论国家治理转型中的民族政治运作机制

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  摘要:当代中国正处于社会结构深刻变动、民族关系错综复杂的变革时期。为了适应环境和时代的变化,民族问题治理需要思维取向的转换,深入研究我国当代民族政治内在的运作机理并准确把握其发展路径是一个意义重大的命题。立足现实,应从宏观制度环境的营造和具体治理模式的建构和重塑出发,构建治理转型中的我国民族政治运作机制,以适应社会变革的需要。
  关键词:国家治理转型;政治认同;民族政治;制度环境;运作机制
  中图分类号:D633文献标志码:A文章编号:1002-7408(2015)03-0026-04
  基金项目:2014年国家社会科学西部项目“国家治理转型中的西部民族地区民主政治运作机制研究”(14XZZ003);2012年教育部人文社会科学青年项目“社会转型期西部民族地区民主政治运作的特殊路径选择与模式研究” (12YJC850033);中央高校基本科研专项基金资助“多民族国家建设视角下少数民族社会民主政治实践研究”(2013G6114058);长安大学创新团队项目“当代马克思主义理论基本问题研究” (2014G6111008)的阶段性成果之一。
  作者简介:周玉琴(1976-),男,安徽肥西人,长安大学马克思主义学院副教授,硕士生导师,政治学博士,主要从事民族政治学研究。
  建立理想的政治秩序、维护国家长治久安始终是人类社会孜孜以求的奋斗目标,也是中国共产党不懈追求的“中国梦”。中国是由56个民族组成的多民族国家,在从传统社会向现代社会的变迁过程中,民族社会结构和社会成员心理正发生着巨大的变化,所引发的民族间摩擦、民族关系紧张、民族突发性事件频繁出现,严重影响到少数民族社会成员对国家的政治认同。这些足以说明,当代中国民族问题治理转型已到了关键时间点。党的十八届三中全会首次提出了推进国家治理体系和治理能力现代化,这是顺应历史发展大趋势做出的战略性选择。因此,在一个社会结构深刻变动、社会矛盾复杂而尖锐的治理转型时代,少数民族群体在民族政治运作的过程中,将把何种层面的政治认同置于首位,以及如何通过有效运作机制实现其对国家政治体系的认同,促进民族政治体系向民主、高效的方向发展,进而形成稳定、高效、民主的良性互动关系模式,成为当代中国民族问题治理体系和治理能力现代化的重要命题。
  一、政治认同实现国家转向:治理转型时代民族政治运作的优先主题
  民族作为稳定的人类社会共同体,有着富有个性的政治生活。在民族社会中,“各民族人民既生活在统一国家的政治体制与政治运营之下,又同时程度不等地生活在他们本民族的政治生活之中。”因此,在政治场域中,民族成员政治活动的存在和运行依赖于民族政治体系与国家政治体系有序的动态互动。从现代政治学意义上来看,政治体系根据产生领域的不同,可以划分为国家形态政治体系和非国家形态政治体系。少数民族政治体系
  是一种以少数民族社会为基础存在、确定或划分出来的政治体系,它是少数民族政治的存在形式。众所周知,中国是一个历史上形成的统一的多民族国家。我国的各少数民族在历史上曾经建立过各种各样的民族政治体系。这些政治体系经过长期的演变,现在主要以民族区域自治的形式运行。这项“在国家统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治”的制度设计,承认并尊重各少数民族在政治上的平等权利和自主权,赋予少数民族在聚居地充分自主权的合法性。但是,在我国统一的多民族国家内,少数民族民主政治运作的基本政治前提是:“少数民族政治体系虽然在权力和运作等方面具有一系列的特点,并体现出某种相对的独立性,但它并不是独立于国家政治体系之外,而是处于国家政治体系之中,是国家政治体系内的次级政治体系。”因此,在利益分化的治理转型时代,我国统一多民族国家内的民族政治运作的逻辑应是以民主为基本前提,以社会的和谐稳定为“坐标”,以国家制度及其所决定的民族政治权力结构体系的全面优化为关键,形成“平等的族际关系、共同的国家认同以及一体性的社会联系”为基本要素的动态运行体系,其中,對国家政治体系的认同应居于核心地位。
  人类社会文明的发展史,就是一部革故鼎新的变革史。改革开放30多年以来,随着我国经济、社会发展和国际环境的变化,我国民族地区也正历经全方位的变革。特别是在民族社会结构深刻变动、民族关系错综复杂的变革时代,西部民族地区社会治理面临诸多挑战与难题,社会领域中各种各样的矛盾与冲突伴随着民族政治生活的全过程,严重影响统一多民族国家内民族成员对国家政治体系的认同。首先,中国的发展正迈出全新的步伐,被称为世界发展史上的“奇迹”。但是,与我国社会整体的快速发展相比,当前民族政治体系无论是体系本身,还是体系的实践运作都存在着严重的滞后问题。而发展较慢的民族(或利益群体)会认为,国家或经济发展较快的民族(利益群体)剥夺了他们的资源和发展机遇,从而产生被剥夺感和对国家认同的弱化。少数人族群强调集体身份和认同,其目的就是“要求获得国家政治生活起码的尊重与承认,通过对集体身份尊严的获得抵制来自主流社会或国家的同化”。其次,制度的合法性和有效性影响到多民族国家内政治秩序的运行与维持。“一种政体如果要达到长治久安的目的,必须使全邦各部分(各阶级)的人们都能参加而且怀抱着让它存在和延续的意愿。”可见,只有当人们相信制度的正义性或公平性,才愿意履行他们在这些制度设计中所应负的责任。当前,西部民族地区的社会治理面临着一系列转型的危机,如权威治理与分权自治的博弈,管制治理与法治治理的抉择等等,尤为突出的是计划经济下的执政方式、运行机制、政治体制等仍然影响着国家政治体系的有效运作,诸如权力寻租、官员腐败等问题直接影响到民族社会成员政治认同的国家转向。最后,在民主化进程不断推进的治理转型时代,对于民族地区民主政治运作来说,民族地区基层的政治体系具有“面对面”的直接影响,一些民族群众仍然习惯于传统的看“头人”行事,农村基层干部以“牧羊人”自居等现象时有发生。这种民族社会局部领域中基层政治体系的“回归”,表明某些民族村落的长老、家族、宗教组织等仍在民族地区政治生活中发挥一定的作用,从而弱化少数民族群众对国家政治体系的认同。   此外,全球化进程的全面推进、西方反华势力“和平演变”的图谋、“三股”势力等外在因素對国家也造成不同程度的认同危机,影响甚至威胁到多民族国家的社会政治稳定。在一个存在认同危机的时代,作为典型的多民族国家的中国,民族政治体系的运作如果不能有效地促进民族成员对国家的认同,其后果将不仅是破坏民族社会稳定,甚至可能引发多民族国家内政治秩序的崩溃。因此,在中国国家治理转型的时代征程中,积极稳妥地推进政治认同、实现国家转向是我国作为统一多民族国家民主政治运作的优先主题,更是民族问题治理体系和治理能力现代化的首要前提。
  二、治理转型时代民族政治运作宏观制度环境的营造
  “人创造环境,同样,环境也创造人。”当前,随着政治文化变革的多元化、社会经济变革的市场化和交往方式变革的全球化等现象的不断蔓延,认同问题正在取代传统政治意识形态而成为多民族国家内寻求良好秩序状态所不可回避的一个新挑战。就我国而言,在这个过程中,影响我国少数民族民主政治良性运作的制度环境因素很多,主要包括经济因素、政治体制、政治文化等宏观方面。因此,要使各民族“多元一体”关系向更高的层级递增,必须从以下几方面着手营造良性的治理环境。
  1.加快民族经济发展,巩固民族政治运作的物质根基。政治生活总是要以一定的经济生活为基础。“严重贫困的群众,根本无法获知参与公共事务的足够的信息,对公共事务进行有效的讨论。”只有在经济发展的基础上,在少数民族物质利益增长的同时,才能为少数民族通过公共政治参与来争取、实现和维护好自己的物质利益提供必要的基础,从而促进民族政治生活健康有序运行。可见,社会经济发展水平对民族政治运作有着十分重要的影响。如果国家经济社会发展水平较高、速度较快,各少数民族从发展过程中普遍受益,那么,少数民族就较容易接受和认可国家形态政治体系所倡导的主流政治文化,从而强化国家政治体系的认同。
  当前,由于自然环境、历史背景等多方面因素,民族地区经济社会的发展水平与全国其它地区相比仍存在较大差距。这种经济社会发展的低水平从许多方面影响和制约了民族地区政治良性的运作效果。因此,在市场经济的作用下,必须加快民族地区的经济发展速度,提高少数民族地区群众的收入水平,缩小民族间的发展差距,促进边疆民族地区资源的合理配置及净收益的增加,实现收大于支。在民族地区经济社会不断发展的过程中,通过民族政治体系的有效运行来赋予民族认同以新内涵,打破狭隘民族意识的束缚,代之以各民族共同联合发展的新型认同意识,在统一的国家政治框架内逐渐强化国家层面的政治认同。
  2.完善民族政治体系,健全民族政治运作的保障机制。民族政治的运作需要强有力的政治制度作保障,这是政治发展的内在要求。在社会结构深刻变动、民族关系错综复杂的变革时代,现代国家制度体系是现代国家治理体系的主导性要素。完善制度体系的目的就是要规范各民族之间的关系,确定国家的权力与民族的权利,使新的制度设计能够满足社会需求,推动社会经济事业的有序发展。多民族国家内的民族成员对国家的认同,首先是对该国家基本制度和重要体制的认可。只有建立具有高度连续性和稳定性的现代政治制度,才能有助于实现多元社会主体的利益表达和利益整合以及公民制度化的政治参与水平,乃至整个民主政治的发展。相反,体制和制度供给不足,必然降低政府效能,政治体系既不能调和多元政治力量之间的利益矛盾,也不能将政治系统内不同参与主体纳入到有序的政治运作过程之中,从而产生对国家政治体系认同“力不从心”的现象。
  对于中国这样的多民族大国而言,作为一种国家制度架构,政治体系的健全与完善不仅包括国家政治体系,还包括民族政治体系。因此,要提高民族政治运行的有效性,就必须不断完善国家与民族政治体系:一是政治组织的不断健全和政治人素质的不断提高,尤其是要努力扩大少数民族参政、议政、监政的机会和范围;二是政治规范的完善与调整,努力实现依法行政,建设社会主义法治政府。目前,在西部民族地区,政治规范中存在的体制弊端、操作性不强等问题在一定程度上是造成权力腐败、权力监督无力的重要原因。因此,民族区域自治制度作为我国主要形态的民族政治体系,其重要性不言而喻,关键是如何有效贯彻、实施并在实践中不断完善。在多民族国家内,当民族接受、认同国家,把国家政治体系看作是自己民族的政治屋顶,将对民族政治运作机制十分有利。
  3.加强与改进党的建设,确保党在民族政治运作中的领导作用。一个国家的政治体系能否长期连续稳定地运转,其权力核心是否坚强是一个重要的前提。马克斯·韦伯认为,“现代经济发展必然促成社会的高度分殊化,从而导致整个社会具有日益多元分散的社会离心力倾向。”在这种情况下,该社会的政治主导力量应该具备核心能力和自主性,整合各种国家治理资源,使多元分散的社会利益群体仍能凝聚为各民族整体的政治意志和政治向心力,以适应社会结构和政治心理的巨大变动。所以,对于多民族国家而言,各个民族由于语言、文化、宗教、生活习俗、经济利益等方面的差异,社会政治主导力量如何通过一定的政治运作机制将不同的族群整合进国家政治体系当中,实现各族群之间的“和谐共生”,这是一个既紧迫又棘手的世界性难题。
  基于中国的基本国情和“党建国家”的政治逻辑,中国共产党一直是国家政治生活中的核心组织领导角色。当代中国执政党通过一整套能够促成国家认同和民族认同的意识形态体系,来使各个民族既认同和遵守我国的现存制度,同时又给予各个民族以尊重和保护,这能够增进民众对国家的认同,发挥维护民族社会政治稳定的作用。对当下的中国社会而言,确保党在民族政治运作中的领导作用,提高现代治理能力,首要的就是坚持“立党为公、执政为民”的价值取向并身体力行。政党只有使民众对政党的认同进一步升华为对国家和民族的认同才能长久地维护自身的权威。为此,民族地区党的建设需要以提高党的执政能力为重点,坚持党的科学执政、民主执政和依法执政三者的有机统一;推进执政方式现代化、科学化,以包容性体制建构正义性的制度理性,以均衡的政治开放调整失衡的社会利益格局。唯有如此,才能从国家政权建设和执政方式的取向上夯实合法性基础,促进民族政治体系的有效运转。   4.推进核心价值体系建设,注重民族传统文化与主导政治文化之融合。各民族共有的文化认同是民族国家政治共同体得以存在和发展的基础。民族政治系统的有序运行在很大程度上取决于主导政治文化与民族传统文化的亲和性。当多民族国家内的每个民族成员对主流政治文化有比较一致的认同时,就会成为增强民族凝聚力、促进国家内部各民族团结统一的推动力。因此,在治理转型时代,民族政治体系与国家政治体系的良性互动,需要深度挖掘各个民族传统文化中具有现代意义的成分,注重它与主导政治文化之间的衔接和融合,并在此基础上提炼出民族文化的基本精神和核心价值,从而建构国家政治体系运作的文化认同基因。
  我国西部民族地区的少数民族群众大都有自己的宗教信仰,而且一些民族的宗教信仰与其民族群众的心理、风俗习惯几乎融为一体。他们有着各自不同的经济生活、制度文化和社会关系,各自生活的自然、人文社会环境也“大相径庭”,同时,现代化的传播媒介在落后偏僻的民族地区基层农村普及率还很低,这些都加深了民族政治体系运行过程中国家认同的难度。为此,在经济利益多样化、社会矛盾复杂化和价值观念多元化不断蔓延的转型时代,必须构建新型政治文化,积极培育民族地区公民社会,大力宣扬各民族交往融合的优秀传统,挖掘各个民族之间的历史文化联系,以爱国主义和时代精神为特征,以中华优秀传统文化为根基,传承和提升民族特色文化,要在尊重少数民族群体对本民族认同的基础上,通过建设共有的中华民族文化来提升各民族对国家的政治认同。
  三、治理转型时代民族政治运作具体模式的建构
  作为一项复杂的系统工程,民族政治运作是民族成员与政治系统之间多层面交互作用的过程。从国家建构的视阈出发,由于血缘、信仰和地缘关系,民族政治体系的高效运转除了要在宏观上营造良性的环境,还须在微观上建构一个凸显本土性、族群性的具体运行模式,形成特殊的社会治理结构,发挥特殊的社会资本的优势。
  1.构建立体化的政治社会化结构,培育各族群的国家认同。就个体而言,政治社会化,是指社会成员学习、接受和内化政治文化并形成“政治人”的过程;就社会系统而言,政治社会化是指政治共同体经由各种途径,塑造具有一定政治素质的合格“政治人”的过程。它可以为社会政治秩序的稳定提供保证,更为社会政治变革提供必要的动力。在多民族国家内,由于各民族成员自身的心理特征、生存环境、文化背景不同,各民族之间存在着多样性的差异,形成了具有本土性的政治意识。当这种本土性认同高于国家形态政治体系认同之时,就会出现认同“断裂”,甚至导致认同危机;如果付诸政治行为,就可能会引发多民族国家内政治秩序的崩溃,这是不可否认的客观存在。
  因此,在尊重各民族、各地区多元文化的发展需求基础上,应引导和推动多民族地区政治社会化,促成具备文化统一性和异质性的“族员”身份与“公民”身份的结合,建构民族政治行为能力,整合民族政治资源,实现少数民族政治参与的有效性与有序性。为此,需要建立一个立体的政治社会化结构网络系统, 改变政治社会化机构流于形式的现状,从多方面、多角度,综合运用多种措施去推进,使其社会成员逐步具有合乎政治体系要求的共同“政治准则”“政治价值”和“政治认同”,从而将多民族地区的社会成员塑造成现代意义上合格的“政治人”。
  2.坚持自治与共治相结合,促进族际政治整合。保障少数民族的政治权利,现已成为绝大多数多民族国家的共识。民族政治运作的宗旨是在于通过保证各民族的完整权利和合理权益,实现民族关系的平等、自由与和谐发展。在中国,少数民族政治体系的主要形态就是民族区域自治体系,其核心内容就是在党和国家的领导下,给予少数民族充分的自治权,保障少数民族群众当家作主。自治权是“自主地行使管理本民族内部事务和本地方事务的一种特定权力,自治权是一种大于一般地方国家机关的权力”。中国宪法明确规定:“各民族能够平等地参与国家事务管理,享有平等的选举权和被选举权;在全国人民代表大会中,民族不分大小均有自己的代表,即使人口特少的民族至少应有代表一人。”实践证明,民族区域自治体系赋予各少数民族群体以最广泛的政治生活和社会文化生活的权利,是有效确立政治合法性和国家认同感的制度建设和保障。
  多民族国家是多个民族共同建立的国家政治共同体,是各个民族共同的政治“保护伞”。如果多民族国家内各民族难以分离,那就应该通过族际政治整合,由各个民族共同参与对国家权力的掌握和控制,以实现民族自治与共治的有机结合。中国是各族人民“共同缔造”的,各族人民当家作主,实质上是中华民族这个共同的“大家”之主。民族自治与共治完美结合的最大好处,是各民族利益均可获得保障,尤其是少数民族的权益可以得到更多的保护。
  3.推行协商民主制度化发展,拓宽民族政治参与的渠道。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,它契合了现代国家治理的制度化要求。协商民主强调求同存异,能够包容差异性,公正地对待不同利益群体的合法利益与合理要求。因此,在各民族越来越追求民族平等的政治诉求的时代,我国应积极推进协商民主广泛多层制度化发展,来协调好各民族关系,维护好各民族的政治权利,积极推进民主监督、政治协商和参政议政制度的建设,充分调动各党派和各族群众参政议政的积极性,使少数民族充分享有参与国家治理和政治生活的广泛权利。同时,运用协商民主的方式建立形式多样、规范有序、畅通高效的诉求表达渠道,让少数民族群众能依法、有序、理性地表达诉求,形成广泛的民主参与路径。广泛的民主参与能够增强少数民族成员与政治体系的沟通和交流,使少数民族在减少对地方权威信赖和归属感的同时,转而认同于国家并依赖国家权威的保护,从而为民族政治体系高效运作提供新的制度平台。
  4.发挥传统习俗、宗教组织在民族政治运作中的积极作用。在民族散杂居或多民族地区,由于特殊的地缘、风俗习惯、宗教信仰以及其它人文环境,使得民族地区长期处于各种文化“碰撞”的聚焦点,甚至是分裂与反分裂斗争的中心舞台,在国家安全中占有极其重要的战略地位。古今中外历史表明,世界上没有一个民族没有过自己的宗教。任何一种宗教都有不同程度的民族性,任何一个民族也都有不同程度的宗教性。当今世界,由民族矛盾和纠纷而引起的种族骚乱、地区冲突和战争层出不穷,民族宗教问题已成为当今世界动荡不安的重要根源。20世纪90 年代以来,“三股势力”广泛分布于欧洲、亚洲和非洲的许多国家,我国更是深受其害,它们以宗教为借口、幌子的反动政治活动给民族社会生活造成了破坏性影响。
  我国西部民族地区除自然资源丰富,还有独特的民族文化、传统风俗和社会组织、宗教信仰等,这些资源其实是当地民族问题治理的一种社会资本。在少数民族民主政治建设的实践过程中,政府要切实尊重少数民族的传统风俗和社会组织,充分挖掘和利用族规、家法、村规民约等积极因素,选择适合该地区历史传统和独特文化习俗的治理方式,确保民族政治体系的正常运作。同时,要加强宗教事务的管理,积极引导宗教与社会主义社会相适应。充分发挥宗教组织在民族政治发展中的强大民族整合作用,实现自上而下的政治控导,为民族社会政治系统的良性高效运转提供坚实的社会基础。
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