纷、扯皮、批项目等繁杂的任务中而无法自拔，从而让城市规划的发展战略研究、宏观规划参谋决策、综合服务和综合调控协作工作无法提高，职责履行的不恰当，是我国城市规划管理的通病。因此，规划人员必须树立正确的城市规划管理思路和现代管理理念，集中精力处理大事和关键事，真正发挥政府参谋作用，提高城市规划的管理质量，在各环节中引起重视，而这将成为城市规划建设管理以及宏观调控的主要途径之一。总的来说，城市规划管理应该从静态到动态、从外到内、抓住重点和难点、变突击管理为长效管理。转变政府的管理职能，将服务理念贯彻到城市规划管理中去，完善建设环境，提高管理水平和效能。
3.3在城市规划中提高公众的参与度。在西方发达国家，早就有了公众参与城市规划的制度，城市规划的内容和结果直接体现公众的利益。首先，城市规划必须满足公众的物质、精神生活需求，必须是大多数人的价值观体现。其次，城市规划必须对一些资源，尤其是稀缺资源进行合理的分配，如果没有城市居民的参与，以政府意志为代表的规划可能会有不公平的个人观念存在，很容易导致片面和短期行为，而分配的不公也会引起政府与公众之间的冲突和矛盾。最后，城市的未来发展中，公众是最有发言权的。因为，他们在城市中生活的时间很长，有的甚至世代居住在那里，对整个生态环境和历史文化足迹有详细的了解，知道该地区的实际情况，可以为城市的未来发展提供更好的建议，规划的实施与管理有赖于公众的监督。
3.4要突出经济发展，兼顾环境效益。人与自然本身就是一个整体，我们在自然环境中谋而生存和发展，因而，我们必须保持人与自然和谐相处、协调发展，这不仅是可持续发展的关键，也是人类的责任。在城市的规划管理过程中，首先要处理好经济发展与环境保护之间的矛盾，不仅要注重生态保护，防止污染公害，加强城市绿化和美化市容市貌，保卫城市的自然、历史文化遗产，保护城市的地方特色和民俗文化，还要实现城市的现代化发展，建设出一个现代化的、高科技的城市。建设中，应清晰的认识到，城市建设不应以经济效益为全部目标，还要看到污染环境、破坏生态的代价，要保证城市、环境的协调、共同发展。
4.结束语
在经济社会发展不断深化的同时，当前城市规划居于越来越重要的地位，被视为城市发展的龙头。我国正处于城市发展的关键时期，城市发展面临着前所未有的复杂性与矛盾性。对城市规划的制度和方法不断进行调整和改进，努力完善和创新，就有可能适应城市发展的要求，使城市规划管理工作走上健康发展的道路。
参考文献：
[1]盛科荣.城市规划的弹性工作方法研究[J].重庆建筑大学学报，2006（2）.
[2]邱永乐.浅析城市规划与城市建设管理[J].山西建筑，2008（09）.
[3]田莉.我国控制性详细规划的困惑与出路[J].城市规划，2007，31（1）.
【关键词】 城市总体规划；编制；问题；对策
1.城市总体规划编制概述
城市总体规划因其内容的综合性和前瞻性，成为统筹和指导城市建设和各项事业发展的纲领，总体规划的编制也从宏观层面的确定城市性质、论证规模、布局土地和配置资源、制定产业政策、提升区域竞争力、维护社会稳定等发展到微观层面的工程管线定位、项目时序安排、资金运营等。
“城市发展的好坏取决于城市规划”，规划编制成为政府解决当前城市问题的最直接手段，但是对城市规划的高期望，却导致编制内容的复杂化、编制周期的延长和频繁的重复修编。另外，受编制时间和資源的限制，当规划师把大量的时间和精力专注于陌生的政治、经济、社会、文化、环境和法律等相关领域时，却减少了对熟悉的城市空间的研究，使得规划成果针对性不足且变成城建资料的大汇编——面面俱到而亮点不足，最终削弱了总体规划的指导作用，使规划成果成为城市招商引资的宣传画。
以政府的需求为导向建立规划目标，以政府的管理权确定规划范围，以城市空间资源的布局作为规划的主要内容，增强规划内容的继承性，确保城市建设的延续性。首先，在宏观层面，深化落实上层次的规划内容。其次，在中观层面，整合市级相关规划内容。在空间资源上，使城市建设用地规模和范围与土地利用规划相一致；在项目布局上，把政府各职能部门编制的专项规划整合为相关的专项规划内容。最后，在微观层面，合理安排建设时序。
2.城市总体规划编制中存在的问题
2.1编制内容庞杂。现行的城市总体规划编制的内容涉及城镇体系、总体布局、道路交通、绿地景观、河湖水系、给水排水、电力电讯、环卫环保、历史文化等方面。由于内容庞杂，城市总体规划编制要处理和协调的各种类型和层次的矛盾错综复杂。这导致规划编制过程中人力、物力投入巨大，编制周期过长，规划编制往往演变为一场持久战。再加上城市总体规划普遍审批周期过长，这造成已正式批复的规划与城市发展中出现的新机遇、新问题之间的矛盾，刚批复的总体规划可能又因“缺乏战略远见和足够弹性”难以承担指导城市未来建设实践的重任。
2.2缺乏更高层次的区域规划作为依据。城市总体规划编制中较多地就城市论城市，偏重空间的布局，缺少综合的观念。虽然有市域或县域城镇体系规划作为总体规划的区域研究的前提，但仅限于行政辖区的范围；城市周边的乡村地区，其城市化的发展诉求没有被整体地纳入城市规划的通盘考虑。因此，城乡协调发展和区域协调发展的基本原理，并没有在编制制度中得到很好的体现，城乡统筹和区域协调的发展要求缺少规划技术体系上的考量和支撑。
2.3编制过程缺乏公众参与。市场经济条件下，城市建设主体的多元化导致利益的多元与冲突，城市规划的制定过程应当成为有效协调利益冲突的过程，尤其在维护弱势群体的利益方面更应有所作为。建立公众参与制度，给各种社会群体提供平等参与城市规划过秤的机会，正是达到这一目标的重要手段。市场经济条件下的公众参与目的不冉是计划经济时期只是让公众产生“主人翁”自豪感的手段，而更需要成为制约规划决策、保证规划行政过程公平公正的一种机制，而这一日的的实现，需要在有关规划编制技术体系中给以稃序性的制度安排，而不是仅仅停留在倡导一种规划理念和思想层面上。
2.4对城市建设机制转型带来的冲击应对不足。中国正处于经济持续高速增长、城市化进程快速推进、经济体制和政府职能正在转型的关键时期，城市发展动力及发展机制产生了变化。由于投资来源的多元化，建设主体的多样化，城市建设机制亦从计划型转化为市场型，城市建设中政府投资只占极小的一部分，并且多投在基础设施和公益事业上，其他城市建设的资金都是靠民间投资，相对于纯政府投资而言，来完成的这些投资对个体利益的追求，必定会与保障社会公平和社会稳定的城市规划产生冲突。
2.5内容与实施脱节。将总体规划成果表现为终极蓝图的规划理念和工作方法虽然早已遭到学术界的质疑和批评，但落实到实际工作中，“现行总体规划仍然没有摆脱‘终极蓝图’的思想方法的影响，仍然是期望通过对远期规划目标的设定来指导和安排现在的工作，而非从现状客观条件出发来解决目前面临的急切问题”，规划被看作是单纯的技术性工作，缺乏对实现蓝图的过程、步骤、制约条件和实施措施的研究。近期建设规划作为总体规划的一部分，只是总体规划在其理想化目标的基础上的规模的简单裁减，是“总体规划小而全的‘袖珍版’”，在内容和深度上均无法指导城市的近期建设。规划工作中存在着编制人员不问实施管理，管理人员不问技术的倾向，规划编制和实施管理相脱节等问题。
3.解决规划管理问题的对策
3.1要坚持因地制宜，保证循序渐进。做任何事，都要实事求是，从实际出发，关心群众的真实需求，从群众所关注的热点出发，找准重点，建立一套适合本城市发展的规划体系。再者，城市规划要量力而行，根据城市的实际情况，科学的制定规划目标，对一些重大问题，要实行综合调研和讨论，不能盲目跟风，以免造成不必要的损失。由于我国国情特殊，在城市规划建设中存在资源占用大，能源消耗多，浪费现象比较严重。因此，我国的城市规划应将树立节约、集约的原则作为制定规划的中心，形成合理的城市功能和城市布局结构，并不断提高城市发展将来会出现的矛盾的预见性，及时缓解矛盾，从而实现城市的科学发展、和谐发展和可持续发展。
3.2调整规划管理模式，抓大放小。城市规划管理质量之所以低下，主要是因为宏观失控、微观越位。规划管理工作人员的全部精力都用到了城市建设的具体项目上去了，陷入了开会、协调、纠纷、扯皮、批项目等繁杂的任务中而无法自拔，从而让城市规划的发展战略研究、宏观规划参谋决策、综合服务和综合调控协作工作无法提高，职责履行的不恰当，是我国城市规划管理的通病。因此，规划人员必须树立正确的城市规划管理思路和现代管理理念，集中精力处理大事和关键事，真正发挥政府参谋作用，提高城市规划的管理质量，在各环节中引起重视，而这将成为城市规划建设管理以及宏观调控的主要途径之一。总的来说，城市规划管理应该从静态到动态、从外到内、抓住重点和难点、变突击管理为长效管理。转变政府的管理职能，将服务理念贯彻到城市规划管理中去，完善建设环境，提高管理水平和效能。
3.3在城市规划中提高公众的参与度。在西方发达国家，早就有了公众参与城市规划的制度，城市规划的内容和结果直接体现公众的利益。首先，城市规划必须满足公众的物质、精神生活需求，必须是大多数人的价值观体现。其次，城市规划必须对一些资源，尤其是稀缺资源进行合理的分配，如果没有城市居民的参与，以政府意志为代表的规划可能会有不公平的个人观念存在，很容易导致片面和短期行为，而分配的不公也会引起政府与公众之间的冲突和矛盾。最后，城市的未来发展中，公众是最有发言权的。因为，他们在城市中生活的时间很长，有的甚至世代居住在那里，对整个生态环境和历史文化足迹有详细的了解，知道该地区的实际情况，可以为城市的未来发展提供更好的建议，规划的实施与管理有赖于公众的监督。
3.4要突出经济发展，兼顾环境效益。人与自然本身就是一个整体，我们在自然环境中谋而生存和发展，因而，我们必须保持人与自然和谐相处、协调发展，这不仅是可持续发展的关键，也是人类的责任。在城市的规划管理过程中，首先要处理好经济发展与环境保护之间的矛盾，不仅要注重生态保护，防止污染公害，加强城市绿化和美化市容市貌，保卫城市的自然、历史文化遗产，保护城市的地方特色和民俗文化，还要实现城市的现代化发展，建设出一个现代化的、高科技的城市。建设中，应清晰的认识到，城市建设不应以经济效益为全部目标，还要看到污染环境、破坏生态的代价，要保证城市、环境的协调、共同发展。
4.结束语
在经济社会发展不断深化的同时，当前城市规划居于越来越重要的地位，被视为城市发展的龙头。我国正处于城市发展的关键时期，城市发展面临着前所未有的复杂性与矛盾性。对城市规划的制度和方法不断进行调整和改进，努力完善和创新，就有可能适应城市发展的要求，使城市规划管理工作走上健康发展的道路。
参考文献：
[1]盛科荣.城市规划的弹性工作方法研究[J].重庆建筑大学学报，2006（2）.
[2]邱永乐.浅析城市规划与城市建设管理[J].山西建筑，2008（09）.
[3]田莉.我国控制性详细规划的困惑与出路[J].城市规划，2007，31（1）.