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摘要：公共政策分析是一门研究社会问题和寻求解决方案的应用性和综合性学科，它的兴起和发展适应了政府管理专业化和科学化的内在需要。2009年初，我国人力资源与社会保障部证实，事业单位养老保险制度改革方案已正式下发，将在上海、重庆、浙江、广东、山西五个省市开展试点工作。本文拟从公共政策学科角度用公共政策分析系统简述试行的事业单位养老保险制度改革，并浅谈公共政策的核心价值导向问题。
关键词：事业单位 养老保险改革试点 公共政策导向 公平
2009年初，我国人力资源与社会保障部证实，事业单位养老保险制度改革方案已正式下发，将在上海、重庆、浙江、广东、山西五个省市开展试点工作。事业单位养老保险制度改革在全国范围内引起了广泛关注，这是关系数千万人切身利益的一场破冰运动，同时也是我国社会保障制度改革正在继续深化过程中的一个重要举措。本文拟从公共政策学科角度用公共政策分析系统简述试行的事业单位养老保险制度改革，并浅谈公共政策的核心价值导向问题。
1、公共政策问题的构建。政策问题构建是公共政策过程的逻辑起点，构建政策问题是进行政策分析的第一步，它直接影响政策过程后续阶段的程序与任务。并非所有的社会问题都属于政策范围，我们认为，所谓公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。以下是事业单位养老保险制度改革作为公共政策问题构建的原因；
1.1 据统计，截至2005年底，全国事业单位总计125万个，涉及科教文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3035万。事业单位养老保险制度改革涉及范围广，影响人数多，牵一发而动全身。养老保险作为我国社会保障体系的重要组成部分，关系到人民的切身利益，关系到社会安定和国家的长远发展，将事业单位养老保险制度纳入改革范围，尽早提到国家发展议程具有重大的现实意义。
1.2 通过以上数据可知，我国的事业单位工作人员数目庞大，据统计占全国财政供养人数的近80％，庞大的人口总数使国家财政不堪重负。此外，在供养事业单位人员方面，随着事业单位退休人员的增加，政府的财政负担将会越来越重。
1.3 中国60岁以上老龄人口已达113亿人，占人口总数的10％，按国际通行标准，我国己进入老龄化社会，养老保险作为一项重要的、关系民生的议题，逐渐进入大众的视野。
1.4 一般认为，在社会保障体系比较完善的国家，政府在解决养老问题方而发挥首要作用，但现实情况通常是政府本身也存在一些潜在的缺陷，不能如我们所期望的那样完成使命，政府失灵的客观存在为养老这一社会问题的多元化解决提供了条件，如企业介入养老资金的筹集工作，第三部门通过社会救助为特定的老人群提供公共服务，社区解决等都为事业单位养老保险制度改革开创了新的方向。
2、公共政策方案的制定。政策方案制定在整个政策过程中居于枢纽的地位，唯有事前进行良好的政策规划与设计，得到一个可以为社会所接受的可行方案，政策过程才能开展顺利，政策运行才能确保成功。
事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案：此次改革立足于建立统一的社会保障制度。改革的大体方向和思路是：事业单位分为两类，有行政职能的要纳入公务员劳动保障体系；具有经营性质的事业单位，将参照企业职工保障制度进行改革。改革的核心思想是事业单位养老制度与企业基本一致。事业单位工作人员的养老金水平将有所调整，但不会产生大的落差。按照国家要求，总体上事业单位养老保险制度改革将遵循“老人老办法，新人新制度，中人搞好平稳过渡”的原则，重点是“中人”的衔接和过渡。此次事业单位养老保险制度改革试点内容涵盖养老保险费用社会统筹与个人账户相结合、退休待遇与缴费相联系、基金逐步实行省级统筹、建立基本养老金正常调整机制、建立职业年金制度、实行社会化管理服务等。
根据分类推进事业单位改革的需要，此政策旨在逐步建立起独立于事业单位之外，资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。该公共政策主要适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员。
3、公共政策内容的执行。公共政策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。政策执行的有效性事关公共政策的成败，是政策生命周期中最重要的环节之一。
建立完善的事业单位工作人员养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的重要举措，直接关系事业单位工作人员切身利益，涉及面广，政策性强，必须先行试点，积累经验，积极稳妥地推进。国务院决定，在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市先期开展试点，与事业单位分类改革试点配套推进。试点地区和有关部门要充分认识做好试点工作的重大意义，切实加强领导，周密部署，妥善处理好改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接，确保试点工作顺利进行。劳动保障部、财政部、人事部、中央编办组成试点工作小组，加强对试点工作的协调和指导，及时总结试点经验，不断完善改革方案。各试点地区按照《试点方案》制订具体的实施方案，报国务院批准后实施。注意研究试点过程中出现的新情况、新问题，并积极探索解决问题的办法，重要情况及时报告。各试点单位主要从加强基本养老保险基金管理、做好养老保险关系转移工作、提高社会保险管理服务水平、加强组织领导等方面开展工作。
此外，各试点地区可根据自身情况和特点，在开展工作中充分发挥积极性和创造性，如为规避风险，上海市有关部门制定的事业单位养老保险制度改革方案更加强调政策的连续性，对于因改革可能使事业单位员工损失的那部分养老金，计划通过增加“职业年金”缴付比例等方式加以弥补。
4、公共政策效果的评价。公共政策评价是公共政策过程的关键环节。科学的政策评估有利于判定一项政策是否达到了预期目标，决定该政策应该延续、调整还是终止。此外，政策评价还有利于对公共政策过程进行全面的考察和分析，总结得失与教训，为以后的政策制定与执行提供良好的基础。
4.1 事业单位养老保险制度公共政策积极意义分析。
4.1.1 一定程度上减轻了国家的财政负担。如上所述，目前全国财政供养的事业单位工作人员数目庞大，国家财力不堪重负，如果这样沉重的包袱继续长年累月挤压，构建和谐社会所必须的公共财政就难以真正推进。事业单位参照企业标准改革养老保险制度，一定程度上减轻了国家的财政负担，解决了财政远期压力问题。
4.1.2 适应建立全国统一的社会保障制度的基本需要。事业单位养老保险制度改革，是事业单位综合配套改革中的一部分，并非单独针对养老金改革。此次事业单位养老保险改革试点将分割化、碎片化的社会保障制度整合起来，形成了统一的人力资源市场，促进了社会保障制 度内部公平和统一的实现。
4.2 事业单位养老保险制度公共政策消极意义分析。
4.2.1 公共政策覆盖面的问题。我们知道，我国社会养老保险制度覆盖面较低，体现在基本养老保险制度只适用于城镇企业职工，占全国人口60％以上的农村人口几乎没有享受到国家基本养老保险制度的保障；即使在城镇企业职工中，基本养老保险参保人数也较低，还有不少城镇企业职工未能享受到基本养老保险制度的保障。此次试点将事业单位养老保险提到公共政策层面上，我们不禁思考，为什么不将其他游离于社会保障体系外的群体纳入议程。为减轻国家财政负担施行的事业单位养老保险制度改革本无可厚非，但一向同事业单位同进退、共荣辱的公务员，同样是国家财政负担对象的公务员阶层，作为公共政策制定者，此番为什么没有纳入到改革范围?公共政策在增进社会全体公共利益的过程中出现了利益偏差。
4.2.2 公共政策的制定未能很好地兼顾社会公平。我国的社会养老保险制度的覆盖是根据不同的群体来划分的，部分社会弱势群体实际上未享受到社会养老保险政策的保障。由于社会养老保险政策在不同群体中的实施程度不同，其社会养老保险待遇也存在着显著的差异。社会保障体系改革旨在缩小公共部门与私人部门的差距，但公共政策改革的方向并非只能是单一地降低事业单位养老保险标准，与企业平齐，既然我们的改革以增进社会整体利益为基本原则，为什么不能提高企业单位的养老保险标准，与事业单位同步呢?
4.2.3 缺乏执行细则。我国未富先老，国家财政将不堪养老重负，非改不可，这是实情。但这项改革涉及千家万户，而广量多，应慎重行事。方案草率出台，其间有很多值得认真思考的地方。去年年底，为刺激内需，刚出台对事业单位退休人员提高退休金的政策，因政策疏漏，各地尚在弥补缺失，可时隔不久，今年新年便出台《事业单位养老保险制度改革方案》。出台一项如此重大的公共政策，应先向社会征求意见，绝不应如此草率。方案缺乏细致的分类指导和配套改革措施，简单沿用企业养老保险改革的办法有失偏颇。
5、社会转型时期我国公共政策的核心价值导向分析。养老保险是国家举办的公益性的社会保障制度。从这个角度来讲，公平公正应该是社会保险的第一要义。而在中国的社会保障体系中却存在着与此相悖的地方。这就涉及到我国公共政策价值取向的相关问题。
我国正处于社会转型时期，政策理论和实践证明，社会结构和社会体制类型与公共政策选择密切关联。在这个转型过程中，公共政策的主要价值取向必然发生根本性的转变。确立公共政策的主要价值取向对于推动社会转型进程、促进中国社会发展和现代化建设具有重大意义。当代中国社会转型时期的公共政策主要价值取向应当是公平。
社会正义是当代民主政治建设的核心概念，体现在公共政策上，就是公平。公平是每个社会成员拥有的基本权利，所有社会成员在人格、权利和机会等方面相互平等，在政治、经济、文化、教育各方面享有同样的权利和机会。公共政策本身是对社会价值的分配。公共政策制定、执行、调整过程是协调社会利益关系、化解社会矛盾的过程。应充分运用政策手段为社会提供一种不断解决矛盾和化解冲突的机制。公平是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则，公共政策过程必须始终贯彻公平、公正的理念与原则，在内容上做到实质公正，即内容科学、合理；在形式上做到程序公正，即公共政策的议程建构、规划设计、执行评估等环节按照科学客观的原则和法定的程序开展。
公共政策本质上存在个人偏好与集体选择的制度安排和公共利益少数人决断的公共悖论，这在理论上对公共政策过程的民主公开提出了要求。一些政策的制定过多地掺杂了部门利益并存在强势集团左右政策的倾向，因此在实践上也使公共政策民主、公开就变得十分重要。公共政策的制定、执行要广泛听取社会各阶层的意见，让不同社会群体的利益得到合理、充分的表达。要特别重视弱势群体的话语权，注意采纳弱势群体的政策要求：要公开政策制定、执行、调整的有关信息，重大公共政策的决策必须保证利益相关者的知情权、参与权、监督权、评议权，使公共政策的制定、执行置于公众监督之下。公共政策只有在理念上确立了公平为核心的价值取向，彰显社会正义的基本价值，突出其公共性的本质特征，强化对弱势群体的人文关怀，才能正确地引领和有效地推动我国公共政策的不断创新。
作为社会安全稳定系统重要组成部分的社会保障制度，其公平性是第一位的，它本身就是为了平衡社会收入和财富差距而建立起来的。在这个制度框架内，不应存在特殊的利益群体，各个群体应该是平等的。以公平为诉求的养老金制度改革，须以公正的原则，进行全面的改革。应将企业和机关事业单位都纳入到统一社会保障体系之下，在这个体系中，再论及公务员特有的福利保障。如此，才能得到大多数民众的支持，才能实现真正意义上的公平。
参考文献：
1.陈庆云，《公共政策分析》，北京大学出版社，2006，4
2.《事业单位养老保险制度改革》，《财经信息摘编》，2009
3.赵航飞，公共政策失灵问题分析——以我国社会养老保险政策为例
4.邓大松、方晓梅，从公共政策的角度看政府在社会保障中的职能，2006，10
关键词：事业单位 养老保险改革试点 公共政策导向 公平
2009年初，我国人力资源与社会保障部证实，事业单位养老保险制度改革方案已正式下发，将在上海、重庆、浙江、广东、山西五个省市开展试点工作。事业单位养老保险制度改革在全国范围内引起了广泛关注，这是关系数千万人切身利益的一场破冰运动，同时也是我国社会保障制度改革正在继续深化过程中的一个重要举措。本文拟从公共政策学科角度用公共政策分析系统简述试行的事业单位养老保险制度改革，并浅谈公共政策的核心价值导向问题。
1、公共政策问题的构建。政策问题构建是公共政策过程的逻辑起点，构建政策问题是进行政策分析的第一步，它直接影响政策过程后续阶段的程序与任务。并非所有的社会问题都属于政策范围，我们认为，所谓公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。以下是事业单位养老保险制度改革作为公共政策问题构建的原因；
1.1 据统计，截至2005年底，全国事业单位总计125万个，涉及科教文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3035万。事业单位养老保险制度改革涉及范围广，影响人数多，牵一发而动全身。养老保险作为我国社会保障体系的重要组成部分，关系到人民的切身利益，关系到社会安定和国家的长远发展，将事业单位养老保险制度纳入改革范围，尽早提到国家发展议程具有重大的现实意义。
1.2 通过以上数据可知，我国的事业单位工作人员数目庞大，据统计占全国财政供养人数的近80％，庞大的人口总数使国家财政不堪重负。此外，在供养事业单位人员方面，随着事业单位退休人员的增加，政府的财政负担将会越来越重。
1.3 中国60岁以上老龄人口已达113亿人，占人口总数的10％，按国际通行标准，我国己进入老龄化社会，养老保险作为一项重要的、关系民生的议题，逐渐进入大众的视野。
1.4 一般认为，在社会保障体系比较完善的国家，政府在解决养老问题方而发挥首要作用，但现实情况通常是政府本身也存在一些潜在的缺陷，不能如我们所期望的那样完成使命，政府失灵的客观存在为养老这一社会问题的多元化解决提供了条件，如企业介入养老资金的筹集工作，第三部门通过社会救助为特定的老人群提供公共服务，社区解决等都为事业单位养老保险制度改革开创了新的方向。
2、公共政策方案的制定。政策方案制定在整个政策过程中居于枢纽的地位，唯有事前进行良好的政策规划与设计，得到一个可以为社会所接受的可行方案，政策过程才能开展顺利，政策运行才能确保成功。
事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案：此次改革立足于建立统一的社会保障制度。改革的大体方向和思路是：事业单位分为两类，有行政职能的要纳入公务员劳动保障体系；具有经营性质的事业单位，将参照企业职工保障制度进行改革。改革的核心思想是事业单位养老制度与企业基本一致。事业单位工作人员的养老金水平将有所调整，但不会产生大的落差。按照国家要求，总体上事业单位养老保险制度改革将遵循“老人老办法，新人新制度，中人搞好平稳过渡”的原则，重点是“中人”的衔接和过渡。此次事业单位养老保险制度改革试点内容涵盖养老保险费用社会统筹与个人账户相结合、退休待遇与缴费相联系、基金逐步实行省级统筹、建立基本养老金正常调整机制、建立职业年金制度、实行社会化管理服务等。
根据分类推进事业单位改革的需要，此政策旨在逐步建立起独立于事业单位之外，资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。该公共政策主要适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员。
3、公共政策内容的执行。公共政策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。政策执行的有效性事关公共政策的成败，是政策生命周期中最重要的环节之一。
建立完善的事业单位工作人员养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的重要举措，直接关系事业单位工作人员切身利益，涉及面广，政策性强，必须先行试点，积累经验，积极稳妥地推进。国务院决定，在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市先期开展试点，与事业单位分类改革试点配套推进。试点地区和有关部门要充分认识做好试点工作的重大意义，切实加强领导，周密部署，妥善处理好改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接，确保试点工作顺利进行。劳动保障部、财政部、人事部、中央编办组成试点工作小组，加强对试点工作的协调和指导，及时总结试点经验，不断完善改革方案。各试点地区按照《试点方案》制订具体的实施方案，报国务院批准后实施。注意研究试点过程中出现的新情况、新问题，并积极探索解决问题的办法，重要情况及时报告。各试点单位主要从加强基本养老保险基金管理、做好养老保险关系转移工作、提高社会保险管理服务水平、加强组织领导等方面开展工作。
此外，各试点地区可根据自身情况和特点，在开展工作中充分发挥积极性和创造性，如为规避风险，上海市有关部门制定的事业单位养老保险制度改革方案更加强调政策的连续性，对于因改革可能使事业单位员工损失的那部分养老金，计划通过增加“职业年金”缴付比例等方式加以弥补。
4、公共政策效果的评价。公共政策评价是公共政策过程的关键环节。科学的政策评估有利于判定一项政策是否达到了预期目标，决定该政策应该延续、调整还是终止。此外，政策评价还有利于对公共政策过程进行全面的考察和分析，总结得失与教训，为以后的政策制定与执行提供良好的基础。
4.1 事业单位养老保险制度公共政策积极意义分析。
4.1.1 一定程度上减轻了国家的财政负担。如上所述，目前全国财政供养的事业单位工作人员数目庞大，国家财力不堪重负，如果这样沉重的包袱继续长年累月挤压，构建和谐社会所必须的公共财政就难以真正推进。事业单位参照企业标准改革养老保险制度，一定程度上减轻了国家的财政负担，解决了财政远期压力问题。
4.1.2 适应建立全国统一的社会保障制度的基本需要。事业单位养老保险制度改革，是事业单位综合配套改革中的一部分，并非单独针对养老金改革。此次事业单位养老保险改革试点将分割化、碎片化的社会保障制度整合起来，形成了统一的人力资源市场，促进了社会保障制 度内部公平和统一的实现。
4.2 事业单位养老保险制度公共政策消极意义分析。
4.2.1 公共政策覆盖面的问题。我们知道，我国社会养老保险制度覆盖面较低，体现在基本养老保险制度只适用于城镇企业职工，占全国人口60％以上的农村人口几乎没有享受到国家基本养老保险制度的保障；即使在城镇企业职工中，基本养老保险参保人数也较低，还有不少城镇企业职工未能享受到基本养老保险制度的保障。此次试点将事业单位养老保险提到公共政策层面上，我们不禁思考，为什么不将其他游离于社会保障体系外的群体纳入议程。为减轻国家财政负担施行的事业单位养老保险制度改革本无可厚非，但一向同事业单位同进退、共荣辱的公务员，同样是国家财政负担对象的公务员阶层，作为公共政策制定者，此番为什么没有纳入到改革范围?公共政策在增进社会全体公共利益的过程中出现了利益偏差。
4.2.2 公共政策的制定未能很好地兼顾社会公平。我国的社会养老保险制度的覆盖是根据不同的群体来划分的，部分社会弱势群体实际上未享受到社会养老保险政策的保障。由于社会养老保险政策在不同群体中的实施程度不同，其社会养老保险待遇也存在着显著的差异。社会保障体系改革旨在缩小公共部门与私人部门的差距，但公共政策改革的方向并非只能是单一地降低事业单位养老保险标准，与企业平齐，既然我们的改革以增进社会整体利益为基本原则，为什么不能提高企业单位的养老保险标准，与事业单位同步呢?
4.2.3 缺乏执行细则。我国未富先老，国家财政将不堪养老重负，非改不可，这是实情。但这项改革涉及千家万户，而广量多，应慎重行事。方案草率出台，其间有很多值得认真思考的地方。去年年底，为刺激内需，刚出台对事业单位退休人员提高退休金的政策，因政策疏漏，各地尚在弥补缺失，可时隔不久，今年新年便出台《事业单位养老保险制度改革方案》。出台一项如此重大的公共政策，应先向社会征求意见，绝不应如此草率。方案缺乏细致的分类指导和配套改革措施，简单沿用企业养老保险改革的办法有失偏颇。
5、社会转型时期我国公共政策的核心价值导向分析。养老保险是国家举办的公益性的社会保障制度。从这个角度来讲，公平公正应该是社会保险的第一要义。而在中国的社会保障体系中却存在着与此相悖的地方。这就涉及到我国公共政策价值取向的相关问题。
我国正处于社会转型时期，政策理论和实践证明，社会结构和社会体制类型与公共政策选择密切关联。在这个转型过程中，公共政策的主要价值取向必然发生根本性的转变。确立公共政策的主要价值取向对于推动社会转型进程、促进中国社会发展和现代化建设具有重大意义。当代中国社会转型时期的公共政策主要价值取向应当是公平。
社会正义是当代民主政治建设的核心概念，体现在公共政策上，就是公平。公平是每个社会成员拥有的基本权利，所有社会成员在人格、权利和机会等方面相互平等，在政治、经济、文化、教育各方面享有同样的权利和机会。公共政策本身是对社会价值的分配。公共政策制定、执行、调整过程是协调社会利益关系、化解社会矛盾的过程。应充分运用政策手段为社会提供一种不断解决矛盾和化解冲突的机制。公平是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则，公共政策过程必须始终贯彻公平、公正的理念与原则，在内容上做到实质公正，即内容科学、合理；在形式上做到程序公正，即公共政策的议程建构、规划设计、执行评估等环节按照科学客观的原则和法定的程序开展。
公共政策本质上存在个人偏好与集体选择的制度安排和公共利益少数人决断的公共悖论，这在理论上对公共政策过程的民主公开提出了要求。一些政策的制定过多地掺杂了部门利益并存在强势集团左右政策的倾向，因此在实践上也使公共政策民主、公开就变得十分重要。公共政策的制定、执行要广泛听取社会各阶层的意见，让不同社会群体的利益得到合理、充分的表达。要特别重视弱势群体的话语权，注意采纳弱势群体的政策要求：要公开政策制定、执行、调整的有关信息，重大公共政策的决策必须保证利益相关者的知情权、参与权、监督权、评议权，使公共政策的制定、执行置于公众监督之下。公共政策只有在理念上确立了公平为核心的价值取向，彰显社会正义的基本价值，突出其公共性的本质特征，强化对弱势群体的人文关怀，才能正确地引领和有效地推动我国公共政策的不断创新。
作为社会安全稳定系统重要组成部分的社会保障制度，其公平性是第一位的，它本身就是为了平衡社会收入和财富差距而建立起来的。在这个制度框架内，不应存在特殊的利益群体，各个群体应该是平等的。以公平为诉求的养老金制度改革，须以公正的原则，进行全面的改革。应将企业和机关事业单位都纳入到统一社会保障体系之下，在这个体系中，再论及公务员特有的福利保障。如此，才能得到大多数民众的支持，才能实现真正意义上的公平。
参考文献：
1.陈庆云，《公共政策分析》，北京大学出版社，2006，4
2.《事业单位养老保险制度改革》，《财经信息摘编》，2009
3.赵航飞，公共政策失灵问题分析——以我国社会养老保险政策为例
4.邓大松、方晓梅，从公共政策的角度看政府在社会保障中的职能，2006，10