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作者简介：冯艳娟（1986.11-），女，汉族，河南省新乡市人，硕士研究生，就职于郑州成功财经学院，主要研究方向为人力资源管理和公共政策分析。师素云（1979.12-），女，汉族，河南省濮阳市人，硕士研究生，河南交通职业技术学院教师，研究方向为公共政策分析。
摘要：我国已开始进入一个高度不确定的风险社会，处于各种危机事件的高发期，而处于社会转型期的政府，缺乏足够的资源和能力独立地承担公共危机的管理工作。伴随着民主政治的发展，非营利组织在危机管理中发挥的重要作用日益显现。但是，由于受到多方面因素的制约，非营利组织在危机应管理中还存在着许多问题，影响了其作用的有效发挥。本文从非营利组织在公共危机管理中的作用入手，分析了非营利组织在参与公共危机管理中面临的困境，提出了非营利组织参与公共危机管理的出路，为非营利组织的发展提供了参考。
关键词：非营利组织；公共危机；作用；困境；出路
近年来，各种公共危机事件频繁发生，从南方部分省市的罕见雪灾到5.12四川特大地震的发生，从玉树地震到舟曲泥石流，从西南干旱到北京7.21特大暴雨事件，从中石化东黄输油管道发生泄漏爆炸到昆明火车站暴恐事件，许多事故都表明了社会公共危机的发生已变得常态化，公共危机管理成为各国政府关注的主要问题。在事故灾难、社会安全事件、各种自然灾害等突发公共危机面前，非营利组织组织的参与显得尤为重要。
一、非营利组织在公共危机管理中的作用
非营利组织具有自治性、志愿性、公益性或互益性特点，是指处于政府和企业之间，从事政府和企业不愿做、做不好或不常做的事情的社会组织。公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。从特点上来看，公共危机具有更大的社会危害性、广泛性和不可控性。现代社会中，不管是发展中国家还是发达国家，非营利组织扮演着重要的角色，它们致力于各种社会问题的解决，并在参与公共危机管理中发挥了积极的作用。
（一）进行宣传教育，强化社会公众的危机意识
灾难面前，社会公众具有的危机意识和应对灾害的常识成为应对公共危机事件的重点，因而，为更好地应对危机事件，必须开展对社会大众的危机教育。非营利组织与社会公众之间搭建了一座沟通的桥梁，通过它们传递的信息和专业知识，如各种灾难预防和自救措施等知识，增强公众的危机意识，提高自身应对危机的能力。
（二）沟通政府与公众，缓解社会压力
非营利组织是一种公益性和社会性组织，它多由来自社会基层的人员组成，最能代表民众的利益和呼声，因而获得了社会公众的信任。这样，危机发生后，非营利组织不但可以及时将民意反馈给政府，还可以把政府的政策、应对措施等信息传递给公众，实现双向沟通。这样既可减少公众不必要的恐慌，同时有利于政府科学决策，有效应对公共危机。
（三）整合社会资源，弥补政府应急资源的不足
危机事件常常带来较大的财产损失和人员伤亡，这就需要大量的物资等资源即使输送给灾区，而单凭政府的资源往往是不够的。而非营利组织属性使得它能够组织各种募捐活动，通过动员社会资源有效弥补政府资源的不足。另外，非政府组织通常具有专业性的能力优势，许多专家学者在某一专业领域具有业务专长，他们的参与能够为公共危机管理提供辅助的人力资源上的支持。
（四）参与危机后的重建，维护社会公平
削弱危机的冲击，维护弱势群体和受灾人群的基本权利是非营利组织参与危机管理的重要目标。因而，危机后的重建阶段成为非营利组织参与最广泛、最深入的阶段。一方面，非营利组织关注弱势群体并给予其必要的物质和精神支持，切实保障社每位公众的利益，维护社会公平。另一方面，非营利组织还在心理干预、学校重建、孤儿抚养、社区建设、文化恢复等专业领域发挥重要作用，推动了危机后的重建工作。
二、非营利组织参与公共危机管理面临的困境
（一）非营利组织自身的缺陷
在参与公共危机管理中，非营利组织自身能力的缺陷主要表现在以下几个方面。1、自身建设不规范非营利组织自身的建设不规范，自我管理的能力不强。目前很多非营利组织实行领导负责制，很容易蜕变为“家长制”，造成领导人独断专行。许多非营利组织常常依赖于政府，缺乏相应的独立性。另外，非营利组织参与危机管理的协调机制不健全，主要表现为其在应对危机时效率不高，步调较乱，同时缺乏与政府的团结协作。不仅如此，非营利组织内部成员间也没有相应的协调，使得组织内部应对危机的效率非常低。2、资源的匮乏非营利组织参与公共危机管理中资源的匮乏表现在两个方面，一是资金不足，二是缺乏人才资源。一般来说，非营利组织的资金来源渠道主要有三个，一是政府财政拨款，二是会费和自我经营收入，三是社会捐赠。不管是哪一个渠道，非政府组织的资金规模都非常有限。由于资金有限，非营利组织员工薪资待遇较低，难以吸引专业人才，以及具有创新能力的优秀人才。3、内部管理体系不完善非营利组织的发展在城乡之间、区域之间极其不平衡。通常，危机事件过后往往会产生一些与之相关的非营利组织，它们的成员来自四面八方，既缺乏专业救援技术和工具，也缺乏专业救援知识，其内部管理体系也不完善。缺乏对领导指挥、工作流程、自我监督以及与政府良性互动的协调沟通等管理体系的明确规定，这使得非营利组织在配合政府部门参与危机管理的过程中表现出一定的盲目性和无序性，制约了非营利组织在公共危机管理中积极作用的发挥。
（二）缺乏相应的社会环境保障
任何组织的发展都离不开相应的社会环境。非营利组织参与公共危机管理也受到制度环境、公众等因素的影响。1、相关法律法规不健全对非营利组织而言，其在危机管理中的行为还没有健全的法律法规进行规范。一方面，没有有关非营利组织的基本法。目前对非营利组织进行管理的法律法规主要有5个，分别是《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《事业单位登记管理暂行条例》。另一方面，现有法律法规内容不完善，缺少对非营利组织在危机应对中的责任、权利和义务，参与的途径和分工，以及监管主体等内容的界定。2、缺乏社会认同非营利组织与社会公众的关系不紧密，社会认同度还不高，因而社会影响力较低。首先，非营利组织自身宣传力度不够，很多公众对非营利组织的性质还不了解。其次，非营利组织发展的资金主要来源于政府财政拨款，非营利组织依附于政府，在一定程度上丧失了自主性。而近年来政府公信力的下降直接降低了公众对非营利组织的认可。再次，非营利组织目前开展的关乎民生的活动还比较少，而志愿者以及专业人才的缺乏又使得非营利组织欠缺民众基础，社会认同度不高。 （三）政府扶持力度较弱
非营利组织的发展在一定程度上依赖于政府的扶持，但是，在公共危机管理中，非营利组织与政府之间并没有产生良性互动。一方面，政府吸纳对非营利组织参与危机管理的认识不足。在危机管理中，政府在危机管理中处于核心地位，发挥着统一指挥的作用，他们没有认识到非营利组织在整合资源等方面的积极作用，不是吸纳他们参与，而是各自为政。另一方面，政府与非营利组织之间缺乏信任，没有必要的信息沟通，在一定程度上造成资源的浪费。
三、非营利组织参与公共危机管理的路径非营利组织参与公共危机管理可以促进政府决策的科学化、民主化，对于维护社会公平与稳定同样具有非常重要的作用。因而需要从多方面进行改善，帮助非营利组织克服困境，使其走上良性发展之路，真正发挥非营利组织在危机管理中的积极作用。
（一）增强非营利组织参与公共危机的能力
首先，拓宽非营利组织的资金来源。一方面，发挥政府的作用，除相应的财政拨款以外，可以以税收优惠的方式鼓励非营利组织投身公益事业。另外，政府还可以通过购买服务的方式来支持非营利组织的发展。另一方面，非营利组织要努力从企业、国际组织、海外机构获取资金支持，增加其自主性。其次，广泛吸纳专业性人才以及高素质的志愿者。一方面，利用各种媒介向公众宣传，吸引一批专业性强、素质高的志愿者。另一方面，可以由政府为非营利组织的工作人员提供良好的社会保障，以此吸纳优秀的专业性人才。同时，还要定期对组织内部的工作人员进行专项培训，提高内部员工应对危机的能力。再次，健全非营利组织自身的管理体系，确立应对危机的程序、方法和原则，明确危机处理人员的责权范围，构建一套评估体系等，实现非营利组织内部的科学管理。
（二）营造良好的社会环境
首先，健全非营利组织参与公共危机管理的法律体系。尽快制定一部非营利组织参与危机管理的基本法，对于非营利组织的参与力度、领导体系、权责情况、监督等做出明确的规定，以到法律的高度规范非营利组织参与公共危机管理的行为。其次，增强公众对非营利组织的社会认同感。要加大宣传力度，充分利用电视、报纸、广播、互联网等媒介宣传非营利组织以及公共危机方面的相关知识，提高非营利组织的社会公信力，增强公众的危机意识。同时，鼓励非营利组织参与关系民生的活动，扩大民众的参与程度。再次，要完善对非营利组织的监管。非营利组织在参与公共危机管理中表现出了极大的资源整合优势，其募集资金的能力极为强大，而这些资金能否有效用于公共危机管理中就需要加大监管力度，防止出现偏差。
（三）开发非营利组织和政府之间的良性互动机制
首先，提高政府对非营利组织的重视程度。要在政府危机事件应急预案中明确非营利组织的责任，发挥非营利组织的积极作用。其次，借助计算机网络，建立非营利组织与政府部门之间的应急联动机制，确保信息的畅通。一旦危机出现，及时沟通与反馈，提高应对危机的效率。一方面，将危机事件的基本情况、政府的应对措施和公众的防范措施等主动展现给公众，让公众及时、准确地掌握有关危机方面的信息，防止谣言的传播。另一方面，可以在政府危机管理机构中专门设置与非营利组织进行联系沟通的部门，同时吸纳非营利组织参与政府危机管理，发挥非营利组织的“参政议政”作用。这样不但可以监督政府行为，而且有助于政府与非营利组织在公共危机管理中的协调统一。
（作者单位：1.郑州成功财经学院；2.河南交通职业技术学院）
摘要：我国已开始进入一个高度不确定的风险社会，处于各种危机事件的高发期，而处于社会转型期的政府，缺乏足够的资源和能力独立地承担公共危机的管理工作。伴随着民主政治的发展，非营利组织在危机管理中发挥的重要作用日益显现。但是，由于受到多方面因素的制约，非营利组织在危机应管理中还存在着许多问题，影响了其作用的有效发挥。本文从非营利组织在公共危机管理中的作用入手，分析了非营利组织在参与公共危机管理中面临的困境，提出了非营利组织参与公共危机管理的出路，为非营利组织的发展提供了参考。
关键词：非营利组织；公共危机；作用；困境；出路
近年来，各种公共危机事件频繁发生，从南方部分省市的罕见雪灾到5.12四川特大地震的发生，从玉树地震到舟曲泥石流，从西南干旱到北京7.21特大暴雨事件，从中石化东黄输油管道发生泄漏爆炸到昆明火车站暴恐事件，许多事故都表明了社会公共危机的发生已变得常态化，公共危机管理成为各国政府关注的主要问题。在事故灾难、社会安全事件、各种自然灾害等突发公共危机面前，非营利组织组织的参与显得尤为重要。
一、非营利组织在公共危机管理中的作用
非营利组织具有自治性、志愿性、公益性或互益性特点，是指处于政府和企业之间，从事政府和企业不愿做、做不好或不常做的事情的社会组织。公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。从特点上来看，公共危机具有更大的社会危害性、广泛性和不可控性。现代社会中，不管是发展中国家还是发达国家，非营利组织扮演着重要的角色，它们致力于各种社会问题的解决，并在参与公共危机管理中发挥了积极的作用。
（一）进行宣传教育，强化社会公众的危机意识
灾难面前，社会公众具有的危机意识和应对灾害的常识成为应对公共危机事件的重点，因而，为更好地应对危机事件，必须开展对社会大众的危机教育。非营利组织与社会公众之间搭建了一座沟通的桥梁，通过它们传递的信息和专业知识，如各种灾难预防和自救措施等知识，增强公众的危机意识，提高自身应对危机的能力。
（二）沟通政府与公众，缓解社会压力
非营利组织是一种公益性和社会性组织，它多由来自社会基层的人员组成，最能代表民众的利益和呼声，因而获得了社会公众的信任。这样，危机发生后，非营利组织不但可以及时将民意反馈给政府，还可以把政府的政策、应对措施等信息传递给公众，实现双向沟通。这样既可减少公众不必要的恐慌，同时有利于政府科学决策，有效应对公共危机。
（三）整合社会资源，弥补政府应急资源的不足
危机事件常常带来较大的财产损失和人员伤亡，这就需要大量的物资等资源即使输送给灾区，而单凭政府的资源往往是不够的。而非营利组织属性使得它能够组织各种募捐活动，通过动员社会资源有效弥补政府资源的不足。另外，非政府组织通常具有专业性的能力优势，许多专家学者在某一专业领域具有业务专长，他们的参与能够为公共危机管理提供辅助的人力资源上的支持。
（四）参与危机后的重建，维护社会公平
削弱危机的冲击，维护弱势群体和受灾人群的基本权利是非营利组织参与危机管理的重要目标。因而，危机后的重建阶段成为非营利组织参与最广泛、最深入的阶段。一方面，非营利组织关注弱势群体并给予其必要的物质和精神支持，切实保障社每位公众的利益，维护社会公平。另一方面，非营利组织还在心理干预、学校重建、孤儿抚养、社区建设、文化恢复等专业领域发挥重要作用，推动了危机后的重建工作。
二、非营利组织参与公共危机管理面临的困境
（一）非营利组织自身的缺陷
在参与公共危机管理中，非营利组织自身能力的缺陷主要表现在以下几个方面。1、自身建设不规范非营利组织自身的建设不规范，自我管理的能力不强。目前很多非营利组织实行领导负责制，很容易蜕变为“家长制”，造成领导人独断专行。许多非营利组织常常依赖于政府，缺乏相应的独立性。另外，非营利组织参与危机管理的协调机制不健全，主要表现为其在应对危机时效率不高，步调较乱，同时缺乏与政府的团结协作。不仅如此，非营利组织内部成员间也没有相应的协调，使得组织内部应对危机的效率非常低。2、资源的匮乏非营利组织参与公共危机管理中资源的匮乏表现在两个方面，一是资金不足，二是缺乏人才资源。一般来说，非营利组织的资金来源渠道主要有三个，一是政府财政拨款，二是会费和自我经营收入，三是社会捐赠。不管是哪一个渠道，非政府组织的资金规模都非常有限。由于资金有限，非营利组织员工薪资待遇较低，难以吸引专业人才，以及具有创新能力的优秀人才。3、内部管理体系不完善非营利组织的发展在城乡之间、区域之间极其不平衡。通常，危机事件过后往往会产生一些与之相关的非营利组织，它们的成员来自四面八方，既缺乏专业救援技术和工具，也缺乏专业救援知识，其内部管理体系也不完善。缺乏对领导指挥、工作流程、自我监督以及与政府良性互动的协调沟通等管理体系的明确规定，这使得非营利组织在配合政府部门参与危机管理的过程中表现出一定的盲目性和无序性，制约了非营利组织在公共危机管理中积极作用的发挥。
（二）缺乏相应的社会环境保障
任何组织的发展都离不开相应的社会环境。非营利组织参与公共危机管理也受到制度环境、公众等因素的影响。1、相关法律法规不健全对非营利组织而言，其在危机管理中的行为还没有健全的法律法规进行规范。一方面，没有有关非营利组织的基本法。目前对非营利组织进行管理的法律法规主要有5个，分别是《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《事业单位登记管理暂行条例》。另一方面，现有法律法规内容不完善，缺少对非营利组织在危机应对中的责任、权利和义务，参与的途径和分工，以及监管主体等内容的界定。2、缺乏社会认同非营利组织与社会公众的关系不紧密，社会认同度还不高，因而社会影响力较低。首先，非营利组织自身宣传力度不够，很多公众对非营利组织的性质还不了解。其次，非营利组织发展的资金主要来源于政府财政拨款，非营利组织依附于政府，在一定程度上丧失了自主性。而近年来政府公信力的下降直接降低了公众对非营利组织的认可。再次，非营利组织目前开展的关乎民生的活动还比较少，而志愿者以及专业人才的缺乏又使得非营利组织欠缺民众基础，社会认同度不高。 （三）政府扶持力度较弱
非营利组织的发展在一定程度上依赖于政府的扶持，但是，在公共危机管理中，非营利组织与政府之间并没有产生良性互动。一方面，政府吸纳对非营利组织参与危机管理的认识不足。在危机管理中，政府在危机管理中处于核心地位，发挥着统一指挥的作用，他们没有认识到非营利组织在整合资源等方面的积极作用，不是吸纳他们参与，而是各自为政。另一方面，政府与非营利组织之间缺乏信任，没有必要的信息沟通，在一定程度上造成资源的浪费。
三、非营利组织参与公共危机管理的路径非营利组织参与公共危机管理可以促进政府决策的科学化、民主化，对于维护社会公平与稳定同样具有非常重要的作用。因而需要从多方面进行改善，帮助非营利组织克服困境，使其走上良性发展之路，真正发挥非营利组织在危机管理中的积极作用。
（一）增强非营利组织参与公共危机的能力
首先，拓宽非营利组织的资金来源。一方面，发挥政府的作用，除相应的财政拨款以外，可以以税收优惠的方式鼓励非营利组织投身公益事业。另外，政府还可以通过购买服务的方式来支持非营利组织的发展。另一方面，非营利组织要努力从企业、国际组织、海外机构获取资金支持，增加其自主性。其次，广泛吸纳专业性人才以及高素质的志愿者。一方面，利用各种媒介向公众宣传，吸引一批专业性强、素质高的志愿者。另一方面，可以由政府为非营利组织的工作人员提供良好的社会保障，以此吸纳优秀的专业性人才。同时，还要定期对组织内部的工作人员进行专项培训，提高内部员工应对危机的能力。再次，健全非营利组织自身的管理体系，确立应对危机的程序、方法和原则，明确危机处理人员的责权范围，构建一套评估体系等，实现非营利组织内部的科学管理。
（二）营造良好的社会环境
首先，健全非营利组织参与公共危机管理的法律体系。尽快制定一部非营利组织参与危机管理的基本法，对于非营利组织的参与力度、领导体系、权责情况、监督等做出明确的规定，以到法律的高度规范非营利组织参与公共危机管理的行为。其次，增强公众对非营利组织的社会认同感。要加大宣传力度，充分利用电视、报纸、广播、互联网等媒介宣传非营利组织以及公共危机方面的相关知识，提高非营利组织的社会公信力，增强公众的危机意识。同时，鼓励非营利组织参与关系民生的活动，扩大民众的参与程度。再次，要完善对非营利组织的监管。非营利组织在参与公共危机管理中表现出了极大的资源整合优势，其募集资金的能力极为强大，而这些资金能否有效用于公共危机管理中就需要加大监管力度，防止出现偏差。
（三）开发非营利组织和政府之间的良性互动机制
首先，提高政府对非营利组织的重视程度。要在政府危机事件应急预案中明确非营利组织的责任，发挥非营利组织的积极作用。其次，借助计算机网络，建立非营利组织与政府部门之间的应急联动机制，确保信息的畅通。一旦危机出现，及时沟通与反馈，提高应对危机的效率。一方面，将危机事件的基本情况、政府的应对措施和公众的防范措施等主动展现给公众，让公众及时、准确地掌握有关危机方面的信息，防止谣言的传播。另一方面，可以在政府危机管理机构中专门设置与非营利组织进行联系沟通的部门，同时吸纳非营利组织参与政府危机管理，发挥非营利组织的“参政议政”作用。这样不但可以监督政府行为，而且有助于政府与非营利组织在公共危机管理中的协调统一。
（作者单位：1.郑州成功财经学院；2.河南交通职业技术学院）